V SA/WA 391/17

V SA/Wa 391/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1507/20 - Wyrok NSA z 2024-06-19
I GZ 68/18 - Postanowienie NSA z 2018-04-06
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającego do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. w jest decyzja Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylająca decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych nr [...] z [...] września 2016 r w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym :
Skarżąca spółka realizowała projekt "[...]". Był on realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...], zawartej [...] czerwca 2011 r. z Województwem [...] Umowa była zmieniana aneksami z: [...] lutego 2012 r.., [...] maja 2012 r., [...] października 2013 r., [...] marca 2014r., [...] lutego 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] grudnia 2015 r.
W dniach [...] listopada 2015 r. MJWPU przeprowadziła kontrolę projektu, która wykazała, że projekt nie został zrealizowany, co jest równoznaczne z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 umowy o dofinansowanie. W toku kontroli przeprowadzono oględziny nieruchomości i wskazano, że postęp rzeczowy jest opóźniony o około 3 miesiące. Jednocześnie wymieniono najistotniejsze braki w wykończeniu budynków będących przedmiotem realizacji projektu. Powyższe skutkowało uznaniem, że wydatki niekwalifikowane dla projektu wynoszą 100% wszystkich wydatków kwalifikowanych w projekcie. Beneficjent został wezwany do zwrotu całości otrzymanych środków tj. kwoty 11 120 158,77 zł wraz z odsetkami.
Beneficjent pismem z [...] maja 2016 r. zgłosił zastrzeżenia do ustaleń i wniosków zawartych w informacji pokontrolnej. Dowodził, że aneks nr [...] z [...] grudnia 2015 r. wszedł "w życie" z chwilą jego dostarczenia do spółki. Natomiast ustanowione w aneksie warunki powinny zostać uznane za niezastrzeżone, gdyż w opinii Beneficjenta nie były możliwe do spełnienia.
Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione przez MJWPU, która pismem z dnia [...] maja 2016 r. wyjaśniła okoliczności sporządzenia aneksu oraz wykazała, że treść ustanowionych warunków była znana Beneficjentowi przed podpisaniem aneksu, co potwierdza korespondencja z dnia [...] grudnia 2015 r. Powyższe skutkowało wydaniem zaleceń pokontrolnych nakazujących zwrot środków w kwocie 11 120 158,77 zł wraz z odsetkami liczonym od wyszczególnionych kwot od dnia otrzymania dofinansowania na wyodrębniony do celów projektu rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego dokumentu tj. od dnia [...] czerwca 2016 r. Po bezskutecznym upływie terminu na wdrożenie zaleceń pokontrolnych MJWPU w dniu [...] lipca 2016 r. wszczęła postępowanie administracyjne na podstawie art. 207 ust.1 pkt. 2 oraz ust. 9 ufp. W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] września 2016 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] zobowiązującą do zwrotu kwoty 11 120 158,77 zł wraz z odsetkami.
Opisaną na wstępie decyzją Zarząd Województwa [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz nie zostało dostatecznie uzasadnione w treści decyzji tegoż organu. Organ II instancji zarzucił, że organ I instancji nie zebrał dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, nie przekazał ich organowi odwoławczemu, w wyniku czego organ ten nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania strony. Dalej stwierdzono, że analiza posiadanej dokumentacji i treści zaskarżonej decyzji wskazała, że postępowanie organu I instancji przebiegło w sposób naruszający art. 7, 8, 10 § 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 oraz 107 § 3 Kpa oraz pomijało całkowicie argumentację beneficjenta, co powoduje konieczność zwrócenia sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest zebrać materiał dowodowy i wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym także argumentację podniesioną w pismach i odwołaniu. Natomiast w toku postępowania zobowiązany jest do zapewnienia stronie prawa aktywnego udziału w postępowaniu, co wynika z przepisów prawa.
Od powyższej decyzji M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się wprawdzie ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] w zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2.016. organ ten za niezasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące:
braku możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (pkt. I odwołania);
braku podstaw do przyjęcia odpowiedzialności skarżącej za niezrealizowanie projektu w terminie określonym w Umowie o dofinansowanie (pkt. IV odwołania) oraz
istnienia podstaw do orzekania o zwrocie środków pomimo braku uzasadnienia wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości w rozumieniu prawa unijnego.
