V SA/Wa 3881/25

V SA/Wa 3881/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania /przewodniczący/
Piotr Wróbel
Tomasz Zawiślak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 935
art.135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3, art. 200 , art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Asesor WSA - Piotr Wróbel, , Protokolant st. spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. m. u. E. sp. z o.o. w u. z s. w W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 czerwca 2021 r. nr DIR-IX.7343.106.2019.KK.6 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr DK/129/2019; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz S. m. u. E. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. kwotę 125 017 złotych (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez syndyka masy upadłości E. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w K. (dalej: "beneficjent", "spółka", "strona" lub "skarżąca"), jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "MF") z 21 czerwca 2021 r. znak: DIR-IX.7343.106.2019.KK.6. IK 1285714, utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "organ I instancji" lub "PARP") z 22 sierpnia 2019 r. nr DK/129/2019 określającą do zwrotu przez stronę kwotę 38.812.026,97 zł z tytułu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie wraz z odsetkami.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 5 marca 2010 r. pomiędzy PARP a E. sp. z o.o. została zawarta umowa nr ... (zmieniona następnie aneksami) o dofinansowanie projektu pn.: "Wdrożenie koncepcyjnej technologii produkcji cylindrycznie zbieżnych słupów stalowych" (dalej: "projekt") w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 (dalej: "POIG"). Na realizację projektu PARP przekazała dofinansowanie w wysokości 38.812.026,97 zł.
Po wypłacie płatności końcowej PARP powzięła informację o możliwości wystąpienia nieprawidłowości w projekcie w kontekście, m.in. powiązań między dostawcą, tj. E. G. &C. K. (dalej również: "spółka matka"), a podwykonawcą firmą S. S. A. (dalej: "S.A."), z uwagi na funkcjonowanie w tej samej grupie kapitałowej V. z siedzibą w M., a także zawyżania cen zakupu w stosunku do wartości rynkowej urządzeń wchodzących w skład linii technologicznej.
Pismami z 18 maja, 22 czerwca, 24 lipca, 6 sierpnia 2015 r. PARP wezwała beneficjenta do złożenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących powiązań pomiędzy podmiotami oraz do przedstawienia wszelkich dokumentów, które pozwolą ocenić rzeczywiste koszty poniesione przez E.G. na wytworzenie linii, sprzedanej następnie stronie. Wskazano również na konieczność udokumentowania analogicznych lub podobnych transakcji, jakie miały miejsce na rynku w podobnym przedziale czasowym.
Zdaniem PARP zawarte w pismach spółki z 28 maja, 9 lipca, 30 lipca, 14 sierpnia, 20 sierpnia 2015 r. wyjaśnienia nie były wystarczające, ponieważ strona nie odniosła się do kwestii terminu dostarczenia do spółki od firmy S.A. urządzeń wchodzących w skład linii technologicznej. Nie dostarczono również dokumentów wskazanych przez PARP, tj. dokumentacji przewozowej oraz dokumentów odprawy celnej SAD, potwierdzających terminy dostaw.
W dniach 25-26 listopada 2015 r. w miejscu realizacji projektu odbyła się kontrola przeprowadzona na zlecenie PARP przez Regionalną Instytucję Finansującą - Wielkopolską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości sp. z o.o., dalej: "RIF". Zespół kontrolujący ustalił, że przedłożona przez beneficjenta dokumentacja mogła świadczyć, iż realizacja zamówienia polegającego na wykonaniu linii technologicznej została rozpoczęta przed dniem dokonania wyboru wykonawcy, tj. przed 31 sierpnia 2009 r., a nawet przed dniem złożenia przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie, tj. przed 15 kwietnia 2009 r. Stwierdzono również inne nieprawidłowości, m.in. w zakresie zakupu linii technologicznej, które miały podlegać dalszej weryfikacji.
W dniu 26 lipca 2018 r. do PARP wpłynęło sprawozdanie końcowe OF/2014/1103/B3 dotyczące prowadzonego przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, dalej: "O.", dochodzenia w sprawie projektu realizowanego przez skarżącą O. stwierdził szereg nieprawidłowości, w tym oszustwa mające wpływ na projekt, w szczególności: nieprawidłowości dotyczące transakcji sprzedaży pomiędzy powiązanymi spółkami, inflację cenową linii produkcyjnej dostarczonej do strony oraz przedwczesne rozpoczęcie wdrażania projektu.
Mając na uwadze własne ustalenia kontrolne, stwierdzone nieprawidłowości, a także ustalenia O., PARP pismem z 8 sierpnia 2018 r. wezwała spółkę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania. W związku z brakiem wpłaty, zawiadomieniem z 14 listopada 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania.
Decyzją z 22 sierpnia 2019 r. PARP określiła stronie zobowiązanie do zwrotu środków, pochodzących z ww. umowy o dofinansowanie, w wysokości 38.812.026,97 zł wraz z odsetkami.
