V SA/Wa 396/07

V SA/Wa 396/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania
Danuta Dopierała
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] .07.2006 r. - stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - odmówił J. B. umorzenia składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz: Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczeń Zdrowotnych, Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
W motywach - po przedstawieniu obowiązujących w tym względzie uregulowań - wskazano, że skoro ww. pracuje (z wynagrodzeniem ok. [...] zł brutto), ma samochód [...] , nie korzysta z pomocy społecznej, jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni 665 m2 posiada zobowiązania u osób fizycznych na kwotę 9000 zł, to nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, a zatem wniosek o umorzenie tych należności nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Wskazano także, że występujące zaległości z tytułu składek za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone, tj. Funduszu Ubezpieczeń: Społecznych i Zdrowotnych nie podlegają - stosownie do treści art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - umorzeniu.
Ten akt administracyjny - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - został (stosownie do treści art. 83 ust. 4 powołanej ustawy) utrzymany w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] .08.2006 r.
W motywach wskazano, iż w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS dokonał ponownie oceny wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową. Jego zdaniem nie przedstawiono dowodów ujawniających nowe okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na przebieg postępowania i stanowić podstawę do zmiany wydanej decyzji.
Przepisy stwarzają możliwości umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednak takie przypadki umorzenia są zastrzeżone dla sytuacji drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia albo inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest realnie niemożliwe wywiązywanie się ze zobowiązania względem ZUS. Muszą więc zaistnieć niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za umorzeniem ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawcy.
W świetle art. 28 ust. 1 i ust. 3a powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki.
W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności (...), o umorzenie mogą starać się ubezpieczeni będący równocześnie płatnikami składek. W związku z tym, że powstałe zadłużenie dotyczy także ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wniosku nie można rozpatrzyć pozytywnie.
W skardze - żądającej ponownego rozpatrzenia wniosku - J. B. wskazał, że rozstrzygając o braku podstaw do umorzenia postępowania nie uwzględniono stałych i podstawowych kosztów utrzymania takich jak opłata za czynsz, energie elektryczną i gaz.
W odpowiedzi na skargę - zadając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami wyżej przedstawionych aktów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
I. Wniesiony przez J. B. środek zaskarżenia jest niezmiernie lakoniczny. Nie oznacza to, że Sąd zwolniony jest od oceny jakości przeprowadzonego postępowania i podjętych w sprawie decyzji. Warto więc dokonać tej weryfikacji poprzez ustalenie, czy w toku postępowania nie naruszono podstawowych zasad stosowanych w procedurze administracyjnej. Konkretne ustalenia należy poprzedzić jednak kilkoma uwagami ogólniejszej natury wskazując na istotę zasad procesowych, ich rolę w procedurze administracyjnej, a także ukazać istotę niektórych z nich (z uwzględnieniem poglądów doktryny i orzecznictwa).
II. Powszechnie przyjmuje się, że zasady procesowe to ogólne dyrektywy, które dotyczą przebiegu poszczególnych czynności procesowych, form prawnych zachowania się organów procesowych, a także stron i innych uczestników toczącego się postępowania. Wprawdzie proces administracyjny jest dyscypliną o niezbyt głęboko sięgających korzeniach, to jednak podstawowe zasady o znaczeniu ogólnoprawnym (np. praworządności, prawdy obiektywnej, a nade wszystko sprawiedliwości) zostały wykreowane wcześniej aniżeli powstałe na przestrzeni XIX i XX wieku kompilacje prawa formalnego. Kształtowały się w ciągu wieków ulegając istotnym przeobrażeniom pod wpływem idei prawnopolitycznych, będących odzwierciedleniem określonych stosunków społeczno-gospodarczych.
Na gruncie różnych procedur, w tym i administracyjnej, rodzi się pytanie o to, czy zasady procesowe mają charakter normatywny, czy jedynie stanowią niewiążące postulaty. Dylemat ten powstał na tle różnego traktowania zasad procesowych, raz jako dyrektyw konkretnych, a innym razem jako abstrakcyjnych.
Nie ulega wątpliwości, iż zasada procesowa, wyrażona w określonym systemie prawa formalnego ma moc obowiązującą. Znaleźć może ona odzwierciedlenie wprost w przepisach kodeksu bądź wynikać z interpretacji pokrewnych uregulowań.
Wyraźnie wyodrębnienie ogólnych zasad procesowych w polskiej procedurze administracyjnej nastąpiło dopiero w toku prac nad obecnie obowiązującym kodeksem postępowania administracyjnego (k.p.a.)[1]. W trakcie ich trwania S. Rozmaryn[2] podkreślał, że odnoszą się one do "podstaw i metod postępowania, a więc mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów administracji. Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego". Ostatecznie w rozdziale drugim kodeksu, zatytułowanym "Zasady ogólne", zawarto przepisy stanowiące podstawę do wyodrębnienia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Właściwą ich rangę podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 4 czerwca 1982 r. (I SA 258/82) uznając, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą[3].
Do zasad prawnie zdefiniowanych należą między innymi: zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).
Inaczej ma się rzecz z zasadami o charakterze abstrakcyjnym. Punktem wyjścia - dla ich określenia - jest pewien wzorzec (idea) określonego kierunku rozumowania dotyczący rozwiązania istotnego zagadnienia procesowego, nie związany z konkretnym aktem normatywnym. Zasada - w tym ujęciu - ma zwykle charakter abstrakcyjny i absolutny i nie dopuszcza żadnych wyjątków. Jest zatem oczywiste, że skoro nie znajduje ona odzwierciedlenia w systemie procesowym, naruszyć jej nie można.
Przykładem takiej idei może być koncepcja inkwizycyjnego modelu postępowania administracyjnego (jej przeciwieństwem jest - występująca na gruncie postępowania cywilnego lub karnego - dyrektywa kontradyktoryjności). O ile zasada ta - w sensie abstrakcyjnym - ma charakter ogólny i krańcowy, to na gruncie ustawodawstwa poszczególnych państw może przybrać różniące się wzorce (w zakresie szczegółowych rozwiązań prawnych); oblicze inkwizycyjności w ten sposób zatraca swą ostrość i krańcowość.
Przyjęte w Polsce rozwiązania nie hołdują temu modelowi postępowania w sposób absolutny, albowiem wprawdzie na organie administracji publicznej ciąży np. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to jednak ustawodawca nie wykluczył aktywności stron (art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.).
III. Istotniejszym - z praktycznego punktu widzenia - podziałem zasad postępowania administracyjnego jest rozróżnienie na naczelne i ogólne. Pierwsza kategoria obejmuje te zasady, które nie są ograniczone wyłącznie do procedury administracyjnej, a mają zastosowanie również w innych postępowaniach. Wynikają one z Konstytucji RP[4], a także z innych aktów normatywnych, zwłaszcza Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC)[5] i uchwalonego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji[6].
Bez wątpienia zasadami naczelnymi - mającymi swoje umocowanie w Konstytucji RP - są następujące dyrektywy:
a) wyrażona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawnego, traktowana w doktrynie jako - z jednej strony - źródło prawa do procesu, w którym strona, korzystając z regulacji przyjętych przez władzę ustawodawczą, może realizować swój interes prawny dochodząc określonych roszczeń, albo negować zasadność postępowania wszczętego z urzędu, zaś z drugiej - podstawę do formułowania koncepcji prawa do sądu, którego urzeczywistnienie polega na stworzeniu obywatelom mechanizmów umożliwiających niezawisłą kontrolę zarówno działania jak i bezczynności organów administracji publicznej;
b) wyartykułowana w art. 7 zasada praworządności, której istotą jest sformułowany pod adresem organów administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, których źródła i hierarchię ustalono w Konstytucji;
c) określona w art. 31 ust. 3 zasada proporcjonalności, mająca na celu ograniczenie nadmiernej ingerencji organów administracji publicznej w sferę praw jednostki;
d) przyjęta w art. 32 ust. 1 zasada równości wobec prawa, która winna być interpretowana jako postulat analogicznego traktowania wszystkich podmiotów (z pominięciem ich uprzywilejowania lub dyskryminacji), gdy toczące się postępowania - dotyczące ich praw lub obowiązków - znajdują oparcie w tych samych stanach faktycznych i prawnych;
e) określona w art. 45 ust. 1 zasada sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu, której nie wolno zawężać do postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jej treść winna być urzeczywistniana także - oczywiście uwzględniając jej specyficzny charakter - w toku postępowania administracyjnego;
f) ukonstytuowana w art. 63 możliwość wnoszenia do organów administracji publicznej petycji, skarg i wniosków;
g) przyjęta w art. 78 zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, oparta na możliwości zanegowania zwykłymi środkami zaskarżenia pierwszoinstancyjnych aktów administracyjnych.
