V SA/WA 39/23

V SA/Wa 39/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz
Michał Sowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zawiślak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant sekr. sąd. - Agnieszka Ciszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 31 października 2022 r. nr ST5.4759.6.2022.20.BPU w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Powiatu O. (dalej: "Skarżący" lub "Powiat") jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Organ" lub "Minister") z 31 października 2022 r. nr ST5.4759.6.2022.20.BPU utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 czerwca 2021 r. nr ST4.4759.234.2021.4.CNNG, zobowiązująca Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018 w wysokości 2 459 163 zł.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie przeprowadził w Powiecie O.m audyt w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w roku 2018, w szczególności - prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018. Ustalenia audytu zawarto w wydanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie sprawozdaniu z dnia 8 marca 2021 r. znak: 1201-ICA.52.38.2020.10. Na podstawie ustaleń audytu wyliczono, że otrzymana przez Powiat O. w 2018 r. część oświatowa subwencji ogólnej - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych według stanu na 30 września 2017 r. - została zawyżona o kwotę 2 459 163 zł.
Minister pismem z 21 kwietnia 2021 r. zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 23 czerwca 2021 r. znak: ST4.4759.234.2021.4.CNNG zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018 w wysokości 2 459 163 zł.
Wnioskiem z 13 lipca 2021 r. Powiat O., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Minister pismem z 28 lipca 2021 r. wystąpił do Dyrektora IAS w Krakowie o nadesłanie kopii protokołu z badania dokumentów i ewidencji w:
Powiatowym Zespole nr ... Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w B. – B. S. ... S. - z ... grudnia 2020 r. znak: ...,
Powiatowym Zespole nr ... Szkół M.-E. w K. – B. Szkoła ... S. - z ... stycznia 2021 r. znak: ....,
Policealnym Studium M. w O. - z ...lutego 2021 r. znak: ....
Niepublicznej Szkole Policealnej P... w O... - z ... lutego 2021 r. znak: ...,
Dokumenty zostały przesłane Organowi przy pismach: z ... sierpnia 2021 r. znak: ... oraz z ... sierpnia 2021 r. znak: ..., ... i ...
Następnie, przy piśmie z ... sierpnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z ...października 2021 r.), ww. wniosek z ... lipca 2021 r. został przekazany do Ministerstwa Edukacji i Nauki, celem weryfikacji ustaleń audytu przeprowadzonego w Powiecie O.m przez Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie, w kontekście zasad i sposobu naliczania części oświatowej subwencji ogólnej. Minister Edukacji i Nauki przedstawił stanowisko w sprawie w piśmie z 16 grudnia 2021 r., akceptujące ustalenia audytu.
Minister pismem z 9 lutego 2022 r. wystąpił do Dyrektora IAS w Krakowie o uzupełnienie przedłożonych wcześniej dokumentów o kopię protokołu z badania dokumentów i ewidencji w Policealnym Studium M. w O., z ewentualnymi załącznikami. Okazało się, że zamiast tego dokumentu dołączono analogiczny protokół dotyczący Powiatowego Zespołu nr ... Szkół Ogólnokształcących M. S. i T. w O., który nie był przedmiotem wystąpienia. Właściwy dokument został przedłożony przy piśmie z 16 marca 2022 r. znak: 1201-ICA.52.38.2020.
Minister pismem z 17 lutego 2022 r. zwrócił się do Ministerstwa Edukacji i Nauki o ponowną weryfikację ustaleń audytu przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie w zakresie oceny prawidłowości gospodarowania przez Powiat O. środkami publicznymi, obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2018. Minister Edukacji i Nauki przedstawił stanowisko w sprawie w piśmie z 24 marca 2022 r. znak: DWST-WSST.0914.41.2021.AJ, podtrzymujące ustalenia audytu w zakresie zwrotu przez Powiat O. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018.
Minister Edukacji i Nauki przedstawił kolejny raz stanowisko w tej sprawie w piśmie z 15 lipca 2022 r. znak: DWST-WSST.0914.41.2021.AJ, wskazując kwotę zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej uzyskanej w 2018 r. przez Powiat O. w wysokości 3 852 990,62 zł. Ponadto Minister Edukacji i Nauki podtrzymał to stanowisko pismem z 24 sierpnia 2022 r. znak: DWST-WSST.0914.41.2021.AJ.
W międzyczasie Minister pismem z 16 maja 2022 r. wystąpił także do Dyrektora IAS w Krakowie o uzupełnienie ustaleń audytu we wskazanym zakresie. Audytujący udzielił odpowiedzi pismem z 27 maja 2022 r. znak: 1201-ICA.52.38.2020 i wskazał w nim na zakres przedmiotowy przeprowadzonego audytu.
Minister Finansów po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 31 października 2022 r. nr ST5.4759.6.2022.20.BPU utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 23 czerwca 2021 r. znak: ST4.4759.234.2021.4.CNNG zobowiązującą Powiat O. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018 w wysokości 2 459 163 zł.