Organ I instancji stwierdził, że w ramach projektu beneficjent zaplanował, m.in. poniesienie kosztów związanych z zakupem linii technologicznej do produkcji stożkowych słupów stalowych przy wykorzystaniu techniki spawania laserowego. Zgodnie z treścią pkt 17 wniosku o dofinansowanie, w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji spółka miała wdrożyć innowacyjną technologię produkcji stożkowych słupów stalowych, której zastosowanie w projekcie jest owocem połączenia zakupionych przez skarżącą: wyników prac B+R od firmy S.A. ze Szwajcarii w postaci technologii spawania metodą laserową podłużnego spawu, metalowych części w kształcie rury cylindrycznie zbieżnej (która została opatentowana przez S.), know-how od firmy E. GmbH z N. w postaci technologii produkcji słupów cylindrycznych metodą spawania łukiem krytym. Początek okresu kwalifikowalności wydatków określono na dzień 16 kwietnia 2009 r. natomiast organ stwierdził, że decyzję o zainstalowaniu maszyn stanowiących trzon linii technologicznej w zakładzie w K. w Polsce podjęto przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i przed wyborem spółki E., jako wykonawcy. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 5 umowy z 15 marca 2010 r. o dofinansowanie realizacji projektu, w przypadku rozpoczęcia przez beneficjenta realizacji projektu przed dniem rozpoczęcia okresu kwalifikowalności wydatków, o którym mowa w ust. 3, wszystkie wydatki w ramach projektu stają się niekwalifikowane. Rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem rozpoczęcia okresu kwalifikowalności wydatków, o którym mowa w ust. 3, stanowiło przesłankę wypowiedzenia umowy ze skutkiem natychmiastowym. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 6 umowy, za rozpoczęcie realizacji projektu należy uznać dzień rozpoczęcia robot budowlanych lub dzień zaciągnięcia pierwszego zobowiązania beneficjenta do zamówienia towarów, usług lub robot budowlanych związanych z realizacją projektu, z wyłączeniem działań przygotowawczych, w szczególności studiów wykonalności, usług doradczych związanych z przygotowaniem projektu, w tym analiz przygotowawczych (technicznych, finansowych, ekonomicznych), oraz przygotowania dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy. Rozpoczęcie inwestycji przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie stanowi naruszenie warunku udzielenia wsparcia przedsiębiorcy, wskazanego w § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. nr 68, poz. 414 ze zm., dalej: "rozporządzenie PARP"), obowiązującego w dacie aplikowania przez stronę o dofinansowanie, i dyskwalifikowało projekt jako kwalifikujący się do objęcia wsparciem. Okoliczności te stanowią również przesłankę do uznania naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 9 sierpnia 2008 r. s. 3 ze zm., dalej: "rozporządzenie 800/2008"), co pozbawia wypłacone w ramach umowy wsparcie, przymiotu legalności pomocy w związku z naruszeniem zasady "efektu zachęty".
Organ wskazał również, że skarżąca nie była zobowiązana do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Z tego względu w zakresie wyboru dostawcy stronę obowiązywały postanowienia § 11 ust. 2 i dalsze umowy o dofinansowanie. Beneficjent zobowiązany był wybierać i udzielać zamówień w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji oraz dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z realizowanym zamówieniem.
PARP stwierdziła, że istniał faktyczny konflikt interesów ze względu na osobiste powiązania pomiędzy beneficjentem a dostawcą linii technologicznej - spółką matką dotyczące dwóch członków zarządu E. sp. z o.o., którzy byli zatrudnieni także przez E. i w przedmiotowym okresie otrzymywali wynagrodzenie od E. za swoją pracę i świadczone usługi. Z.W., prezes zarządu E. sp. z o.o., odgrywał kluczową rolę w wyborze E. jako głównego wykonawcy, w tym w procesie decyzyjnym i przy ostatecznym zatwierdzeniu dokonanego wyboru. Drugi członek zarządu Beneficjenta - K. W. - w latach 2007-2010 był zaangażowany w działalność związaną z dostawą linii produkcyjnej objętej projektem w E.. Był członkiem zarządu E. i był traktowany jako przedstawiciel spółki dominującej w zarządzie E. sp. z o.o.
Organ stwierdził, że strona nie wywiązał się obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, ponieważ przedwcześnie rozpoczęła realizację projektu, dopuściła się nieprawidłowości przy wyborze wykonawcy (konflikt interesów), przedstawiła rozbieżne informacje dotyczące kosztów linii produkcyjnej, co doprowadziło do powstania szkody w budżecie UE.
W wyniku rozpoznania odwołania i po uzyskaniu informacji o wydaniu przez Sąd Rejonowy P. – S. M. w P., XI Wydział G. do Spraw U. i R. września 2020 r. postanowienia o ogłoszeniu upadłości spółki (sygn. ...) decyzją z 21 czerwca 2021 r. MF utrzymał w mocy decyzję PARP z 22 sierpnia 2019 r.
Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację PARP w odniesieniu do ujawnionych nieprawidłowości i stwierdził, że zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot całości dofinansowania z odsetkami. Organ II instancji stwierdził, że realizacja projektu rozpoczęła się przed złożeniem przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie, tj. przed 15 kwietnia 2009 r. oraz przed rozpoczęciem okresu kwalifikowalności wydatków, tj. przed 16 kwietnia 2009 r. (część maszyn stanowiących trzon linii technologicznej została dostarczona na skutek zamówienia z 16 stycznia 2008 r., a inna część na skutek zamówienia złożonego pod koniec 2007 r. – pierwsze faktury wystawiono 18 i 20 grudnia 2007 r.; planowana instalacja części maszyn miała nastąpić od lipca do października 2009 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż urządzenia wchodzące w skład linii S. zamówione zostały z konkretnym przeznaczeniem pod inwestycję w K. realizowaną w ramach umowy o dofinansowanie. Z dokumentacji technicznej i korespondencji mailowej pomiędzy S. P. i S.A. wynika, że podczas powstawania zakładu produkcji słupów E. w K. już w listopadzie 2008 r., czyli na etapie projektowania i konstruowania nowego zakładu, zostały uwzględnione parametry techniczne maszyn zamówionych przez S.A.. Wobec powyższego MF stwierdził, że spółka podjęła nieodwracalne działania, które sprawiały, że inwestycja objęta projektem mogła zostać uznana za rozpoczętą, a podjęte działania wprost zmierzały do realizacji projektu, co stanowi naruszenie § 5 ust. 5 i 6 umowy o dofinansowanie. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie miał prawa uzyskać wsparcia, a zatem całość środków publicznych wypłaconych w związku z projektem została przekazana nienależnie.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również stanowisko organu I instancji w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości przy wyborze wykonawcy.
Organ II instancji stwierdził także, że strona zawyżyła wartość nabytej linii produkcyjnej w stosunku do jej rzeczywistej wartości. Biorąc pod uwagę wskazane naruszenia organ odwoławczy stwierdził, że całość wypłaconych beneficjentowi środków została wykorzystana z naruszeniem procedur, wypełniając przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.; dalej: "u.f.p."). Jednocześnie w sprawie znajduje zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., bowiem realizację inwestycji rozpoczęto przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia MF wskazał, że 2 września 2017 r. wszedł w życie art. 66a ust. 1 u.f.p., który w jego ocenie uregulował kwestię terminu przedawnienia w sprawach zwrotowych i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ II instancji stwierdził, że uwzględniając to, iż wypłata salda końcowego w programie PO IG nastąpiła 28 grudnia 2018 r. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka przedawnienia, bowiem nie upłynęło 5 lat licząc od dnia wypłaty salda końcowego ani wydania decyzji ostatecznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie przez sąd nieważności całości zaskarżonej decyzji na podstawie art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec zaistnienia przesłanki wskazanej w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie w przypadku nieuwzględnienia przez sąd wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I.1. art. 104 § 1 i 127 § 1 w zw. z art. 15, art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nieuwzględnienie wymogu ponownego rozpoznania sprawy w ramach II instancji (uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i tym samym zredukowanie kompetencji orzeczniczych MF w zakresie rozpoznania odwołania tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed PARP w związku z poprzedzającym je rozstrzygnięciem PARP, podczas gdy przepisy nakładały na MF obowiązek pełnego rozpoznania sprawy;
I.2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji PARP oraz nieumorzenie postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z upływu okresu przedawnienia rzekomej nieprawidłowości;
I.3. art. 7a ust. 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych pojęć "projekt" i "beneficjent" na niekorzyść strony, podczas gdy przepis ten w sytuacji istnienia wątpliwości, nakładał na MF obowiązek stosowania wykładni korzystnej dla strony;
I.4. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i 81a § 1 k.p.a. poprzez niepełność, niespójność, i arbitralność ustaleń dokonanych przez organ w treści zaskarżonej decyzji, jak również poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego nieprawidłową ocenę, a także poprzez naruszenie przez organ zasady rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego oraz przeniesienia na stronę obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące w szczególności:
i) błędnym przyjęciem, że spółka rozpoczęła przedwczesną realizację projektu, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, iż projekt został rozpoczęty i zrealizowany zgodnie z przepisami prawa i umową o dofinansowanie,
ii) błędnym przyjęciem, iż w sprawie doszło do konfliktu interesów między stroną a wykonawcą projektu, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż konflikt taki nie zaistniał,
iii) błędnym przyjęciem, że beneficjent nie wywiązał się z obowiązków w zakresie racjonalnej gospodarki finansowej oraz dochowania efektywności kosztowej, podczas gdy organy administracji nie miały pewności, a jedynie wątpliwości co do okoliczności faktycznej, jaką jest uzasadniony poziom kosztów (przy uwzględnieniu kosztów pozostałych, tzw. Cost Plus) wytworzenia laserowej linii produkcyjnej i rozstrzygnęły je na niekorzyść strony,
iv) w sytuacji stwierdzenia przez MF braku możliwości usunięcia wątpliwości w zakresie pierwotnie przedstawianego przez PARP zarzutu zawyżenia ceny rynkowej linii produkcyjnej, zmianą tego zarzutu na zarzut przekazywania przez spółkę rozbieżnych informacji dotyczących kosztów linii produkcyjnej, podczas gdy MF był zobowiązany rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony;