Analiza art. 6 EKPCz - zdaniem J. Borkowskiego[7] - pozwala na wyodrębnienie dalszych praw, a mianowicie:
a) prawa do procesu przed organem administracyjnym, a następnie rozstrzygnięcia sporu przed sądem;
b) prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym (możliwie szybkim) terminie;
c) prawo do uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;
d) prawo do realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;
e) prawo do osobistego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu lub za pośrednictwem pełnomocnika.
Uzupełnieniem tychże zasad jest Europejski Kodeks Dobrej Administracji, w którym nawiązuje się do regulacji obowiązującej w Polsce już od dziesięcioleci. Sformułowane w nim reguły postępowania i równości wobec prawa, państwa prawa, mogą być urzeczywistniane zwłaszcza w tych krajach, gdzie administracyjne prawo procesowe dotychczas nie zostało skodyfikowane[8].
Zdecydowanie inny charakter mają skodyfikowane w art. 6-16 k.p.a. "Zasady ogólne" postępowania, które - co nie ulega wątpliwości - nie mogą być przenoszone na grunt prawa administracyjnego jako całości, albowiem dotyczą tylko procedury. Są one wypowiedzią ustawodawcy i z tej racji należy je traktować jako bezwzględnie obowiązujące normy prawa procesowego, których istotę (w postaci konkretnych zasad) łatwo ustalić posługując się regułami wykładni językowej.
Zasady procesowe, o których mowa w art. 6-16 k.p.a., pozostają we współzależności i można je uszeregować według pewnej hierarchii, albowiem wszystkie tworzą spójny system. Oczywiście część z nich nawiązuje do idei zawartych w Konstytucji oraz zasad skodyfikowanych w prawie międzynarodowym, to jednak trzeba podkreślić, że istnieją dość istotne odrębności, gdy się je zestawi z zasadami funkcjonującymi w procedurze karnej bądź cywilnej, gdzie obowiązuje model kontradyktoryjny.
Ogół tych zasad można podzielić na pewne grupy, które - najogólniej rzecz biorąc - opierają się na wyróżnieniu zasad mających znaczenie pierwszoplanowe, a także tych które spełniają funkcje pomocnicze. Tak np. J. Borkowski[9] wyodrębnia "zasady idei stosowania prawa", gdzie w grupie pierwotnych wyróżnia zasady: praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania, prawdy obiektywnej, uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, czynnego udziału stron w postępowaniu. Do pochodnych zaś zalicza ideę: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, dwuinstancyjnego postępowania, trwałości decyzji administracyjnej, sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Z kolei w grupie "Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe" - w ramach pierwszej kategorii - wyróżnia zasady: wpływu wychowawczego na obywateli, przekonywania, udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom i uczestnikom postępowania, ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron. Zasady techniczno-procesowe to: szybkości i prostoty postępowania, pisemności. Z kolei M. Wierzbowski[10] dzieli zasady na te, które decydują o modelu polskiego postępowania administracyjnego (praworządności, prawdy obiektywnej, oficjalności, czynnego udziału stron, pisemności, dwuinstancyjności, sądowej kontroli legalności działań administracji), jak i pozostałe "będące wytycznymi działania dla organów administracji, a nie odzwierciedlone w dalszych przepisach k.p.a." Z kolei L. Żukowski[11] nie dokonuje podziału zasad wskazując jedynie, że część z nich pozostaje w związku ze skodyfikowanymi w Konstytucji RP ideami oraz normami prawa międzynarodowego, tj. z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ[12] oraz z art. 6 EKPC[13], które to akty normatywne konstytuują możliwość przeniesienia sporu administracyjnego na drogę sądową. Wreszcie J. Lang[14] wyróżnia zasady o charakterze uniwersalnym mające zastosowanie nie tylko w ogólnym postępowaniu administracyjnym, odnoszące się także do innych form aktywności administracji publicznej (np. zasady: działania na podstawie przepisów prawa, prawdy obiektywnej, przekonywania) oraz te, których zastosowanie jest ograniczone. Podobnego podziału zasad dokonuje A. Wróbel[15] omawiając ich istotę w ramach kolejności przyjętej przez ustawodawcę w rozdziale 2 działu I k.p.a. Najpełniej natomiast problematykę ogólnych zasad postępowania administracyjnego ujął Z. Kmieciak[16], który ukazał ich istotę poprzez pryzmat rozwiązań prawnych przyjętych w innych krajach. Swe rozważania wsparł poglądami doktryny, a także dorobkiem judykatury.
Niezależnie od podziałów ogólnych zasad postępowania, które wyżej zaprezentowano, stwierdzić należy, że normy zawarte w art. 6-16 k.p.a. są normami prawa pozytywnego i z tej racji obowiązują tak samo jak pozostałe regulacje kodeksowe. Pełnią też wiodącą rolę w procesie wykładni, a tym samym stosowania prawa.
IV. Dyrektywy zawarte w art. 6-16 k.p.a. - z punktu widzenia wewnętrznej systematyki tegoż aktu normatywnego - nie stanowią katalogu zamkniętego. Kolejne można wywieźć z dalszych przepisów tej kodyfikacji procesowej (np. zasady: niedopuszczalności rozstrzygania spraw w postaci aktu administracyjnego poza postępowaniem, ochrony praw nabytych).
W kontekście powyższych uwag warto prześledzić istotę najistotniejszych zasad ogólnych k.p.a. w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, zwłaszcza iż normy procesowe pełnią funkcję: porządkującą, gwarancji celu procesu oraz gwarancji uczestników procesu[17].
Pierwsza z nich sprowadza się do tego, że normy prawa formalnego wyznaczają niekiedy wysoce skomplikowany kształt czynności dokonywanych przez powołane do tego organy procesowe. Efektywność tych regulacji zależy nie tylko od szczegółowych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę ale także od zastosowania ogólnych zasad postępowania, które egzemplifikują konkretne priorytety. Ich osiągnięcie - z racji niespójności rozwiązań szczegółowych - niekiedy jest trudne do osiągnięcia, ale pokonanie tych pozornych trudności jest możliwe o ile weźmie się pod uwagę, że te regulacje w powiązaniu z ogólnymi zasadami mogą tworzyć spójną całość.
Zagadnieniem, które ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania organów administracji, jest pogodzenie treści normy prawnej wyznaczającej działania danego organu ze sprawną jego organizacją i efektywnym funkcjonowaniem. Związanie administracji prawem - jako wartość państwa prawa - może mieć "dekoracyjny charakter", jeśli determinuje nieefektywność działań. Administracja musi być podporządkowana dwóm wyznacznikom - legalności i sprawności. Legalność wyznacza jednocześnie granice stopnia formalizacji systemu organizowania administracji.
Druga zaś funkcja gwarancji celu procesu - poprzez zasady ogólne procesu - wskazuje optymalną drogę prowadzącą do osiągnięcia celu procesu jakim jest rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Gdyby postępowanie było pozostawione woli uczestników osiągnięcie tego celu wielokrotnie byłoby niemożliwe; stąd w aktach normatywnych konieczne jest zamieszczanie norm o charakterze celowościowym.
Trzecia z kolei funkcja (gwarancji uczestników procesu) określa - także poprzez pryzmat regulacji zawartych w art. 6-16 k.p.a. - prawa i obowiązki nie tylko stron i innych uczestników postępowania lecz także organów administracji publicznej w ramach stosunków proceduralnych.
V. W ujęciu kodeksowym treść "Zasad ogólnych" - w świetle założeń ustawodawcy i judykatury - przedstawia się następująco:
a) Zasada praworządności.
Idea praworządności wynika z treści art. 7 Konstytucji, a także została wyrażona w art. 6 i 7 ab initio k.p.a. Jej istotą - w ujęciu unormowań konstytucyjnych - jest to, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Nawiązaniem do tego zapisu jest zawarta w art. 6 k.p.a. konstatacja, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś w art. 7 k.p.a. ustawodawca zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności.