Mając jednak na uwadze, iż w związku z uchyleniem decyzji [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2016 r., zasadność powyższych zarzutów będzie jeszcze przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, strona uznała za niecelowe odnoszenie się w skardze do stanowiska Instytucji Zarządzają Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] w powyższym zakresie .
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja budzi zasadnicze zastrzeżenia, jeśli chodzi o spełnienie przez nią wymogów określonych w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem, "Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji". w oparciu o treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nie sposób ustalić, którzy z członków Zarządu Województwa [...] uczestniczyli w jej wydaniu. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. regulacji, nie zostali oni bowiem wymienieni w tej decyzji. Zaskarżona decyzja nie została też podpisana przez Marszałka Województwa [...], lecz przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskiego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] - Pana L. K.
W ocenie strony , brak ww. elementów (brak wymienienia w decyzji z imienia i nazwiska członków Zarządu Województwa [...], którzy brali udział w jej wydaniu oraz brak podpisu Marszałka na decyzji), powoduje, iż po stronie skarżącej pojawiły się wątpliwości, czy doręczone rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2016 r. w ogóle może zostać uznane za decyzję administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie . Wskazał, że decyzja została podpisana przez osobę prawidłowo umocowaną przez Zarząd Województwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2335 dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa ).
Skarżąca kwestionuje prawidłowość podpisania decyzji przez L. K. - zastępcę dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] . Nie jest to stanowisko trafne. W aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie dla L. K. , udzielone w dniu 8 marca 2016 r. uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...]. W uchwale tej, z powołaniem się na treść art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 i 1890 ) oraz art.268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) , a także art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 pkt 6, art. 64 ust. 1 i art. 67 oraz art. 189 ust. 3b art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) Zarząd udzielił upoważnienia L. K. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zawiadomień i zaświadczeń w imieniu Zarządu Województwa [...] w sprawach prowadzonych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 i 2014 – 2020. Upoważnienie udzielone zostało na czas pełnienia obowiązków Zastępcy Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...]. Upoważnienie to zostało podpisane przez Wicemarszałka W. R. ze wskazaniem, że robi to z upoważnienia Marszałka.
Kwestię upoważnienia do podpisania decyzji w imieniu samorządu województwa reguluje art. 46 ustawy o samorządzie województwa . Zgodnie z art. 46 ust. 1 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 ( art. 46 ust. 2 ).
Oczywiste jest natomiast, że w sytuacji gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa będący jedynie członkiem tego organu.
. Należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa . Art. 16 ust. 1 ustawy wymienia wprost zadania instytucji zarządzającej, do których należy w szczególności, m.in.: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 1), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a). Na mocy zacytowanych powyżej przepisów Zarząd Województwa [...] jest uprawniony do wydawania decyzji o zwrocie środków w ramach RPO WM jako Instytucja Zarządzająca.
Organ administracji publicznej, sam załatwia sprawy należące do jego kompetencji. Może też upoważnić określonych pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu terytorialnego (czyli przez zarząd województwa) pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (B. Adamiak, J Borkowski (w:) Komentarz do k.p.a. 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., str. 745).
Upoważnienie powinno mieć formę pisemną.
Doktryna prezentuje stanowisko, że upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielone jednorazowo do wydawania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji, obejmującego np. naczelników wydziałów w danym urzędzie i zamieszczenie go w regulaminie organizacyjnym tego urzędu. Upoważnienie ma przecież charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Wydawnictwo LEX, W-wa 2010 r., str. 553).
Identyczne stanowisko przyjęła judykatura (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1413/06; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. I OSK 834/06, sygn. I OSK 833/06, sygn. I OSK 832/06; z dnia 28 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1294/06 i sygn. I OSK 1295/06).
Z tych też względów L. K. miał prawidłowo udzielone pełnomocnictwo do podpisania w imieniu Zarządu Województwa [...] zaskarżonej decyzji i skarga jako nie znajdująca uzasadnienia podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.