I.5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz.1480; dalej: "Prawo przedsiębiorców") przez brak bezpośredniego przeprowadzenia lub pominięcie przez organ administracji dowodów w celu weryfikacji wyjaśnień przedstawianych przez skarżącą tylko z tego powodu, że były one sprzeczne z ustaleniami raportu końcowego nr ... Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych z kwietnia 2018 r. (dalej: "Raport O.") oraz przyjęcie przez organy administracji tezy o obaleniu domniemania uczciwości przedsiębiorcy, co bezpośrednio przełożyło się na wynik postępowania, gdyż nie pozwoliło na udowodnienie faktów świadczących na jego korzyść i które to fakty w rezultacie nie zostały uwzględnione w stanie faktycznym, który organy administracji przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia;
I.6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 84 § 1 k.p.a. przez nieustalenie, jaka była rzeczywista rynkowa wartość zamówionej przez beneficjenta linii produkcyjnej i w konsekwencji nieustalenie, czy wartość ta była niższa od kwoty zapłaconej przez spółkę za tę linię, w szczególności przez odmowę powołania biegłego na tę okoliczność, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż nie pozwoliło stronie na skuteczną obronę przed zarzutem zawyżenia ceny zamówionej linii produkcyjnej w stosunku do ceny rynkowej;
I.7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uchybienie wymogom odnoszącym się do treści uzasadnienia faktycznego i prawnego w skarżonej decyzji;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
II.1. art. 66a ust. 1 w zw. z art 60 pkt 6 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez MF, że ww. przepisy znajdują zastosowanie do "przedawnienia nieprawidłowości" (które to przedawnienie powinno być przedmiotem analizy w skarżonej decyzji), podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, iż mają one zastosowanie do "przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków stanowiących należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich";
II.2. art. 3 ust 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L z 23 grudnia 1995 r. nr 312 s. 1; dalej: "rozporządzenia 2988/95") przez błędną wykładnię występującego w tym przepisie pojęcia "nieprawidłowości ciągłej", polegającą na przyjęciu, że każde rzekome naruszenie prawa w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu z funduszy UE ustaje dopiero po zakończeniu okresu trwałości tegoż projektu, podczas gdy wykładnia taka nie znajduje uzasadnienia;
II.3. art. 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 przez jego niezastosowanie w okolicznościach, w których przepis ten powinien był być zastosowany, polegające na przyjęciu przez MF, że nie upłynął czteroletni termin przedawnienia określony w tym przepisie, podczas gdy termin ten już upłynął;
II.4. art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95 przez jego niezastosowanie w okolicznościach, w których przepis ten powinien był być zastosowany, polegające na wydaniu skarżonej decyzji długo po upływie maksymalnego, ośmioletniego okresu przedawnienia, liczonego od wystąpienia rzekomej nieprawidłowości, tj. okresu, w którym decyzja ta mogła zostać wydana;
II.5. art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 23 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia PARP w zw. z art. 8 ust. 2 i ust. 3 lit. e rozporządzenia 800/2008 oraz z art. 5 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, dalej: "u.z.p.p.r.") przez błędną wykładnię występujących w tych przepisach pojęć "projekt" ("inwestycja") oraz "beneficjent" ("przedsiębiorca"), skutkującą błędnym uznaniem, że nawet podjęcie działań nie przez beneficjenta, ale podmiot prawnie od niego odrębny, z którym beneficjenta łączą więzy kapitałowe, pewnych prac nad inwestycją podobną, ale jednak nie tożsamą z inwestycją objęta zakresem danego projektu, świadczy o "rozpoczęciu prac nad projektem" w rozumieniu ww. przepisów;
II.6. art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L z 31 lipca 2006 r. nr 210 s. 25 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1083/2006") przez ich błędne zastosowanie polegające na niewykazaniu, że kwestionowane zamówienie doprowadziło do wydatkowania kwoty przekraczającej średnią cenę rynkową zakupionych towarów (przesłanka szkody w budżecie ogólnym) oraz związku przyczynowego między rzekomym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE, czyli niewykazanie, że spełnione zostały przesłanki "nieprawidłowości" będącej podstawą do żądania zwrotu dofinansowania i w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie mimo braku przesłanek do jej wydania.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. V SA/Wa 4185/21 oddalił skargę spółki.
Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podzielił stanowisko organu, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów uzasadnione jest twierdzenie, iż urządzenia wchodzące w skład linii S. zamówione zostały z konkretnym przeznaczeniem pod inwestycję w K. realizowaną w ramach projektu. Z dokumentacji technicznej i korespondencji mailowej pomiędzy S. P. i S.A. wynika, że podczas powstawania zakładu produkcji słupów E. w K. już w listopadzie 2008 r., czyli na etapie projektowania i konstruowania nowego zakładu, zostały uwzględnione parametry techniczne maszyn zamówionych przez S.A.. Zatem we wskazanym czasie dostosowano już nowy zakład pod względem niezbędnych wymagań i parametrów technicznych zamówionych maszyn, a przedstawione fakty dowodzą prowadzenia działań w kierunku wytworzenia linii technologicznej dla skarżącej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu, a beneficjent przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie podjął działania, które sprawiały, że inwestycja objęta projektem mogła zostać uznana za rozpoczętą. Zatem w ocenie WSA w sprawie nie wystąpił "efekt zachęty". Zdaniem sądu I instancji wskazane naruszenie, stanowi jednocześnie wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. WSA w Warszawie także podzielił stanowisko organów wskazujące, że zamówienia udzielono podmiotowi powiązanemu, co implikuje, że naruszono zasadę konkurencyjności. Udzielenie zaś zamówienia podmiotowi powiązanemu kapitałowo i osobowo z udzielającym zamówienie (wybrany wykonawca - E. posiadała 100% udziałów w E. sp. z o.o. - zamawiający), gdy w zarządach obydwu spółek zasiadała ta sama osoba (K. W.), a prezes spółki zamawiającej (Z.W.) otrzymywał wynagrodzenie od wybranego wykonawcy zamówienia, podważa istotę oraz sens zasady konkurencyjności.