Dokonując analizy tych uregulowań należy dojść do przekonania, że ustawodawca nałożył obowiązek respektowania tych uregulowań na organy administracji publicznej, a pośrednio także na strony, podmioty działające na prawach strony i na innych uczestników postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działanie tych ostatnich - w toku postępowania administracyjnego - sprzeczne z dyrektywą praworządności winno się spotkać z właściwą reakcją organu administracji publicznej (arg. ex art. 7 k.p.a.).
Legalność działania organów administracji, wyrażająca się w poszanowaniu norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego, stanowi istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Ten zaś - chcąc w procesie decyzyjnym skutecznie kierować zachowaniem adresatów swych decyzji - winien uwzględnić modelowe etapy stosowania prawa, które - według J. Wróblewskiego[18] - są następujące:
ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia,
uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy,
subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną,
wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosownej normy prawnej.
W uzupełnieniu tych konstatacji dodać trzeba, że zgodnie z art. 87 Konstytucji podstawę prawną decyzji mogą stanowić jedynie normy zawarte w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym[19], a więc skodyfikowane w: Konstytucji, ustawach, ratyfikowanych umowach międzynarodowych, rozporządzeniach i aktach prawa miejscowego. A contrario należy przyjąć, że - stosownie do treści art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji - akty o charakterze wewnętrznym nie mogą stanowić podstawy aktów administracyjnych. Dał temu wyraz NSA w szeregu orzeczeń wskazując, że zarówno pismo okólne wojewody[20], jak też wytyczne stanowiące załącznik do zarządzenia ministra, nie mającego źródła w przepisach ustawy ani wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych[21] oraz uchwały Rady Ministrów wydane bez ustawowego upoważnienia (tzw. uchwały samoistne)[22], jak również wyjaśnienia (instrukcje) lub pisma resortowe[23] nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji.
Zasada praworządności jednocześnie wymaga, aby każdy akcent władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw obywatela był oparty na konkretnie wskazanym przepisie prawa[24]. Organ zatem wydając decyzję nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne normy prawne[25].
Sprzeczne z zasadą praworządności byłoby wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż wydanie decyzji; oznacza to, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej[26]. Za taką uchodziłaby również decyzja, o ile organ rozstrzygający sprawę wywiódłby normę prawną z treści preambuły do ustawy, a następnie ją powołał w decyzji nakładającej na stronę obowiązek lub przyznającej uprawnienia[27]. Należy też dostrzec, że art. 6 i 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej[28].
Dyrektywa praworządności również wymaga, aby organ stosujący obowiązujące przepisy prawa nie nadawał im innej treści z powołaniem się na zmianę programu politycznego rządu, albowiem stanowiłoby to naruszenie zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a.[29] Wreszcie za niedopuszczalną należałoby uznać taką interpretację przepisów prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub byłaby sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi[30].
Wydanie decyzji - sprzecznie z omawianą dyrektywą - może spowodować uruchomienie postępowania odwoławczego, a gdyby i ono nie przyniosło pożądanych skutków możliwe jest wdrożenie postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca, w trosce o wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych aktów administracyjnych przewidział również możliwość zastosowania środków nadzwyczajnych, a mianowicie np. instytucji wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji.
b) Zasada prawdy obiektywnej.
Dyrektywa prawdy obiektywnej (nazywana niekiedy zasadą prawdy materialnej) to idea, według której podjęte w sprawie rozstrzygnięcia winny być oparte na prawdziwych ustaleniach faktycznych. Organy administracji publicznej nie powinny zatem poprzestawać na formalnych surogatach prawdy czy też fikcjach prawnych, lecz przyjmować za podstawę decyzji i postanowień rzeczywisty stan rzeczy. Obliguje do tego treść art. 7 in media k.p.a., w którym ustawodawca zobowiązał organy administracji publicznej do tego, aby podejmowały wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Odwołując się do klasycznej definicji prawdy przyjąć należy, że jest to zgodność sądów z rzeczywistością, do której się odnosi. Rzeczywistość stanowi to, co obiektywnie istnieje, a jeżeli domagamy się, aby organy administracji publicznej dążyły do dokładnego stanu faktycznego, to należy uznać, że jest ona obiektywnie poznawalna. Ludzka psychika jest zdolna do poznawania zjawisk zgodnie z ich rzeczywista naturą, a zatem prawdziwy może być jedynie sąd o rzeczywistości (o ile jest z nią zgodny), zaś sama rzeczywistość istnieje niezależnie od formułowanych o niej ocen.
Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego winno znaleźć należyte odzwierciedlenie we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W szczególności art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś art. 77 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.
Z logicznego punktu widzenia dowody przeprowadzone w toku postępowania wyjaśniającego mogą jedynie dać pewien - niekiedy bardzo wysoki - stopień prawdopodobieństwa prawdziwości dokonanych ustaleń faktycznych.
Ich rekonstrukcja następuje na drodze rozumowania redukcyjnego, co prowadzi do wyniku tylko probabilistycznego, a zatem pozwala na osiągnięcie tylko określonego stopnia prawdopodobieństwa prawdziwości dokonanych ustaleń i to niezależnie od wartości poznawczej materiału dowodowego.
Aby uznać, że określone ustalenia faktyczne zostały udowodnione muszą zostać - zdaniem Cieślaka[31] - spełnione dwa warunki:
dowody stanowiące podstawę ustaleń faktycznych muszą być obiektywnie przekonywalne, a więc dawać tak wysoki stopień prawdopodobieństwa, że normalnie oceniający człowiek powinien zostać przekonany o prawdziwości określonego ustalenia faktycznego (warunek obiektywny);
organ wydający decyzję winien być całkowicie przekonany o prawdziwości dokonanego ustalenia faktycznego tak, aby teza przeciwna - z praktycznego punktu widzenia - była niemożliwa do przyjęcia (warunek subiektywny).
Z powyższego wynika, że zasadę prawdy obiektywnej można stosować jedynie do ustaleń faktycznych. Dyrektywy tej zatem nie należy odnosić do problematyki stosowania przepisów prawa.
Trzeba też zaznaczyć, że postulat prawdziwości ustaleń faktycznych odnosi się tak do decyzji, jak i postanowień, a także innych form zakończenia postępowań uproszczonych (np. w zakresie wydawania zaświadczeń, skarg i wniosków).
Na tle regulacji zawartej w art. 7 k.p.a. NSA wydał szereg interesujących orzeczeń. Wskazał między innymi, że powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy[32]. Z kolei zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Uprawnienie tegoż organu do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia go z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym[33].
Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności innych dowodów. Przedmiotem zaś dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeśli natomiast dowody, których przeprowadzenia żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone[34].
Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę[35]. Jednocześnie nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na organach[36].
Końcowo dostrzec też trzeba, że jeżeli w sprawie istnieją dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.)[37].
c) Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Wyrażona w art. 7 in fine k.p.a. zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zbudowana została z tzw. pojęć niedookreślonych, których sens wypracowany został w pracach teoretycznych i judykaturze. I tak - zdaniem J. Langa[38] - przez interes społeczny należy rozumieć relację między stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść społeczeństwu (nad którym rozciąga się określona władza państwowa). O tym co jest korzystne dla społeczeństwa (w sensie kulturowym, społecznym i ekonomicznym) decyduje społeczeństwo przez swoje organy władzy państwowej.
Identycznie należy zdefiniować interes obywateli, który należy pojmować jako relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi czy może przynieść. Interes obywateli będzie interesem słusznym, gdy będzie istniał niezależnie od przekonania osób występujących w omawianej relacji, a więc gdy będzie miał obiektywny charakter.