W skardze na powyższą decyzję Powiat wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:
Naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 40 § 2 w zw. z art. 39 i art. 391 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1906 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000); dalej “k.p.a.", polegające na braku zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji przed Organem poprzez brak doręczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Skarżącego jakichkolwiek pism o czynnościach dokonywanych przez Organ, w tym postanowień o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i doręczenia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie uniemożliwiło Skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i dokonanie czynności procesowych, takich jak złożenie wniosku o rozszerzenie materiału dowodowego w zakresie:
ustalenia czy w niniejszej sprawie doszło do zwolnienia z udziału w zajęciach zakwestionowanych słuchaczy w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych na podstawie § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (Dz. U. 2014 poz. 622), zwanego dalej Rozporządzeniem z dnia 11.01.2012 r., bądź zaistnienia innych usprawiedliwionych przyczyn nieobecności takich jak, przykładowo choroba, a co za tym idzie braku przyczyn nieuwzględnienia takich osób przez Organ w obu instancjach postępowania administracyjnego i bezpodstawnego zobowiązania Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej;
ustalenia czy w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych organizowane były zajęcia teoretyczne kursów z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, co mogło być przyczyną nieobecności na zajęciach, a co za tym idzie braku przyczyn nieuwzględnienia takich słuchaczy przez Organ w obu instancjach postępowania administracyjnego i bezpodstawnego zobowiązania Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej;
ustalenia czy w weryfikowanych jednostkach oświatowych są jakiekolwiek oświadczenia o rezygnacji słuchaczy z udziału w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych złożone przez zakwestionowane przez Organ osoby w terminie najpóźniej do 30 września 2017 r.
wystąpienia o wyjaśnienia organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych P. w O. oraz przedłożenie wszelkiej dokumentacji w zakresie kwestionowanych kwalifikacyjnych kursów zawodowych, wobec tego że pochodzą one od osoby trzeciej a Skarżący nie ma do nich dostępu.
Skutkiem naruszenia ww. przepisów jest naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie.
Naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie poprzez:
błędne ustalenie, że kwalifikacyjne kursy zawodowe realizowane przez Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych P. w O., o których mowa w pkt od 7 -10 w pkt 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za kursy trwające, wobec tego że kursy według Organu prowadzącego były przeznaczone dla absolwentów innego kursu, co w konsekwencji doprowadziło do zakwestionowania przez organ wszystkich słuchaczy ww. kursów w liczbie 461 osób, pomimo faktu, że wszystkie ww. kursy miały charakter samoistny i rozpoczęły się najpóźniej 30 września 2017 r.;
błędne ustalenie, że w systemie informacji oświatowej powinni być ujęci jedynie uczestnicy kwalifikacyjnych kursów zawodowych tj. tylko tacy słuchacze, którzy na dzień 30 września 2017 r. byli podpisani na liście obecności na ostatnich zajęciach prowadzonych przed ww. datą i co za tym idzie tylko na takie osoby przysługiwała subwencja oświatowa za 2018 r.;
błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że część kwalifikacyjnych kursów zawodowych organizowanych przez Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych P. w O. nie spełniało ustawowych kryteriów podstawy programowej; ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu:
brak ustalenia czy w niniejszej sprawie doszło do zwolnienia z udziału w zajęciach zakwestionowanych słuchaczy w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych na podstawie § 7 i § 8 Rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2012 r., bądź zaistnienia innych usprawiedliwionych przyczyn nieobecności takich jak przykładowo choroba, a co za tym idzie braku przyczyn nieuwzględnienia takich osób przez Organ w obu instancjach postępowania administracyjnego i bezpodstawnego zobowiązania Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej;
brak ustalenia czy w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych organizowane były zajęcia teoretyczne kursów z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, co mogło być przyczyną nieobecności na zajęciach, a co za tym idzie braku przyczyn nieuwzględnienia takich słuchaczy przez Organ w obu instancjach postępowania administracyjnego i bezpodstawnego zobowiązania Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej;
brak ustalenia czy w weryfikowanych jednostkach oświatowych są jakiekolwiek oświadczenia o rezygnacji słuchaczy z udziału w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych złożone przez zakwestionowane przez Organ osoby w terminie najpóźniej do 30 września 2017 r.,
brak wystąpienia o wyjaśnienia organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych P. w O. oraz brak dokumentacji w zakresie kwestionowanych kwalifikacyjnych kursów zawodowych pochodzących od ww. jednostki w szczególności w zakresie podstaw programowych kursów, wobec tego że pochodzą one od osoby trzeciej, a Skarżący nie ma do nich dostępu, które to fakty mogą mieć wpływ na wysokość dochodzonej przez Organ kwoty zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r.
Naruszenie przez Organ art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nałożeniu na Skarżącego obowiązków sprzecznych w obowiązującymi przepisami ustawowymi tj. z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. 2016 poz. 1927 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.i.o., która w art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 107 ust. 3 pkt 1 lit r), w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2017 r., nakazywała zbierać dane o liczbie słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a nie słuchaczy uczestniczących w tych kursach, a także art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. f) i lit. g) u.s.i.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2017 r., która nakazywała zbierać dane uczniów według profili kształcenia i zawodów, także wówczas gdy jeden uczeń kształcił się w dwóch zawodach w tej samej szkole, co w razie kształcenia przez jednego ucznia w dwóch zawodach powodowało konieczność wprowadzenia danych tego samego ucznia na obu kierunkach.
Naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zwaną dalej u.d.j.s.t. w związku z:
Naruszeniem ust. 2 pkt 4) Załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. 2017 poz. 2395), zwanego dalej Rozporządzeniem z dnia 15.12.2017 r., w zakresie w jakim opisuje wagę P39 oraz pkt 5. Dane o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe Instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017), zwanej dalej Instrukcją oraz art. 107 ust. 1 pkt 2) i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) u.s.i.o. oraz art. 4 pkt 20) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 poz. 59), zwanej dalej u.p.o., obie w brzmieniu na dzień 30 września 2017 r. w związku z art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 grudnia 2017 r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w systemie informacji oświatowej winni być ujęci jedynie tacy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy uczestniczyli na ostatnich zajęciach przed dniem 30 września 2017 r., tj. przyjęcie wykładni literalnej aktów niższego rzędu wbrew wykładni literalnej aktów wyższego rzędu, gdyż z treści art. 107 ust. 1 pkt 2) i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) u.s.i.o. oraz art. 4 pkt 20) u.p.o., obie w brzmieniu na dzień 30 września 2017 r. wynika, że w systemie informacji oświatowej uwzględnia się wszystkich słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a żaden przepis ustawowy nie nakłada obowiązku uczestniczenia dorosłych osób w zajęciach organizowanych na kwalifikacyjnych kursach zawodowych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów Rozporządzenia z dnia 15.12.2017 r. polegającego na zakwestionowaniu słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych objętych subwencją oświatową, pomimo iż nie zostali oni wykreśleni z listy słuchaczy przed 30 września 2017 r.
Naruszeniem art. 92 ust. 1 i art. 167 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 poz. 2072 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2016 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ust. 2 pkt 4) Załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 r., w zakresie w jakim opisuje wagę P39, nakładając obowiązek uczestnictwa słuchaczy w zajęciach kwalifikacyjnych kursach zawodowych mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego i może ustanawiać nowy obowiązek dla dorosłych słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych w postaci obowiązkowego uczestniczenia w zajęciach i podpisywania list obecności pomimo braku takiego obowiązku w innych przepisach ustawowych.
Naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 107 ust. ł pkt 2), art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. r) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pkt 5. Instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017) Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe, może modyfikować zapisy ustawowe w zakresie danych wprowadzanych do systemu informacji oświatowej, tj. nakazuje wpisywać do systemu informacji oświatowej inną kategorię podmiotów niż te przewidziane w ustawie, pomimo tego że instrukcja ta nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Naruszenie art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2016 r. i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. f) i lit. g) ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o systemie informacji oświatowej poprzez błędną wykładnię polegającą na bezprawnym uznaniu przez Organ, że szkoła nie może wykazać uczniów uczęszczających jednocześnie na oba samodzielne kierunki zawodowe, kończące się egzaminem zawodowym przed okręgową komisją egzaminacyjną, tj. na kierunek: asystentka stomatologiczna oraz na kierunek: higienistka stomatologiczna prowadzone na dzień 30 września 2017 r., pomimo faktu, że od dnia 9 grudnia 2016 r. obowiązuje art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t., zgodnie z którym do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie o systemie informacji oświatowej, która to ustawa przewiduje bazę danych, w której możliwe było na dzień 30 września 2017 r. wykazanie tych samych uczniów kształcących się na obu kierunkach kształcenia zawodowego realizowanych całkowicie oddzielnie, kończących się oddzielnymi egzaminami zawodowymi przed okręgową komisją egzaminacyjną, gdyż ukończenie kształcenia na kierunku asystentki stomatologicznej (trwającej 1 rok) nie stanowiło przesłanki do rozpoczęcia kształcenia na kierunku higienistki stomatologicznej (trwającej 2 lata).
Naruszenie art. 4 pkt 35 ustawy - Prawo oświatowe polegające na uznaniu, że organizator kwalifikacyjnego kursu zawodowego może ustalić dodatkowe kryteria dla jego słuchaczy niż te, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, których niespełnienie powoduje, że kurs nie może być uznany za kwalifikacyjny kurs zawodowy w rozumieniu ww. przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1672, z późn. zm.); dalej: "u.d.j.s.t.", zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2017 r. zawyżona została liczbę uczniów przeliczeniowych o 454,6333.
Dane zostały ustalone na podstawie sprawozdania z audytu z dnia 8 marca 2021 r. przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.
Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 454,6333 uczniów przeliczeniowych powoduje zawyżenie subwencji o kwotę 2.459.163 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat O. za rok 2018, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa. Decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.
Należy zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz umożliwiono stronie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obejmującym zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r.
Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały ustalone w oparciu o sprawozdanie z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia ...marca 2021 r., jak również z protokołu z badania dokumentów i ewidencji. Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, iż sprawozdanie z audytu jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., tj. sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813.); dalej: "ustawa o KAS", przedmiotem audytu może być ocena gospodarowania środkami publicznymi. W związku z tym audytowi podlegają wszystkie podmioty i jednostki organizacyjne wydatkujące, przekazujące i otrzymujące te środki. Z przeprowadzonego audytu właściwy organ sporządza odpowiednio: sprawozdanie, opinię, zalecenie, które doręcza się audytowanemu. Sporządzony ww. dokument wraz z dokumentacją z audytu mogą być przekazywane podmiotom sprawującym nadzór lub kontrolę nad działalnością audytowanego (art. 97 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o KAS).
Ww. audyt dotyczył gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2018 rok. Celem audytu było m.in sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym danych wprowadzonych do Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2017 r., stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przez Ministra Finansów dla Powiatu O. na 2018 r. Podczas tego audytu dokonano szczegółowej analizy pod kątem prawidłowości danych wykazanych w systemie informacji oświatowej. Wyniki dokonanych ustaleń zostały szczegółowo opisane w sprawozdaniu z audytu z dnia 8 marca 2021 r.
Przedmiotowe sprawozdanie zostało dostarczone audytowanej jednostce. Ustalenia audytu zawarte w ww. sprawozdaniu, stały się przyczyną wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Powiatu do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r.
Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepisy umożliwiają przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W sytuacji jednak kiedy to Powiat kwestionuje treść dokumentu urzędowego, który nie budzi wątpliwości organu prowadzącego postępowanie, to na stronie postępowania ciąży ciężar przeprowadzenia takiego dowodu lub chociaż zasygnalizowania w jakim obszarze dokument urzędowy jest kwestionowany.
W sprawozdaniu z audytu, jako dokumencie urzędowym, wszystkie dowody źródłowe zostały szczegółowo opisane. Zatem strona skarżąca, po analizie ww. sprawozdania, miał możliwość wypowiedzenia się w trakcie postępowania administracyjnego odnośnie zebranych i opisanych w nim dowodów. Powiat O. w trakcie postępowania nie wskazał przy tym na żadne nowe dowody przeczące ustaleniom audytu. Stronie skarżącej umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia żądań (Zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z dnia 22 września 2022 r. znak ST5.4759.6.2022.19.BPU, k. 341 akt administracyjnych).
Dopiero w skardze Skarżący podnosi zarzut, iż Organ prowadzący postępowanie, poprzez brak powiadomienia ustanowionego pełnomocnika w sprawie o zakończeniu postępowania, uniemożliwił pełnomocnikowi złożenie stosownych wniosków dowodowych istotnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący upatruje naruszenia przez organ art. 392 k.p.a, albowiem pełnomocnik nie wskazał adresu ePUAP Skarżącego i nie złożył wniosku o takie doręczenia (stan prawny na dzień wydania decyzji). Powiat O. bez wątpienia jest podmiotem publicznym, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o Informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2070); dalej: "u.i.d.p.". Przepis art. 392 k.p.a. stosuje się do strony lub innego uczestnika – podmiotu publicznego zobowiązanego do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a u.i.d.p. Przez elektroniczną skrzynkę podawczą należy rozumieć dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej, służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 u.i.d.p.). Podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę (art. 16 ust. 1a u.i.d.p.).W przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a u.i.d.p. doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 k.p.a nie stosuje się. Komentowany przepis ma podmiotowo ograniczony zakres zastosowania. Adresatem doręczeń w trybie określonym w tym przepisie jest bowiem tylko ta strona lub inny uczestnik postępowania, którzy:
1) są podmiotem publicznym w rozumieniu art. 2 u.i.d.p.;
2) są obowiązani na mocy art. 16 ust. 1a u.i.d.p. do udostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej, spełniającej standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnienia jej obsługi..). Doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą strony – podmiotu publicznego jest prawnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Elektroniczna skrzynka podawcza jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 u.i.d.p.). Niestosowanie art. 391 k.p.a. jest uzasadnione podmiotową, strukturalną oraz funkcjonalną odmiennością doręczania za pomocą poczty elektronicznej od doręczania na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego. Oznacza to, że dla skutecznego doręczenia na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotów, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie jest wymagane spełnienie innych warunków niż te w nim przewidziane. W szczególności organ administracji publicznej nie musi uzyskiwać zgody strony na doręczenia na elektroniczną skrzynkę podawczą (kom. A.W., opublikowano WKP z 2020). Na kanwie niniejszej sprawy pełnomocnikiem podmiotu publicznego, któremu udzielono pełnomocnictwa do działania w jego imieniu jest jego pracownik (Uchwała nr 17/2018 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 12 grudnia 2018 r., k. 49 akt administracyjnych). Pełnomocnik w pierwszym piśmie (k. 46 akt administracyjnych) wskazał adres organu "W. (...), (...) O.", a zatem dokonano prawidłowego zawiadomienia o terminie zakończonego postępowania wyjaśniającego z dnia 22 września 2022 r. na adres ePUAP Starostwa Powiatu O., a zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać należy za bezzasadny.
Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z naruszeniem ust. 2 pkt 4) Załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 w zakresie, w jakim opisuje wagę P39 oraz pkt 5. Dane o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe Instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017), oraz art. 107 ust. 1 pkt 2) i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) u.s.i.o. oraz art. 4 pkt 20) ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t. stanowi, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 u.d.j.s.t. - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.
Na podstawie upoważnienia zawartego w ww. art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. poz. 2395). Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2017 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.), ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.) i ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.). Z kolei § 3 tego rozporządzenia stanowi, że podział części oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej jest corocznie wydawana instrukcja wprowadzania i przekazywania danych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16 i II GSK 897/16).
W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1927, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. poz. 957, z późn. zm.), jak również rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych dziedzinowych gromadzonych w systemie informacji oświatowej oraz terminów przekazywania niektórych danych do bazy danych systemu informacji oświatowej (Dz. U. poz. 1653).
Podkreślenia wymaga, że data 30 września ma ścisły związek z podziałem części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, bowiem do niej odnosi się corocznie wydawane przez Ministra Edukacji Narodowej rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy (tu: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018). Zgodnie z ust. 21 załącznika do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2017 r. określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów (Ur,i), uzupełniająca liczba uczniów (Uu,i) oraz liczba wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w zakresie zadań pozaszkolnych (Uz,i) podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2017 r. i dzień 10 października 2017 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej (SOi).
Zgodnie z ust. 1 Algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018 - część oświatowa (SO) - m.in. składa się z kwoty uzupełniającej części oświatowej według wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych (SOB). Algorytm stanowiący załącznik do omawianego rozporządzenia w ust. 2 pkt 4 określa i opisuje wagę P39 = 0,51 następująco: dla uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych prowadzonych przez szkoły i placówki (waga nie obejmuje uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych prowadzonych przez placówki prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego lub przez osoby fizyczne) - N39,i.
Zgodnie z zawartą w Słowniku języka polskiego wydawnictwa naukowego PWN definicją słowa "uczestniczyć" - uczestniczyć to brać w czym czynny udział, współdziałać w jakiejś akcji. W związku z powyższym słuchacz uczestniczący w kwalifikacyjnym kursie zawodowym to uczestnik tego kursu. Zatem bycie uczestnikiem kursu oznacza branie czynnego udziału w kursie (obecność na kursie). Skoro w opisie wagi P39 zwiększającej naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej prawodawca wyraźnie posłużył się pojęciem "uczestników", a nie tylko pojęciem "słuchaczy", to w tej wadze należało uwzględnić słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy byli jego uczestnikami, nie zaś słuchaczy kwalifikacyjnego kursu zawodowego, którzy według Skarżącego są wpisani i nie zostali wykreśleni z listy słuchaczy.
W ocenie Sądu, przyjęty dla wagi P39 termin "uczestnik kwalifikacyjnego kursu zawodowego" jest jednoznaczny, a przede wszystkim jego ustanowienie w rozporządzeniu nie odbiega od kategorii danych, jakie podlegają wprowadzeniu do systemu informacji oświatowej i wynikają z ustawy o systemie informacji oświatowej.
Zgodnie z art. 28 ust 7 u.d.j.s.t. do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie o systemie informacji oświatowej.
System informacji oświatowej według art. 107 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 lit. c, f, g i r cyt. ustawy, obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą m.in. zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według typów lub rodzajów szkół i placówek oświatowych, profili kształcenia, zawodów oraz kwalifikacyjnych kursów zawodowych. W bazie danych systemu informacji oświatowej, w zbiorach danych uczniów zgodnie z art. 10 cyt. ustawy są gromadzone dane identyfikacyjne i dane dziedzinowe uczniów. Według art. 11 tej ustawy, dane identyfikacyjne ucznia w bazie danych SIO obejmują: imię, nazwisko i numer PESEL. Natomiast dane dziedzinowe w związku z nauką ucznia w szkole obejmują: m.in. klasę, semestr i oddział, do którego uczeń uczęszcza, a także uczestniczenie w kwalifikacyjnym kursie zawodowym z określeniem kwalifikacji (art. 14 pkt 5a).
W celu ujednolicenia i ułatwienia placówkom oświatowym sposobu wypełniania danych w systemie informacji oświatowej, pomocniczo objaśnienia zawarto również w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017 r.)". Według objaśnień Instrukcji dotyczących tabeli KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe, w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe (tj. w oddziałach zasadniczych szkół zawodowych, branżowych szkołach I stopnia, technikach i w szkołach policealnych) oraz w placówkach kształcenia ustawicznego (typy 45-47 oraz 74, 75 i 83 wg słownika SI) mogą być prowadzone kwalifikacyjne kursy zawodowe zdefiniowane w art. 4 pkt 35 ustawy Prawo oświatowe. Do wykazywania liczby kursów i liczby słuchaczy tych kursów służy tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe. W kolumnie 1 tabeli należy wykazać liczbę aktualnie trwających kursów, a w kolumnie 2 i 3 liczbę słuchaczy uczestniczących w tych kursach.