Ponadto sądu I instancji podzielił stanowisko organu i O.u, że skarżąca zawyżyła wartość zakupionych urządzeń (organ stwierdził, że wzrost ceny urządzeń produkcji S. P. oraz A. M. G. przy sprzedaży ich beneficjentowi wyniósł nawet 70% w porównaniu do ceny uiszczonej przez pośrednika, tj. S.A., producentom tych maszyn). W tych okolicznościach brak było możliwości potwierdzenia wywiązania się beneficjenta z regulacji zawartych w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zakresie racjonalnej gospodarki finansowej oraz obowiązku dochowania zasady efektywności określonej w § 11 ust. 2 umowy.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 października 2025 r. I GSK 1858/22, m.in. uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ocenie sądu kasacyjnego sąd I instancji nie dokonał samodzielnej weryfikacji i oceny zarzutów odnoszących się do przedawnienia zobowiązania, gdyż jedynie przytoczył stanowisko organu, podnosząc, że wszczęcie postępowania administracyjnego w I instancji oraz wydanie decyzji nastąpiło po wejściu w życie art. 66a ust. 1 u.f.p. Tym samym zdaniem NSA sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy przydatny będzie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 6 lutego 2025r. C-42/24, w którym w szczególności Trybunał podkreślił, że z samego brzmienia art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 wynika, iż ustanawiając ten przepis, prawodawca Unii zamierzał jedynie umożliwić państwom członkowskim wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu. Przyjąć zatem należało, że przepisy krajowe w świetle art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 mogą jedynie wydłużyć termin przedawnienia natomiast nie mogą modyfikować momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Jednocześnie sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zobowiązany był kierować się wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2025 r. I GSK 1858/22, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. V SA/Wa 4185/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zgodne z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.
NSA nakazał sądowi I instancji rozstrzygnąć kwestię związaną z przedawnieniem dochodzonych przez MF należności.
W tym miejscu i tylko sygnalizacyjnie w ocenie sądu dochodzone należności przedawniły się. Zanim jednakże sąd odniesie się szczegółowo do wskazanej kwestii, to pokrótce należy odnieść się do pozostałych zagadnień wynikłych ze sprawy. Sąd odniesie się do nich zdawkowo, gdyż NSA jedynie w zakresie przedawnienia uwzględnił skargę kasacyjną, nie kwestionując innych dokonanych w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń i twierdzeń.
Po pierwsze w sprawie w żaden sposób decyzja organu odwoławczego nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi sprawa została rozpoznana w sposób prawidłowy przez organ II instancji i organ nie naruszył art. 15 k.p.a. MF merytorycznie rozpoznał sprawę po raz drugi i wydał odrębną od decyzji pierwszoinstancyjnej swoją decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. To że ta decyzja nie zadawala skarżącą i jest decyzją podzielającą ustalenia organu I instancji nie oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. Tym bardziej, że oprócz przyjęcia za własne dokonanych przez PARP ustaleń, MF dokonał wykładni przepisów prawa i rozpatrzył wszystkie żądania strony oraz ustosunkował się do nich.
Przechodząc do dalszej oceny należy podzielić stanowisko organów orzekających w zakresie wystąpienia w sprawie nieprawidłowości.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W myśl ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
Rozporządzenie 1083/2006 definiuje określone terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.
Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii (Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego) oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 198 ze zm.; dalej: "u.z.p.p.r.").
Zgodnie z 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.
Z kolei projekt oznacza zgodnie z art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r. przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą.
Zgodnie z art. 184 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Sąd stwierdza, że w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi. Zatem trzeba podkreślić, że procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 15 marca 2010 r. (zmienionej następnie aneksami) pomiędzy PARP a skarżąca o dofinansowanie projektu pn.: "Wdrożenie koncepcyjnej technologii produkcji cylindrycznie zbieżnych słupów stalowych" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013. Tym samym w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.
Zauważenia także wymaga, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Celem przedmiotowego projektu było wdrożenie technologii produkcji stożkowych słupów stalowych. W ramach projektu skarżąca zamierzała wdrożyć innowacyjną, autorską technologię produkcji słupów stalowych stożkowych wykorzystującą technikę spawania laserowego.
Umowa definiowała także określoną siatkę pojęciową, m.in. definiowała pojęcie "beneficjenta" (§ 1 pkt 3 umowy) zgodnie z którym przez beneficjenta należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie umowy o dofinansowanie. Definicja ta jest zgodna z definicją zawartą w art. 5 pkt 1 u.z.p.p.r.