Dokonując wykładni tego przepisu należy dojść do przekonania, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, a zatem w przypadku ich sprzeczności organ administracji publicznej winien nie tylko dostrzec ów konflikt ale również go rozstrzygnąć, przyjmując określoną hierarchię wartości. In concreto organ - oceniając żądanie strony - winien w procesie stosowania prawa skonkretyzować pojęcie "interesu społecznego", w szczególności wyjaśnić treść tego pojęcia i wykazać, dlaczego nie można wydać decyzji uwzględniającej żądanie strony. Taką wykładnię przepisu preferuje się w orzecznictwie NSA, który w jednym z wyroków dotyczących stosowania tzw. uznania administracyjnego zwrócił uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. - załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków[39]. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest supremacja któregoś z wymienionych w art. 7 k.p.a. interesów; w każdej sprawie - przy ferowaniu rozstrzygnięcia - organ administracji publicznej winien ustalić, który ma dominujące znaczenie[40]. Niekiedy owa sprzeczność może mieć charakter pozorny, albowiem wzgląd na interes jednostki nie oznacza, że ogólny interes społeczny wyłącza - z założenia i generalnie - ochronę prawnie chronionych interesów jednostki. Ochrona tego ostatniego może być również podyktowana i umotywowana interesem ogólnospołecznym. Ochrona interesu jednostki może być także funkcją interesu ogólnego[41].
Prawidłowa - w praktyce - realizacja omawianej zasady wymagać będzie od organów administracji publicznej wnikliwości w formułowaniu motywów rozstrzygnięć. W tym zakresie NSA stwierdził, że skoro odmowa wydania zezwolenia pozostawiona jest uznaniu organu administracji i organ może wydać zezwolenie, nawet, jeśli warunki formalne do takiej odmowy istnieją, to tym bardziej ma on obowiązek rozważyć - w myśl art. 7 k.p.a. - czy istotnie zachodzi sprzeczność w indywidualnej sprawie pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony[42]. Organ podatkowy wydając niekorzystną dla podatnika decyzję ze sfery uznania administracyjnego ma wynikający z art. 7 k.p.a. szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. Uzasadnienie takiej decyzji nie może być w takich sprawach lakoniczne, oparte na sformułowaniu nie wyjaśniających motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia[43].
NSA w szeregu orzeczeń zajmował się problematyką praktycznej interpretacji treści art. 7 k.p.a. Stwierdził między innymi w jednym z orzeczeń, że nie jest oczywiste w interesie społecznym preferowanie nieznajomości prawa wśród podatników, jako okoliczności umożliwiającej zaniechanie ustalenia lub poboru podatku. Przyjęcie takiego rozumowania, jako prawnie poprawnego, prowadziłoby przecież do wykluczenia możliwości ustalania lub poboru podatków w ogóle. W konkluzji należy zatem przyjąć, że nie można uznać, że interes podatnika jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny[44]. W kolejnym dostrzegł, że koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia nie upoważnia ani do świadczenia pomocy prawnej w ściąganiu długów, ani do prowadzenia ich egzekucji. Oceniając powyższe - w aspekcie art. 7 k.p.a. - należy mieć na względzie, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem (przez prawo zabroniony), w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, narusza zarówno interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny[45].
d) Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Wyodrębniona w art. 8 in principio k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania, zgodnego ze szczegółowymi postanowieniami zawartymi w k.p.a. Ważne jest - zwłaszcza kiedy jakość stanowionego prawa budzi wątpliwości interpretacyjne - aby wszelkie niejasności rozstrzygać na korzyść obywatela, zwłaszcza jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko bowiem takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa[46].
Funkcjonowania tej zasady bynajmniej nie należy ograniczać do fazy rozstrzygnięcia, albowiem treść art. 8 k.p.a. ma zastosowanie na każdym etapie postępowania. I tak w jednym z wyroków NSA wskazał, iż jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio udzielił informacji o praktyce stosowania prawa[47]. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby udzielenie obywatelowi przez organy celne informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności, powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie gdy obywatel działalność tę podejmuje, wydanie decyzji o innej treści[48].
Nie sprzyja budowaniu odpowiedniego autorytetu organów państwowych sytuacja, gdy posługują się one nieaktualnymi drukami, wymagającymi nanoszenia poprawek i zmian - nie stanowi to jednak żadnego naruszenia prawa[49]. Za sprzeczne z omawianą dyrektywą uznane zostało zachowanie polegające na wydaniu decyzji przed upływem zakreślonego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym[50].
Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie ogranicza się do stosowania przepisów k.p.a. Ta dyrektywa obejmuje również zastosowanie norm prawa materialnego w kontekście poszanowania konstytucyjnej zasady równości obywateli (w takim samym stanie faktycznym winny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści). Zatem w każdym wypadku podniesienia przez stronę zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, organ administracji powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i ustosunkować się do zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki bowiem sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, co nakazuje art. 8 k.p.a. [51] Także różne traktowanie w poszczególnych rejonach kraju podmiotów gospodarczych, sprzedających w tym samym okresie takie same towary, ewidentnie narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz konstytucyjną zasadę równości i państwa prawnego[52].
e) Zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.
Dyrektywa pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 in fine k.p.a.) polega na realizacji celu oświatowo-wychowawczego i jest związana z kulturą działania organów administracji publicznej. Wpływ wychowawczy - z racji specyfiki prowadzonego postępowania administracyjnego - może mieć jedynie charakter ograniczony i odnosić się do stron i innych uczestników postępowania, których krąg jest istotnie ograniczony. Toczące się postępowanie pozostaje tylko jawne dla stron; inaczej jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdzie w ramach kontradyktoryjnego sporu są rozstrzygane - z udziałem stron i publiczności - istotne kwestie dla sprawy.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu odwoławczego, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli[53].
f) Zasada udzielania informacji.
Organy prowadzące postępowanie administracyjne - stosownie do treści art. 9 k.p.a. - mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wolą ustawodawcy jest to, że wskazane wyżej czynności należy podjąć z urzędu, nie czekając na stosowne żądanie stron. Rozciągają się one na wszystkie stadia i czynności postępowania, aż do ich zakończenia w danej instancji.
Użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" należy interpretować w ten sposób, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób wykazujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania[54]. Zasada udzielania informacji nie zwalnia np. podatników prowadzących na własny rachunek działalność gospodarczą od dołożenia należytych starań, by zapoznać się z przepisami regulującymi ich uprawnienia i obowiązki wynikające z tej działalności[55].
Realizacja zasady udzielania informacji winna uwzględniać także stan psychiczny osoby, wobec której jest realizowany. Należyte spełnienie przez organ administracyjny obowiązku z art. 9 k.p.a. nie zawsze będzie polegało tylko na udzieleniu stronie wyczerpującej informacji, albowiem w sytuacji, jeśli z jej zachowania, jej rozwoju psychicznego, czy stanu zdrowia wynika, że informacja do strony nie dotarła, konieczne jest podjęcie wszelkich dostępnych środków, które spowodują przyjęcie informacji przez taką stronę[56].
Zwrócić też należy uwagę na to, że żaden przepis prawa, w tym i art. 9 k.p.a., nie nakłada na organy administracji obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Nie są to bowiem okoliczności prawne w rozumieniu tego przepisu[57]. W uzupełnieniu tego stanowiska warto wskazać, że np. w art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje się, iż decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy odwołanie albo czy jest dopuszczalne wniesienie powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Brak jest natomiast jakichkolwiek regulacji, które dotyczyłyby sytuacji wniesienia przez stronę środka zaskarżenia z uchybieniem 14 dniowego terminu do jej złożenia.
Zachowanie się strony, zgodnie z udzielonymi jej informacjami nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji[58]. Równocześnie organom podatkowym nie wolno, dla rzekomych korzyści finansowych państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez obywatela, udzielać mu fałszywych informacji, powodujących niekorzystną sytuację[59].
Reasumując, k.p.a. odrzucając zasadę ignorantia iuris nocet, nakazuje pouczyć stronę o przysługujących jej prawach, a zatem niedopełnienie przez organ obowiązku pouczenia strony, należy traktować jako takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy[60].
Przepis art. 9 in fine k.p.a. obliguje również organy administracji publicznej by czuwały nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i zaleca udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego zapisu - w odniesieniu do strony - wydaje się zbyteczna, albowiem obowiązek wynikający z art. 9 in principio k.p.a. polegający na obowiązku "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków" ma zdecydowanie szerszy charakter i konsumuje wymóg ze zdania drugiego tegoż przepisu.
Udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek innym osobom uczestniczącym w postępowaniu jest konieczne jedynie wówczas, kiedy - z racji nieznajomości prawa - podejmują czynności mogące narazić ich na szkodę. Takie pouczenia (rady, wskazówki) winny być udzielane wówczas, kiedy istniałaby - w toku postępowania administracyjnego - potencjalna możliwość wystąpienia szkody.