Zatem w tabeli KKZ1 w kolumnie 2. należało wykazać aktualną liczbę słuchaczy uczestniczących w kursach prowadzonych przez daną szkołę/placówkę. Raz jeszcze powtórzyć należy, że waga przeliczeniowa P39 ma zastosowanie do "uczestników" kwalifikacyjnych kursów zawodowych, zatem uwzględnienie konkretnych osób w wadze P39 powinno następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisie tej wagi, na podstawie danych zawartych w odpowiednich tabelach sytemu informacji oświatowej, które w myśl ustawy o systemie informacji oświatowej są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i 30 września każdego roku. Nie można zatem uznać za prawidłowe zakwalifikowanie w systemie informacji oświatowej jako uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych tych słuchaczy, którzy wprawdzie zapisali się na dany kurs, ale nie podjęli na nim nauki, a więc w nim nie uczestniczyli. Z tego względu, Powiat nietrafnie wskazał, że słuchacz z uprawnieniami i statusem kursanta, który nie został wykreślony z listy słuchaczy może być przypisany do wagi P39, niezależnie od jego uczestnictwa w tym kursie.
Nieuprawnione są zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie Niepublicznej Szkoły Policealnej dla Dorosłych PRYMUS. W tym względzie Skarżący uważa, że zakwestionowanie w sprawie 461 słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych organizowanych przez tą szkołę są sprzeczne z obowiązującymi przepisami, ponieważ rozpoczęcie kurs 8.02 Wykonywanie robót drogowych nie jest uwarunkowane rozpoczęciem Kursu B.l i odwrotnie.
W myśl art. 4 pkt 35 ustawy - Prawo oświatowe, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym rozpatrywaną sprawą, przez kwalifikacyjny kurs zawodowy należy rozumieć kurs, którego program nauczania uwzględnia podstawę programową kształcenia w zawodach, w zakresie jednej kwalifikacji, którego ukończenie umożliwia przystąpienie do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie tej kwalifikacji. Przed 1 września 2017 r., analogiczną definicję zawierał art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą.
Algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018, przewidywał naliczenie tej części subwencji na uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych organizowanych przez szkoły i placówki - waga P39.
Źródłem danych o liczbie uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych dla wagi P39, tak jak zostało to opisane wcześniej, były dane wprowadzone do systemu informacji oświatowej w odpowiednich kolumnach tabeli KKZ1. "Kwalifikacyjne kursy zawodowe".
Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017 r.) stanowi, iż w tabeli KKZ1. "Kwalifikacyjne kursy zawodowe", w kolumnie 1 tabeli należy wykazać liczbę aktualnie trwających kursów, a w kolumnie 2 i 3 liczbę słuchaczy uczestniczących w tych kursach.
W myśl § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych podmioty prowadzące kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych prowadzą dokumentację dla każdej formy prowadzonego kształcenia, która obejmuje: program nauczania, dziennik zajęć, protokół z przeprowadzonego zaliczenia, ewidencję wydanych zaświadczeń. Do dziennika zajęć wpisuje się: imiona i nazwiska słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, liczbę godzin zajęć, tematy zajęć oraz odnotowuje się obecność słuchaczy (ust. 3 i 4 cyt. § 21 ww. rozporządzenia).
Niepubliczna Szkoła Policealna dla Dorosłych P. prowadziła kwalifikacyjne kursy zawodowe:B.01 Eksploatacja maszyn i urządzeń drogowych, B.02 Wykonywanie robót drogowych. Osoba posiadająca wykształcenie na poziomie szkoły zawodowej, kończąc oba kursy, mogła uzyskać dyplom w zawodzie mechanika maszyn i urządzeń drogowych (834201). Stąd zainteresowanie uzyskaniem obu kwalifikacji. Na kursy można było uczęszczać w dowolnej kolejności, tzn.: rozpoczynając od kursu B.01 (360 godzin) i kontynuując naukę na kursie B.02 (325 godzin) lub rozpoczynając od kursu B.02 (490 godzin) i kontynuując naukę na kursie B.01 (195 godzin).
W związku z powyższym, stworzono 4 programy nauczania - po 2 dla każdego z kursów. W każdym z programów zawarto informację, że kształcenie na kursie odbywa się w formie zaocznej, w systemie sobotnio-niedzielnym, a praktyczna nauka zawodu może odbywać się w dni powszednie, po ustaleniu harmonogramu z ośrodkiem przyjmującym słuchaczy na praktyczną naukę zawodu.
Co istotne, w programie każdego z kursów zawarto odpowiednie zapisy związane z kolejnością uczęszczania na kursy. W punkcie 4 programu kursu B.01 realizowanego jako kwalifikacja znajduje się zapis: "Absolwent KKZ po potwierdzeniu kwalifikacji B.01 może uczęszczać na KKZ B.02". W programie kursu B.02 będącego kontynuacją B.01 znajduje się zapis: "Kurs przeznaczony jest dla osób dorosłych, które ukończyły KKZ B.01" , tj. odpowiednio, że po potwierdzeniu danej kwalifikacji absolwent może uczęszczać na drugi z kursów lub, że dany kurs jest przeznaczony dla osób dorosłych, które ukończyły pierwszy z kursów.