Wobec jasnych i zrozumiałych regulacji zawartych w umowie i powołanej ustawie brak uzasadnienia do poszukiwania innego znaczenia pojęć "projekt" i "beneficjent", o co wnosi w skardze skarżąca. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a ust. 1 k.p.a. uzasadnianego przez skarżącą rozstrzygnięciem wątpliwości interpretacyjnych pojęć "projekt" i "beneficjent" na niekorzyść strony.
Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 umowy wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są wydatki, które jednocześnie zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków i nie wcześniej niż w dniu następnym po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Za rozpoczęcie realizacji projektu uznaje się dzień rozpoczęcia robót budowlanych lub dzień zaciągnięcia pierwszego zobowiązania Beneficjenta do zamówienia towarów, usług lub robot budowlanych związanych z realizacją projektu (§ 5 ust. 6 zdanie pierwsze umowy).
Nie budzi żadnych wątpliwości, że w sprawie dniem złożenia wniosku o dofinansowanie projektu był dzień 15 kwietnia 2009 r. Zatem okres kwalifikowalności wydatków rozpoczął się 16 kwietnia 2009 r.
Jak wynika z § 1 pkt 14 umowy, przez okres kwalifikowalności wydatków należy rozumieć okres, w którym mogą być ponoszone wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem i w którym realizowany jest zakres rzeczowy i finansowy projektu.
Zgodnie z § 5 ust. 3 umowy, okres kwalifikowalności wydatków dla projektu rozpoczyna się w dniu 16 kwietnia 2009 r. i kończy w dniu 31 sierpnia 2010 r.
W sprawie ustalono, że spółka rozpoczęła realizację projektu przed dniem kwalifikowalności wydatków projektu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów uzasadnione jest twierdzenie, że urządzenia wchodzące w skład linii S. zamówione zostały z konkretnym przeznaczeniem pod inwestycję w K. realizowaną w ramach projektu. Z akt sprawy wynika, że część maszyn stanowiących trzon linii technologicznej została dostarczona do spółki matki przez S.A., która występowała w operacjach jako pośrednik pomiędzy producentami maszyn A. M. G. oraz S. P., a E. G. Co. KG. Część maszyn stanowiących trzon linii produkcyjnej słupów oświetleniowych została zamówiona przez S.A. już pod koniec 2007 r. oraz na początku 2008 r. Pierwsze faktury zostały wystawione już 18 i 20 grudnia 2007 r., a następne 13 listopada 2008 r., 29 stycznia 2009 r., 27 lutego 2009 r., 17 marca 2009 r. oraz 6 kwietnia 2009 r. i dotyczyły wypłat za maszyny wyprodukowane przez firmę S. P. z Włoch. W zamówieniach od 2008 r. wielokrotnie pojawia się numer A 17180 przydzielony linii S.. Jeśli chodzi o urządzenia produkcji A. M. G., to pierwsza faktura zaliczkowa dotycząca płatności za maszyny objęte zamówieniem nr ... z ...stycznia 2008 r. została wystawiona już 30 stycznia 2008 r. Odpowiadająca płatność z S.A. została zaksięgowana 29 lutego 2008 r. Druga faktura zaliczkowa do wskazanego zamówienia została wystawiona 8 grudnia 2008 r. Na fakturze końcowej z 4 czerwca 2009 r. dotyczącej tego samego zamówienia znajdował się adres do wysyłki maszyny: E. Polska sp. z o.o., ul. O. ..., S. M./K. Sąd podziela ustalenia organów (str. 17 i 18 decyzji PARP), że z dokumentacji technicznej i korespondencji mailowej pomiędzy S. P. i S.A. wynika, że podczas powstawania zakładu produkcji słupów E. w K. już w listopadzie 2008 r., czyli na etapie projektowania i konstruowania nowego zakładu, zostały uwzględnione parametry techniczne maszyn zamówionych przez S.A.. Zatem we wskazanym czasie dostosowano już nowy zakład pod względem niezbędnych wymagań i parametrów technicznych zamówionych maszyn, a przedstawione fakty dowodzą prowadzenia działań w kierunku wytworzenia linii technologicznej dla skarżącej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu, a spółka przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie podjęła działania, które sprawiały, że inwestycja objęta projektem mogła zostać uznana za rozpoczętą.
Sąd zwraca również uwagę, że w treści wniosku o dofinansowanie projektu przewidziano m.in. wydatki w zakresie budynków, budowli, robót i materiałów budowlanych na łączną kwotę 2.196.000 zł, w tym wydatki kwalifikowane 1.750.000 zł (część I pkt III. 20, str. 11 wniosku, część II pkt II.6, str. 6 wniosku – Biznes plan). Jak wynika z treści wniosku (pkt II.6 wniosku) w ramach realizacji projektu nastąpi m.in. zakup materiałów i robót budowlanych mających na celu zniesienie barier infrastrukturalnych w zakładzie produkcyjnym, a także stworzenie stanowiska do badań bezpieczeństwa biernego wytwarzania konstrukcji (wydatki kwalifikowane 1.750.000 zł). Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko skarżącej, że za planowane zamierzenie inwestycyjne spółki uznać należy samo nabycie, montaż i uruchomienie wskazanej linii technologiczno-produkcyjnej. W tym kontekście rozpoczęcie przez skarżącą prac budowlanych w listopadzie 2008 r. w zakresie dostosowania pomieszczeń do umieszczenia linii produkcyjnej, co wykazał organ, należy uznać za przedwczesne.