Tak rozumiany obowiązek wynika również z treści orzecznictwa NSA, które naruszenie treści art. 9 k.p.a. wiąże z daleko idącymi konsekwencjami. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami[61].
g) Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu.
Konstytuując zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu ustawodawca w art. 10 § 1 k.p.a. zobligował organy administracji publicznej do tego, aby zapewniły im czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizację tego prawa ustawodawca pozostawił stronom: mogą one z niego zrezygnować, ustanowić pełnomocnika, który będzie - w ich imieniu - korzystał z wyżej wymienionych uprawnień lub też realizować je osobiście.
W zakresie realizacji tej zasady można dostrzec szereg szczegółowych regulacji, które zostały zawarte w przepisach normujących postępowanie wyjaśniające. Przykładowo można wskazać na treść art. 61 § 4 k.p.a. - nakazujący zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkich osób będących stronami w sprawie; 78 k.p.a. - nakazujący uwzględnić żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; art. 79 k.p.a. - obligujący zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin; art. 81 k.p.a. - stwarzający możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; art. 109 k.p.a. - nakładający obowiązek doręczenia stronie decyzji. Realizacja tych przepisów - w zakresie konieczności zawiadomienia stron - leży w gestii organów administracji publicznej. Dokonane zestawienie pozwala uznać, iż zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje zarówno etap wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, okres między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz etap wydawania decyzji.
Nie ulega również wątpliwości, że strona zachowuje prawo czynnego udziału w postępowaniu także w postępowaniu odwoławczym. Ma bowiem możliwość: złożenia odwołania (art. 127 k.p.a.) lub uzyskania informacji o jego złożeniu przez inne strony (art. 131 k.p.a.), wzięcia udziału w dodatkowym postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 136 w zw. z art. 140 k.p.a.) oraz otrzymania decyzji (art. 109 w zw. z art. 140 k.p.a.).
Przywołane wyżej regulacje znalazły odzwierciedlenie w orzecznictwie. W jednym z orzeczeń NSA zwrócił uwagę, że gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie pewnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu, organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa, obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.[62] Organy prowadzące postępowanie - realizując zasadę określoną art. 10 k.p.a. - nie mogą zmusić obywatela do przysługujących mu uprawnień[63]. Z kolei fakt, iż ustanowiony przez stronę w sprawie pełnomocnik nie bierze w niej udziału, mimo prawidłowego zawiadomienia o czynnościach organu lub nie korzysta z możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., nie może stanowić o naruszeniu tego przepisu, bowiem sposób reprezentacji strony przez pełnomocnika należy do stosunku prawnego łączącego zleceniodawcę ze zleceniobiorcą i wykracza poza granice oceny organu w ramach prowadzonego postępowania[64].
Wskazać też trzeba, że naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach (a do takich należy zaliczyć przesłuchanie świadków), stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji[65]. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą zostać uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.). Jeżeli zatem organ odwoławczy przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów[66].
Pozbawienie stron możliwości czynnego udziału stron w postępowaniu może nastąpić wówczas, gdy załatwienie sprawy jest konieczne ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, co winno znaleźć odzwierciedlenie w adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.).
h) Zasada przekonywania.
Zasada przekonywania - skodyfikowana w art. 11 k.p.a. - ma na celu wyjaśnienie stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób - w miarę możliwości - doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Te zaś zostały określone w ustawie z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[67].
Konieczność wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy, pojawia się stosunkowo wcześnie, bo już po wszczęciu postępowania (nie należy bowiem tego obowiązku łączyć ściśle z fazą orzekania). Możliwe jest bowiem - już w toku postępowania wyjaśniającego - uzmysłowienie stronie jakie przesłanki będą przedmiotem oceny i jakie zostaną przeprowadzone na te okoliczności dowody. Takie zachowanie umożliwi stronie czynny udział w postępowaniu, a widząc, że organ działa praworządnie, będzie skłonna w o wiele większym stopniu dobrowolnie wykonać decyzję aniżeli w sytuacji, gdyby organ postąpił inaczej (ignorując jej prawa).
Zasada przekonywania - w każdej ze spraw - znajduje odzwierciedlenie przede wszystkim w motywach decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wnikliwe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy będzie szczególnie pożądane, gdy decyzja ma charakter uznaniowy. Wówczas strona może oczekiwać, że z motywów rozstrzygnięcia uzyska pełną informację, dlaczego organ spośród kilku możliwości załatwień sprawy wybrał tę, a pominął inne - znacznie dla niej korzystniejsze - warianty.
W orzecznictwie stosowanie tej zasady jest ściśle związane z fazą orzekania. W jednym z wyroków NSA przyjął, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń, względnie dlaczego uznał go za niewłaściwy[68]. W innym wskazał, że w państwie prawnym jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania[69]. Postulat przekonywania zostaje także naruszony, gdy organ nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy, niesprawiedliwy[70].
Zasada szybkości postępowania.
Ustawodawca w art. 12 k.p.a. nakazał organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem W. Dawidowicza[71] przepis ten zawiera w sobie dwie przeciwstawne i wzajemne "hamujące się" dyrektywy: organ powinien prowadzić postępowanie szybko, ale nie powierzchownie, oraz wnikliwie, ale licząc się z czasem, w szczególności z obowiązującymi go terminami.
Pomijając niedoskonałości techniki legislacyjnej trzeba stwierdzić, że poszanowaniu zasady szybkości postępowania sprzyjają określone w art. 35 k.p.a. maksymalne terminy załatwiania spraw administracyjnych:
niezwłocznie - w odniesieniu do spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ;
jednomiesięczny - w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
dwumiesięczny - dla spraw szczególnie skomplikowanych;
jednomiesięczny - w postępowaniu odwoławczym.
Oprócz tych uregulowań przewidziano w art. 35 § 4 k.p.a. terminy wyznaczone przez organ wyższego stopnia dla określonych rodzajów spraw; mogą one zostać skrócone (spostrzeżenie to odnosi się do terminów miesięcznych i dwumiesięcznych).
Dopełnieniem tych regulacji jest zapis zawarty w art. 12 § 2 k.p.a., że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.
Niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub wyznaczonym rodzi obowiązek zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki, a także konieczne jest wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. O ile nie zostanie on dotrzymany albo też uchybiono terminom określonym w art. 35 k.p.a. (wyżej wskazanym), stronie - stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. - przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, który wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Po jego bezskutecznym upływie strona może złożyć skargę na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który - po przeprowadzeniu rozprawy - wyznacza nowy termin załatwienia sprawy.
Celem powyższych regulacji jest stworzenie właściwych warunków na rzecz pełniejszego urzeczywistnienia znanych już zasad, a mianowicie: praworządności i prawdy obiektywnej. Wskazać bowiem należy, że zasada szybkości postępowania nie może być celem samym w sobie i nadmierne jej eksponowanie może wypaczyć zasadniczy cel procesu, jakim jest prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych i trafne zastosowanie norm prawa materialnego (ewentualnie procesowego). Przyjąć trzeba, że ustawodawcy w art. 12 k.p.a. zależy na takim prowadzeniu postępowania, które toczy się racjonalnie, tj. z pominięciem zbędnych czynności procesowych, z uwzględnieniem koncentracji tych, które trzeba przeprowadzić, przy pełnym poszanowaniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej.
Sankcją za nieprzestrzeganie tej zasady jest - przewidziana art. 38 k.p.a. - możliwość wyciągnięcia konsekwencji o charakterze porządkowym, dyscyplinarnym albo innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa w odniesieniu do pracowników, którzy z nieuzasadnionych przyczyn uchybili tej dyrektywie. Strona może także - w przypadku bezczynności organu - po wyczerpaniu możliwości jaką stwarza treść art. 37 k.p.a., wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Orzecznictwo NSA dotyczące zasady szybkości postępowania jest niezwykle skromne. W jednym z orzeczeń zwrócono uwagę, że żądanie powtórzenia w postępowaniu podatkowym wszystkich uprzednio przeprowadzonych dowodów byłoby niecelowe, a zarazem naruszałoby zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a.[72] W innym dostrzeżono, że złożenie skargi na bezczynność przez stronę jest jej prawem, z którego może, lecz nie musi korzystać. Obowiązkiem organów jest natomiast załatwienie spraw w terminach wynikających z ustaw. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organy mają obowiązek zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy[73].
i) Zasada ugodowego załatwiania spraw spornych.