Natomiast w obowiązującym w szkole "Regulaminie kwalifikacyjnych kursów zawodowych", m.in. zapisano, że kurs jest organizowany w trybie zaocznym, zajęcia teoretyczne odbywają się w salach wykładowych na terenie wskazanym przez organizatora, a zajęcia praktyczne - w placówkach wskazanych przez organizatora, zaś w przypadku niepodjęcia nauki w terminie miesiąca od rozpoczęcia kursu - słuchacz zostaje skreślony z listy uczestników kursu.
Trafnie zatem wskazał Minister, iż w świetle przepisów prawa, jakie powołano powyżej, podmioty prowadzące kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych prowadzą dokumentację dla każdej formy prowadzonego kształcenia, która obejmuje program nauczania. Niepubliczna Szkoła Policealna dla Dorosłych P. w O. takim programem nauczania została objęta. W związku z powyższym dla właściwej organizacji kursu i uznania, że dany kurs się rozpoczął a słuchacze uczestniczą w tym kursie, warunki programu nauczania musiały być spełnione.
Niesporne jest również, iż Minister w sposób precyzyjny ustalił zarówno osoby, które nie podjęły nauki, jak również osoby, które nie spełniały wymogów formalnych określonych przez samego organizatora kursu, tj. nie były absolwentami kursu B.01 albo B.02.
Jednocześnie podkreślić należy, iż kwestia przyznania dotacji za wyniki egzaminów słuchaczy kursu wykracza poza zakres sprawy zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej i nie ma wpływu na jej wynik pod względem liczby słuchaczy, którzy do takiego egzaminu przystąpili. W przedmiotowej sprawie Organ zobowiązany był wykazać, że dane wprowadzone do SIO według stanu na 30 września 2017 r. odpowiadały stanowi rzeczywistemu w zakresie uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych uwzględnionych w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej przyznanej Powiatowi O. na 2018 rok. W związku z tym, wbrew twierdzeniom Powiatu, nie kwestionowano statusu słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który przystąpił do egzaminu przed okręgową komisją egzaminacyjną.
Nie można również podzielić argumentów Powiatu, że stan faktyczny sprawy pod względem ustalenia liczby słuchaczy uczestniczących w kursie zawodowym jest błędny. Trzeba podkreślić, że audyt został przeprowadzony w zakresie rzetelności danych słuchaczy uczestniczących w kursach wykazanych do podziału części oświatowej subwencji ogólnej. W podziale części oświatowej subwencji ogólnej i zwiększeniu tej części subwencji przez zastosowanie wagi P39 dla uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych, istotne jest faktyczne uczestnictwo słuchaczy w kursach.
Odnosząc się do zarzutu Powiatu, że ustalenie stanu faktycznego sprawy było błędne z powodu brak ustalenia czy w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych organizowane były zajęcia teoretyczne kursów z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, należy podzielić stanowisko Ministra, że system nauki zdalnej nie funkcjonował w okresie dotyczącym rozpatrzonej sprawy. Minister Finansów nie miał zatem podstaw do ustalenia stanu faktycznego w zakresie na jaki wskazał Skarżący. To samo dotyczy weryfikowania czy w jednostkach oświatowych są jakiekolwiek oświadczenia o rezygnacji słuchaczy z udziału w weryfikowanych przez Organ kwalifikacyjnych kursach zawodowych złożone w terminie najpóźniej do 30 września 2017 r. Brak oświadczenia słuchacza o rezygnacji z kursu nie przesądza bowiem o tym, że słuchacz jest nadal uczestnikiem kwalifikacyjnego kursu, w sytuacji gdy w ogóle go nie podjął albo nie spełniał wymogów formalnych żeby stać się słuchaczem takiego kursu.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.
Należy podzielić stanowisko Ministra, iż przyjęty dla wagi P39 termin "uczestnik kwalifikacyjnego kursu zawodowego" jest jednoznaczny, a przede wszystkim jego ustanowienie w rozporządzeniu nie odbiega od kategorii danych, jakie podlegają wprowadzeniu do systemu informacji oświatowej i wynikają z ustawy o systemie informacji oświatowej.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
Należy wskazać, iż Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017 r.), została przywołana w zaskarżonej decyzji z 31 października 2022 r. znak: ST5.4759.6.2022.20.BPU wyłącznie, jako źródło informacji służące do prawidłowego wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej. Przedmiotowa instrukcja nie jest źródłem prawa i nie została uznana w zaskarżonej decyzji jako źródło prawa określające chociażby dodatkowe kryteria wykazywania słuchaczy w określonej tą Instrukcją tabeli KKZ1. Jednak ma ona charakter informacyjny i pomocniczy dla podmiotów obowiązanych do wprowadzania i weryfikacji danych do systemu informacji oświatowej. Jest to dokument wydawany każdego roku i dokładnie objaśnia sposób wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe, w tym zawiera opisy dotyczące wypełniania poszczególnych tabel tego systemu. W swej treści ww. Instrukcja przywołuje przepisy ustawy o systemie oświatowym i przepisy wykonawcze do tej ustawy, jak i podstawę prawną umieszczenia danych w systemie informacji oświatowej, tj. ustawę o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych. Instrukcja stanowi zatem źródło informacji dla prawidłowego wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera jedynie objaśnienia skierowane do szkół/placówek oświatowych dotyczące od strony technicznej wykazywania przez nich danych w poszczególnych tabelach systemu informacji oświatowej.