Sąd wskazuje, że zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia PARP, wsparcie na nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym może być udzielone przedsiębiorcy, który złożył wniosek o udzielenie wsparcia przed dniem rozpoczęcie inwestycji.
Oznacza to, że rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie dyskwalifikuje projekt i wyklucza możliwość dofinansowania jego realizacji. Projekt, jak wynika z przytoczonego przepisu, musi spełniać warunki nowej inwestycji – stanowi to podstawowy warunek umożliwiający objęcie projektu dofinansowaniem.
Podkreślić także należy, że jednym z podstawowych warunków zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym jest wymóg, by była ona niezbędna (konieczna) dla beneficjenta pomocy do realizacji danego projektu. Pomoc państwa powinna umożliwiać realizację działań, które bez wsparcia państwa nie zostałyby podjęte. W tym miejscu sąd zauważa, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia 800/2008, wyłączenie na mocy przepisów rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do pomocy wywołującej efekt zachęty. Uznaje się, że pomoc objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy (ust. 2). W ocenie sądu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy, wniosek o dofinansowanie projektu został złożony w dniu 15 kwietnia 2009 r. co powoduje, że skarżąca mogła rozpocząć realizację przedmiotowego projektu najwcześniej w dniu 16 kwietnia 2009 r. Natomiast rozpoczęcie realizacji projektu miało miejsce już przed jego złożeniem. Wskazane naruszenie, stanowi jednocześnie wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Sąd także podziela ustalenia organów odnośnie naruszenia zasady konkurencyjności.
Skarżąca nie była zobowiązana do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Jednakże zgodnie z § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie, skarżąca zobowiązała się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz do dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją.
Z akt sprawy wynika, że w momencie wyboru oferty E.G. funkcję prezesa zarządu spółki pełnił Z.W., a członkiem zarządu spółki był K. W.. Wniosek o dofinansowanie projektu oraz umowę o dofinansowanie podpisał Z.W.. Oferta E.G. została wybrana przez komisję oceniającą, powołaną przez Z. W., w której również zasiadał. Odpowiadał on również za wysyłkę wniosków o złożenie ofert do potencjalnych wykonawców oraz za kontakty formalne ze spółką matką. Prezes zarządu w imieniu spółki podpisał również umowę z wybranym wykonawcą, a następnie został ustanowiony kierownikiem projektu. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika również, że zarówno Z.W., jak i K. W. otrzymywali wynagrodzenie od spółki matki jako jej pracownicy. Jednocześnie obaj uczestniczyli we wdrażaniu projektu w E. sp. z o.o. W okresie od 31 sierpnia 2009 r. do 8 września 2009 r. członkami organów zarządzających: - E. sp. z o.o. był Z.W. i K. W., - E.G. był F.F., K. W., H. S., a zatem przedstawione wyżej okoliczności wyboru wykonawcy i udzielenia zamówienia w rozpoznawanej sprawie dowodzą, że skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności, która ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia finansowania projektu ze środków publicznych, a w konsekwencji gwarantowania wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego źródła. Udzielenie zaś zamówienia podmiotowi powiązanemu kapitałowo i osobowo z udzielającym zamówienie (wybrany wykonawca - E.G. posiadała 100% udziałów w E. sp. z o.o. - zamawiający), gdy w zarządach obydwu spółek zasiadała ta sama osoba (K. W.), a prezes spółki zamawiającej (Z.W.) otrzymywał wynagrodzenie od wybranego wykonawcy zamówienia, podważa istotę oraz sens zasady konkurencyjności. Tym samym kierowanie przez spółkę pisemnej oferty na wykonanie zadania w ramach projektu finansowanego ze środków publicznych do podmiotu powiązanego nie może być ocenione inaczej, jak tylko jako naruszenie zasady konkurencyjności we wskazanym powyżej jej rozumieniu. W konsekwencji sąd nie zgadza się z zawartymi w skardze twierdzeniami spółki, że w sprawie nie wystąpił konflikt interesów. Powiązania osobowe i kapitałowe istniejące pomiędzy stroną a wykonawcą zamówienia spowodowały, że wykonawca zamówienia został wybrany z naruszeniem § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że E.G. (wybrany wykonawca zamówienia) dysponował znacznie wcześniej informacjami o przedmiocie i specyfikacji zamówienia. Sama natomiast możliwość posiadania wcześniej w stosunku do innych wykonawców, danych dotyczących zamówienia stawia taki podmiot w uprzywilejowanej sytuacji, naruszając tym samym zasadę konkurencyjności.