Ustawodawca - w art. 13 k.p.a. - wprowadził zasadę ugodowego załatwiania spraw, wyraźnie ograniczając tę możliwość do takich, w których uczestniczą strony o spornych interesach. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, winien w tych przypadkach wręcz podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Pamiętać przy tym należy, iż ugoda może być zawarta tylko wówczas, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, jeżeli przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W związku z tym wypada stwierdzić, iż liczba spraw administracyjnych, w których jest to możliwe, będzie stosunkowo niewielka.
Charakteryzując ugodę administracyjną trzeba stwierdzić, że nie ma wiele wspólnego z analogiczną instytucją funkcjonującą na gruncie procedury cywilnej z tym wyjątkiem, że strony - na zasadzie kompromisu - w obu postępowaniach, drogą wzajemnych ustępstw, mogą zażegnać spór poprzez zawarcie ugody. W ten sposób przyśpieszają bieg spraw, a także rezygnują z władczego ich rozstrzygnięcia.
Tryb zawierania ugód w sprawach o spornych interesach został szczegółowo uregulowany w art. 114-122 k.p.a. Przepisy te określają szczegółowo przesłanki, tryb, formę oraz kształt ugody, a także związane z tym skutki prawne jej zawarcia.
Jeżeli zatem z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną, zgodną z przepisami Prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzystał tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 i 114 k.p.a.[74]
j) Zasada pisemności.
Konstytuując zasadę pisemności - w art. 14 k.p.a. - ustawodawca nakazuje "załatwiać" sprawy w formie pisemnej. Oznacza to, że ta postać zakończenia postępowania winna nie tylko dotyczyć decyzji ale i np. ugody, która również wieńczy sprawę chociaż wymaga późniejszego - ze strony organu - zatwierdzenia postanowieniem.
Powyższą zasadę należy także stosować w odniesieniu do tzw. postępowań wpadkowych, a mianowicie ukarania świadka w związku z jego nieusprawiedliwionym niestawiennictwem czy też wyłączenia - na wniosek - pracownika organu itp. kwestii. Także i inne czynności, które w doktrynie określamy mianem materialnotechnicznych, winny zostać utrwalone w aktach w formie pisemnej. Zachowanie tej formy konieczne jest w odniesieniu do wezwań (art. 54 k.p.a.), protokołów (art. 67 k.p.a.), a także adnotacji (art. 72 k.p.a.) i innych czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Hołduje również zasadzie pisemności zapis poczyniony przez ustawodawcę w art. 14 § 2 k.p.a. (nie można więc tej normy uznać za zasadę ustności), w którym umożliwiono załatwianie spraw ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Wówczas jednak treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Organ może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną, zgodnie z przepisami k.p.a.[75]
Pamiętać też trzeba, że ustne ogłoszenie decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.) w zakresie koniecznych elementów decyzji. Jeśli bowiem to, co znajduje się w aktach jest jedynie odpisem decyzji (wydrukiem z komputera), to nie można stwierdzić, by doręczenie tego wydruku czyniło zadość obowiązkowi organu wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a.[76]
Zwrócić też trzeba uwagę, że przepis art. 14 k.p.a. wyklucza możliwość konstrukcji milczącego przyzwolenia lub niewyrażenia sprzeciwu organu administracji w sprawie indywidualnej, w sytuacji gdy istnieje generalny zakaz ustawowy. Także wyraźne brzmienie art. 107 § 1-3 oraz art. 109 § 1 i 2 k.p.a. wyklucza możliwość posłużenia się taką konstrukcją. Tak więc udzielenie pozwolenia na budowę nie jest równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na wycięcie drzewa[77]. Również zezwolenie na wycięcie drzew oraz wymierzenie opłaty za usunięcie drzew nie stanowią materii, którą organ mógłby - nawet na wniosek strony - rozstrzygnąć ustnie z adnotacją w aktach, rezygnując z wydania decyzji na piśmie.[78]
Konkludując, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje bezwzględnie zasada pisemności, a niekiedy tylko - jak na to zezwala treść art. 14 § 2 k.p.a. - możliwe jest stosowanie uproszczonej jej formy.
Zasada pisemności pełni służebną rolę w odniesieniu do innych dyrektyw, a mianowicie umożliwia stronom urzeczywistnienie zasady czynnego udziału w postępowaniu (np. stwarza sposobność zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji), w ramach zasady dwuinstancyjności - o której jeszcze będzie mowa - zapobiega konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II-giej instancji, a także umożliwia szybkie urzeczywistnienie zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2 k.p.a.) poprzez wykorzystanie akt sprawy dla oceny jakości przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
k) Zasada dwuinstancyjności.
Wprowadzenie do procedury administracyjnej zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) uzasadnia się tym, że zawsze rozstrzygnięcie organu musi być prawidłowe; wszakże errare humanum est (mylić się jest rzeczą ludzką). Dyrektywa ta, znajduje też swoje zakotwiczenie w art. 78 Konstytucji, który gwarantuje stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Tak więc dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji[79]. Konieczne jest zatem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone[80].
Istotą postępowania odwoławczego - jak wyżej wspomniano - jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy[81]. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności[82].
Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości[83]. Nie narusza zasady dwuinstancyjności, gdy organ odwoławczy - jako organ wyższej instancji - na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zarówno z urzędu jak i na żądanie strony. Wniesienie bowiem odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ drugiej instancji. K.p.a. nie przewiduje, z wyjątkiem rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.), żadnych ograniczeń. Organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który wydał decyzję, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Dowodzi to, iż zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków niż organ I instancji[84].
Interesujące wydaje się również zagadnienie łączenia postępowania odwoławczego z nadzwyczajnymi trybami służącymi wzruszeniu decyzji ostatecznych. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozpatrzenia wniesionego przez stronę w terminie odwołania, narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.[85]
Identycznie uznano, że zastosowanie w stosunku do decyzji nieostatecznej, od której wniesiono w terminie odwołanie, trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania rażąco narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. i powoduje nieważność wydanej w tym trybie decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.[86]
Zasada dwuinstancyjności, w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, nie wyklucza możliwości wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy jednak zaznaczyć, że praktyka wydawania poleceń przesądzających treść decyzji przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniająco - dowodowego przez organ I instancji oznacza faktyczne naruszenie właściwości instancyjnej tego organu i ponadto czyni iluzorycznymi gwarancje procesowe stron, zarówno w toku zbierania i rozpatrywania materiałów dowodowych, jak i następnie przy korzystaniu ze środków odwoławczych. Wprawdzie organ wyższego stopnia upoważniony jest do udzielania pouczeń i poleceń służbowych organom podporządkowanym także w sprawach indywidualnych, ale owe pouczenia i polecenia nie mogą przesądzać treści decyzji, lecz zobowiązywać, np. do wszczęcia postępowania administracyjnego, przeprowadzenia wskazanych dowodów, skrócenia terminów załatwiania spraw, albo też przypominać o konieczności uwzględnienia określonych zasad i priorytetów "polityki administrowania" jako przesłanek rozstrzygnięcia[87].
Wyjątek od klasycznie pojmowanej zasady dwuinstancyjności stanowi regulacja zawarta w art. 127 § 3 k.p.a. W tym przepisie przyjęto, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, zamiast odwołania przysługuje niedewolutywny środek zaskarżenia jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest rozpatrywany przez ten sam organ decyzyjny. Niezaskarżalność decyzji może wynikać także z pozakodeksowych przepisów, których przykładem może być art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne[88]; stronie niezadowolonej z ustalonego decyzją odszkodowania przysługuje jedynie droga sądowa. Także dalsze przepisy szczególne mogą ograniczać postępowanie do jednej instancji.
Zasady dwuinstancyjności nie należy łączyć jedynie ze stosowaniem przepisów dotyczących zwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Ma ona pełne zastosowanie także do trybów nadzwyczajnych, albowiem np. organ administracji II stopnia stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 k.p.a. działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym[89].
l) Zasada trwałości decyzji.
Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji - zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. - są ostateczne. Ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W każdym bowiem cywilizowanym państwie prawnym fundamentalną zasadą każdej procedury jest zasada stabilności prawomocnych rozstrzygnięć[90].
Pod pojęciem decyzji ostatecznych należy rozumieć:
po pierwsze, decyzje organu I instancji - w sytuacji, kiedy upłynął termin do złożenia odwołania;
po drugie, decyzje co do których złożono odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia a nie został on przywrócony na zasadach ogólnie obowiązujących;
po trzecie, decyzje wydane przez organ II instancji załatwiające sprawę co do istoty;
po czwarte, decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu pozakodeksowego;
Powyższym aktom administracyjnym - wydanym w konkretnych sprawach - przypisuje się cechę trwałości (co oznacza niedopuszczalność formułowania, np. przez stronę kolejnych żądań ich modyfikacji w trybie zwyczajnym, a także niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania i rozstrzygania tej samej sprawy), a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej.
Naruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia przez stronę odwołania, stanowi rażące naruszenie treści art. 138 i art. 16 § 1 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.[91] Zmiana treści decyzji ostatecznej może być dokonana jedynie w wypadkach przewidzianych w art. 16 § 1 k.p.a. i wymaga to wydania nowej decyzji lub - w razie oczywistej omyłki - postanowienia o jej sprostowaniu, na które służy stronie zażalenie (art. 113 k.p.a.). Przerobienie przez organ administracji treści decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i - w zależności od sytuacji - czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu w rozumieniu przepisów prawa karnego. Samowolne zaś przerobienie treści decyzji nie ma pływu na ważność tego aktu administracyjnego w jego pierwotnym brzmieniu[92].
W przeciwieństwie do odwołania (którego podstawę mogą stanowić względy legalności i celowości pominięte w art. 128 k.p.a.) przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych (rozdz. 12 i 13 k.p.a.) zostały bardzo szczegółowo określone. Tak rygorystyczne regulacje konieczne są z uwagi na potrzebę zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Z drugiej strony trzeba podkreślić, że zasada trwałości decyzji administracyjnych nie może być celem samym w sobie. Nie można przecież tolerować w obrocie prawnym decyzji, wprawdzie noszących cechę ostateczności, lecz dotkniętych istotnymi wadami, co byłoby sprzeczne z ideą praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Wreszcie muszą istnieć instrumenty prawne pozwalające uchylić bądź zmienić decyzję, której respektowanie zagraża zdrowiu, życiu obywateli lub powoduje istotne zagrożenie dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Modyfikacja takich rozstrzygnięć może być konieczna z uwagi na zmianę warunków społecznych lub gospodarczych, które mogą stronę skłonić np. do modyfikacji swoich zamierzeń inwestycyjnych.
W orzecznictwie podkreśla się, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności wynikającej z art. 16 k.p.a., które może mieć miejsce jedynie w wypadkach, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a.[93] Organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej działa jako organ kasacyjny, a więc nie może w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej[94].
Prezentowana zasada wprawdzie odnosi się wprost jedynie do decyzji administracyjnych, to jednak - w sytuacji gdy wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dotyczyć może także niektórych postanowień (arg. ex art. 126 k.p.a.) - ma zastosowanie również do tych ostatnich.
ł) Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych.
Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych, skodyfikowana w art. 16 § 2 k.p.a., znajduje zakotwiczenie w idei demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a przede wszystkim art. 184 tegoż aktu normatywnego, stanowiącego o sprawowaniu przez sądownictwo administracyjne kontroli działalności administracji publicznej.
Kontrola legalności dotyczy - na gruncie k.p.a. - jedynie decyzji; z kolei zaskarżalność niektórych postanowień i bezczynności organów administracji publicznej została uregulowana art. 3 § 2 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[95].
Należy dostrzec, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych[96]. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się w warunkach kontradyktoryjności; stronami są skarżący oraz organ, który wydał zaskarżony akt administracyjny (decyzję, postanowienie) lub wykazał się bezczynnością. Rozstrzygnięcie zapada - z reguły - po przeprowadzeniu rozprawy i feruje je niezawisły sąd, który ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (oddalając lub uwzględniając skargę) bądź też ocenia bezczynność.
VI. Oceniając przeprowadzone w sprawie postępowanie stwierdzić należy, że narusza ono szereg zasad, a mianowicie:
a) dwuinstancyjności postępowania - w tym sensie, że organ II-giej instancji nie rozpoznał sprawy na nowo, a więc nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych. Nie wiadomo - z motywów tego rozstrzygnięcia - co jest przedmiotem żądania strony, jaka jest wysokość egzekwowanych wierzytelności, jaka jest sytuacja majątkowa wszczynającego postępowanie itd.
Jeszcze raz - z całym naciskiem - należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I-szej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc również dokonać ustaleń faktycznych. Ich brak - w niniejszej sprawie - dyskwalifikuje wydaną w sprawie decyzję jako akt administracyjny.
b) praworządności - poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych przez organ II-giej instancji, co uniemożliwia przejście do kolejnych etapów stosowania prawa (zob. uwagi poczynione wyżej w zakresie zasady praworządności);
c) czynnego udziału stron w postępowaniu - polegającą na tym, że skarżącego ani w organie I instancji, ani w II instancji nie pouczono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.
Widząc potrzebę sanacji tych uchybień w dalszym toku postępowania - mając na uwadze treść art. 145 § 1 ust. 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji. Wskazane wyżej naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
-----------------------
[1] Tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
[2] S. Rozmaryn: O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (PiP) 1959, z. 4.
[3] Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (ONSA) 1982, nr 1, poz. 50.
[4] Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
[5] Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284.
[6] Zob. J. Świątkiewicz: Europejski kodeks dobrej administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).
[7] J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 31.
[8] Por. J. Świątkiewicz: Europejski kodeks dobrej administracji, dz.cyt.
[9] J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie..., s. 32.
[10] M. Wierzbowski [w:] M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 16-17.
[11] L. Żukowski [w:] L. Żukowski, R. Suwała: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2001, s. 42 i nast.
[12] Dz.U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167 i 168.
[13] Zob. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Biblioteka "Palestry", W-wa 1991.
[14] J. Lang [w:] E. Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 20 i nast.
[15] A. Wróbel [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel: Postępowanie administracyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji, Zakamycze 2002, s. 27.
[16] Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000.
[17] L. Żukowski [w:] L. Żukowski, R. Suwała: Postępowanie..., s. 16-17.
[18] J. Wróblewski: Wstęp do prawoznawstwa, Łódź 1977, s. 89 i nast.
[19] Wyrok z dnia 6.02.1981 r. (SA 819/90) ONSA 1981, nr 1, poz. 6.
[20] Wyrok NSA z dnia 7.10.1982 r. (SA/Gd 12/81) Organizacja, Metody, Technika (OMT), 1982, nr 6.
[21] Wyrok NSA z dnia 30.07.1981 r. (SA/Kr 3/81) Orzecznictwo Sądów Powszechnych i Komisji Arbitrażowych (OSPiKA) 1982, nr 7-8, poz. 109 z glosą M. Kuleszy.
[22] Wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r. (SA 805/81) ONSA 1981, nr 2, poz. 70 z glosą H. Starczewskiego, PiP 1984, nr 5.
[23] Wyrok NSA z dnia 17.07.1998 r. (III SA 396/97), niepublikowany.
[24] Wyrok NSA z dnia 27.10.1987 r. (IV SA 292/87), Gospodarka i Administracja Państwowa (GAP) 1988, nr 11.
[25] Wyrok NSA z dnia 17.11.1982 r. (II SA 1474/82), ONSA 1982, nr 2, poz. 107.
[26] Wyrok NSA z dnia 10.06.1983 r. (I SA 217/83), ONSA 1983, nr 1, poz. 41.
[27] Wyrok NSA z dnia 16.10.1984 r. (SA/Wr 384/84), ONSA 1984, nr 2, poz. 90.
[28] Wyrok NSA z dnia 8.09.1999 r. (I SA/Wr 1302/97), niepublikowany.
W postępowaniu administracyjnym przepisy kodeksu cywilnego (w tym także art. 5 k.c.) mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 15.12.1987 r. (I SA 177/87), ONSA 1987, nr 2, poz. 88.