Za całkowicie błędne Sąd uznaje stanowisko Skarżącego, iż ten sam uczeń może zostać wykazany w sprawozdaniu systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września kilkakrotnie, w sytuacji (jak ma to miejsce w Powiecie O. dwukrotnie w Policealnym Studium M. w O.).Racje ma organ, uznając, iż liczba uczniów w danej szkole w tabeli U3.1 systemu informacji oświatowej musi odpowiadać liczbie uczniów przeliczonych wagami addytywnymi i może być wykazany tylko raz niezależnie od tego z ilu szkół czy palcówek korzysta, ani przez samą szkołę czy placówkę oświatową. Nie do przyjęcia są zatem argumenty Skarżącego odnoszące się do możliwości wpisania do bazy tych samych uczniów. To na skarżącym i jego organie, a także osobach mu podległych (dyrektorach placówek oświatowych, ośrodków szkolno-wychowawczych) spoczywa określony obowiązek sprawozdawczy, wynikający z prawa oświatowego, który powinien być wykonywany rzetelnie. Podmioty te zobowiązane są do przedstawiania informacji zgodnych z rzeczywistością, przy czym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej nie są istotne przyczyny, które spowodowały przyznanie tej subwencji w niewłaściwej wysokości (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 696/15, publ. CBOSA).
Nietrafne są zarzuty naruszenia procedury administracyjnej.
Minister w toku postępowania administracyjnego tej sprawy, zapewniając Powiatowi czynny udział, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadził materiał dowodowy i rozpatrzył go na podstawie właściwych przepisów prawa oświatowego. Z przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że Minister otrzymał, przy piśmie Dyrektora IAS w Krakowie z 22 marca 2021 r. sprawozdanie z audytu z 8 marca 2021 r. znak: 1201-ICA.52.38.2020.10, przeprowadzonego w Powiecie O.m. Minister Finansów, w związku z pismami z 28 lipca 2021 r. i z 9 lutego 2022 r. uzupełnił materiał dowodowy z audytu także o kopie protokołów z badania dokumentów i ewidencji w: Powiatowym Zespole nr ... Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w B. - B. S. ... S. - z 22 grudnia 2020 r., Powiatowym Zespole nr ... Szkół M.-E. w K. – B. Szkoła .... S. - z 26 stycznia 2021 r., Policealnym Studium M. w O. - z 11 lutego 2021 r. i Niepublicznej Szkole Policealnej P. w O. - z 17 lutego 2021 r. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Minister Finansów uzyskał stanowisko Ministra Edukacji i Nauki, który w zakresie ustaleń audytu i argumentów pełnomocnika Powiatu O. zawartych we wniosku z 13 lipca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 rok - wypowiedział się w pismach z 16 grudnia 2021 r., z 24 marca 2022 r. oraz z 15 lipca 2022 r., a także z 24 sierpnia 2022 r. Dokumenty, na podstawie których Minister Finansów dokonał ustalenia stanu faktycznego, zostały sporządzone przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania. Zatem w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Nieuprawniony jest zarzut błędnego ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, poprzez brak wystąpienia o wyjaśnienia organu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych "P." w O. oraz brak dokumentacji w zakresie kwestionowanych kwalifikacyjnych kursów zawodowych pochodzących od tej jednostki w szczególności w zakresie podstaw programowych kursów. Z akt administracyjnych wynika, że na wniosek Ministra, Dyrektor IAS w Krakowie przesłał Organowi protokół z badania dokumentów i ewidencji w Niepublicznej Szkole Policealnej P. w O. z 17 lutego 2021 r. oraz uzupełnił materiał dowodowy z audytu o skany załączników do tego protokołu. W związku z tym Minister Finansów w załączeniu pism z 5 sierpnia 2021 r. otrzymał m.in. Regulamin Kwalifikacyjnych Kursów Zawodowych organizowanych przez Niepubliczną Szkołę Policealną dla Dorosłych "P." w O. oraz wyjaśnienia tej placówki z 7 grudnia 2020 r. i 20 stycznia 2021 r. oraz 17 lutego 2021 r., udzielone w związku z prowadzonym audytem w zakresie podstawy wykazania kursów i liczby uczestników kwalifikacyjnych kursów.
Ponadto, zauważyć należy, iż poza ogólnym stwierdzeniem naruszenia art. 4 pkt 35 ustawy - Prawo oświatowe, które polega na uznaniu, że organizator kwalifikacyjnego kursu zawodowego może ustalić dodatkowe kryteria dla jego słuchaczy, Skarżący nie wskazał na zakres naruszenia przywołanego przepisu prawa w kontrolowanej sprawie.
Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.
Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.
Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.