[29] Wyrok NSA z dnia 16.05.1990 r. (SA/Kr 332/90), ONSA 1990, nr 2-3, poz. 40.
[30] Wyrok NSA z dnia 26.11.1992 r. (II SA 937/91), ONSA 1993, s. 1, poz. 10.
[31] M. Cieślak: Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 325.
[32] Wyrok NSA z dnia 3.04.1986 r. (SA/Ka 22/86), GAP 1988, nr 11, s. 45.
[33] Wyrok NSA z dnia 19.03.1981 r. (SA 234/81), ONSA 1981, nr 1, poz. 23.
[34] Wyrok NSA z dnia 15.12.1995 r. (SA/Lu 507/95), niepublikowany.
[35] Wyrok NSA z dnia 4.06.1998 r. (I SA/ Kr 1052/97), niepublikowany.
[36] Wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r. (I SA/Ka 1605/96), niepublikowany.
[37] Wyrok NSA z dnia 13.12.1988 r. (II SA 370/88), ONSA 1988, nr 2, poz. 95.
[38] J. Lang [w:] E Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 23.
[39] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r. (SA 820/81), OSPiKA 1982, nr 1, poz. 22 z glosą J. Łętowskiego.
[40] Wyrok SN z dnia 11.11.1993 r. (III ARN 49/93), OSNCP 1994, nr 9, poz. 181.
[41] Wyrok SN z dnia 20.02.1986 r. (III CRN 443/85), PiP 1987, nr 4, s. 135 z glosą E. Łętowskiej.
[42] Wyrok NSA z dnia 23.10.1985 r. (II SA 1365/85), OSPiKA 1987, nr 5-6, poz. 114 z glosą J.P. Tarno.
[43] Wyrok NSA z dnia 21.04.1994 r. (SA/Po 3423/93), Prokuratura i Prawo 1995, nr 3, poz. 59.
[44] Wyrok NSA z dnia 23.06.1995 r. (SA/Wr 2744/94), niepublikowany.
[45] Wyrok NSAA z dnia 6.02.1995 r. (II SA 1835/93), ONSA 1996, nr 1, poz. 36.
[46] Wyrok NSA z dnia 23.09.1982 r. (II SA 1032/82) ONSA 1982, nr 2, poz. 91.
[47] Wyrok NSA z dnia 5.08.1992 r. (I SA 5/92) Orzecznictwo Sądów Polskich (OSP) 1993, nr 7-8, poz. 142 z glosą W. Tarasa.
[48] Wyrok NSA z dnia 24.01.1994 r. (V SA 1276-77/93), ONSA 1994, nr 4, poz. 166.
[49] Wyrok NSA z dnia 6.12.1995 r. (SA/Ka 509/96), niepublikowany.
[50] Wyrok NSA z dnia 18.09.1997 r. (SA/Bk 928/96), niepublikowany.
[51] Wyrok NSA z dnia 26.06.1984 r. (II SA 1164/84), OSPiKA 1986, nr 3, poz. 48 z glosą J. Borkowskiego.
[52] Wyrok NSA z dnia 8.05.1998 r. (SA/Bk 655/97), Biuletyn Skarbowy 1998, nr 4.
[53] Wyrok NSA z dnia 20.06.1985 r. (SA/Gd 478/85), niepublikowany. Zob. też wyrok NSA z dnia 22.10.1987 r. (IV SA 422/87), GAP 1988, nr 11, a także wyrok NSA z dnia 23.06.1994 r. (SA/Wr 98/94), Przegląd Orzecznictwa Podatkowego (POP) 1996, nr 1, poz. 3.
[54] Wyrok NSA z dnia 27.08.1997 r. (III SA 66/96), niepublikowany.
[55] Wyrok NSA z dnia 16.01.1985 r. (III SA 1060/84, niepublikowany.
[56] Wyrok NSA z dnia 2.12.1992 r. (SA/Gd 1806/92), niepublikowany.
[57] Wyrok NSA z dnia 17.11.1993 r. (SA/Gd 1434/93), niepublikowany.
[58] Wyrok NSA z dnia 17.03.1995 r. (III SA 1054/94), Serwis Podatkowy 1997, nr 5, s. 27.
[59] Wyrok NSA z dnia 18.05.1995 r. (SA/Po 437/95), Glosa 1996, nr 3.
[60] Wyrok NSA z dnia 27.03.1985 r. (III SA 153/85), GAP 1986, nr 4, s. 45.
[61] Wyrok NSA z dnia 12.04.2000 r. (I SA/Ka 1740/98), niepublikowany.
[62] Wyrok NSA z dnia 19.06.1998 r. (I SA/Lu 652/97), niepublikowany.
[63] Wyrok NSA z dnia 7.05.1999 r. (I SA/Wr 48/97), niepublikowany.
[64] Wyrok NSA z dnia 7.05.1999 r. (I SA/Lu 186/98), niepublikowany.
[65] Wyrok NSA z dnia 4.04.1997 r. (III SA 1795/95), niepublikowany.
[66] Wyrok NSA z dnia 25.04.1996 r. (SA/Wr 2294/95), niepublikowany.
[67] Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.
[68] Wyrok NSA z dnia 15.02.1984 r. (SA/Po 1222/83), GAP 1986, nr 4, s. 45.
[69] Wyrok NSA z dnia 19.10.1993 r. r. (V SA 250/93), ONSA 1994, nr 2, poz. 84.
[70] Wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r. (II SA 742/84), ONSA 1984, nr 2, poz. 67.
[71] W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 38.
[72] Wyrok NSA z dnia 11.04.1985 r. (SA/Wr 90/85), GAP 1986, nr 4.
[73] Wyrok NSA z dnia 17.09.1999 r. (III SA 7348/98), niepublikowany.
[74] Wyrok z dnia 5.03.1984 r. (I SA 1946/83), niepublikowany.
[75] Wyrok NSA z dnia 29.09.1981 r. (II SA 345/81), ONSA 1981, nr 2, poz. 96.
[76] Uchwała NSA z dnia 13.10.1997 r. (FPK 13/97), ONSA 1998, nr 1, poz. 7.
[77] Wyrok NSA z dnia 14.06.1983 r. (I SA 146/83), niepublikowany.
[78] Wyrok NSA z dnia 8.01.1988 r. (IV SA 705/87), ONSA 1988, nr 1, poz. 23.
[79] Wyrok NSA z dnia 29.04.1999 r. (I SA/Łd 112/98), niepublikowany.
[80] Wyrok NSA z dnia 12.12.2000 r. (V SA 359/00), niepublikowany.
[81] Wyrok NSA z dnia 20.06.2000 r. (II SA 1599/99), niepublikowany.
[82] Wyrok NSA z dnia 27.05.1998 r. (IV SA 1130/96), niepublikowany.
[83] Wyrok NSA z dnia 7.05.1984 r. (II SA 225/84), GAP 1987, nr 5, s. 43.
[84] Wyrok z dnia 10.03.1995 r. (SA/Wr 1699/94), niepublikowany.
[85] Wyrok NSA z dnia 29.09.1987 r. (IV SA 538/87), GAP 1988, nr 11, s. 45.
[86] Wyrok NSA z dnia 1.04.1988 r. (IV SA 1001/87), GAP 1989, nr 18-20, s. 75.
[87] Wyrok NSA z dnia 14.02.1984 r. (SA/Wr 763/83), ONSA 1984, nr 1, poz. 13; Wyrok NSA z dnia 5.03.1990 r. (IV SA 564/89), Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15.
[88] Tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.
[89] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r. (SA 584/81), ONSA 1981, nr 1, poz. 55.
[90] Wyrok SN z dnia 11.01.1991 r. (III ARN 41/90), niepublikowany.
[91] Wyrok NSA z dnia 5.04.1985 r. (SA/Wr 127/85), OSPiKA 1988, nr 9, poz. 198 z glosą B. Adamiak.
[92] Wyrok NSA z dnia 28.02.1984 r. (II SA 1314/84), niepublikowany.
[93] Wyrok NSA z dnia 5.02.1988 r. (IV SA 948/87), GAP 1988, nr 22, s. 43.
[94] Wyrok NSA z dnia 14.08.1987 r. (IV SA 393/87), ONSA 1990, nr 1, poz. 1.
[95] Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
[96] Dz.U. Nr 153, poz. 1269.