W rozpoznawanej sprawie przebieg przetargu na dostawę i montaż linii technologicznej do produkcji stożkowych słupów stalowych przy wykorzystaniu techniki spawania laserowego, w tym: krótkie, kilkudniowe okresy czasu miedzy publikacją ogłoszenia 3 i 6 sierpnia 2009 r. (odpowiednio publikacja: na stronie internetowej oraz w siedzibie spółki, w dzienniku "Puls Biznesu"), a terminem składania ofert (13 sierpnia 2009 r.); brak opisu konkretnych maszyn tworzących część linii w zapytaniu ofertowym; powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy zamawiającym a wybranym wykonawcą zamówienia, zdaniem sądu, wskazują na pozorność przeprowadzonych czynności w zakresie wyboru wykonawcy. Ocenę tę potwierdza również zawarte w piśmie z 8 czerwca 2016 r. (str.12-13 pisma) stwierdzenie skarżącej, iż: "...wskazane (...) zamówienia dokonane zostały nie przez E. sp. z o.o. lecz przez E.G. nie z myślą o projekcie, lecz zasadniczo z myślą o inwestycji, która w braku dofinansowania ze środków POIG 2007-2013 zrealizowana zostałaby w innym regionie w Niemczech. (...) Decyzja o ulokowaniu inwestycji w tym regionie zapadła dopiero dzięki przyznaniu dofinansowania".
Zwraca również uwagę fakt, że wyboru wykonawcy dokonano 31 sierpnia 2009 r., zawarcie umowy z wykonawcą nastąpiło 1 września 2009 r., jak twierdzi skarżąca ta umowa – podpisana przez obie strony - stanowiła jedynie projekt umowy, a podpisana została faktycznie 8 września 2009 r. Zdaniem sądu potwierdza to stanowisko organu, że spółka procedurę przetargu nieograniczonego wyboru wykonawcy przeprowadziła dla pozoru natomiast zasadnicze znaczenie przy wyborze wykonawcy zamówienia miały wykazane powiązania kapitałowe i osobowe między skarżącą (zamawiającym) a wybranym wykonawcą zamówienia.
W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 art. 80 w związku z art. 8 i art. 81a §, art. 10 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wyborze wykonawcy zamówienia – okazał się całkowicie niezasadny.
Sąd także podziela ustalenia związane z trzecią nieprawidłowością dotycząca zawyżenia wartości nabytych urządzeń. Powyższe wynika wprost z informacji zawartej w dokumentacji zgromadzonej przez O. oraz wyceny eksperta zewnętrznego, tj. P.m.D. E. J. u. P. Wzrost ceny urządzeń produkcji S. P. oraz A. M. G. przy sprzedaży ich skarżącej wyniósł nawet 70% w porównaniu do ceny uiszczonej przez pośrednika, tj. S.A., producentom tych maszyn. Z akt wynika, że wg szacunkowej wartości pras i ich oprzyrządowania wyprodukowanych przez S. P., która wyniosła około 3.400.000 EUR, przy wartości transakcji między włoską firmą S. P. a S.A. opiewającej na 2.000.000 EUR. Podobnie wyglądała sytuacja z wartością produkcji rozwijarek, maszyn do cięcia i poziomowania, która wyniosła 1.176.750,00 EUR, podczas gdy cena w transakcji między producentem A. M. G. a pośrednikiem S.A. wyniosła 850.000 EUR. Zatem sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tych okolicznościach brak możliwości potwierdzenia wywiązania się beneficjenta z regulacji zawartych w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zakresie racjonalnej gospodarki finansowej oraz obowiązku dochowania zasady efektywności określonej w § 11 ust. 2 umowy. Powyższe stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, która mogła prowadzić do powstania potencjalnej szkody w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.
Mając na uwadze powyższe 3 naruszenia zgodzić się należało z organem, że skarżącej można skutecznie zarzucić naruszenie procedur wynikających z umowy o dofinansowanie, które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE poprzez dofinansowanie projektu. Podkreślenia wymaga, że zaistnienie faktycznej szkody bądź uszczerbku finansowego nie jest przesłanką sine qua non zakwalifikowania danego stanu faktycznego, jako nieprawidłowości; wystarczy sama możliwość wystąpienia takiego skutku przy jednoczesnym stwierdzeniu, że naruszenie prawa przy realizacji projektu finansowanego z budżetu UE mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W sprawie taka szkoda wystąpiła, gdyż dofinansowano projekt, który nie powinien zostać dofinansowany ze wskazanych wyżej powodów (brak efektu zachęty, naruszenie zasady konkurencyjności i zawyżenia wartości nabytych urządzeń). Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności świadczą o naruszeniu wielu postanowień umowy o dofinansowanie, w tym m.in. § 5 i § 11, a zatem naruszeniu procedur w niej przewidzianych, co skutkuje zaistnieniem przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. W tym stanie rzeczy, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że zaistniały przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., co w konsekwencji stanowiło podstawę obowiązku zwrotu dofinansowania.
Przechodząc do ostatniej kwestii wymagającej wyjaśnienia sąd zauważą, że w sprawie organy orzekające wydały rozstrzygnięcia po upływie terminu przedawnienia dochodzenia należności.
W ocenie sądu kwestię przedawnienia należności reguluje art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. W sprawie, o czym będzie mowa niżej zastosowania nie znajdzie art. 66a u.f.p.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
NSA uchylając poprzedni wyrok WSA w Warszawie nakazał także uwzględnić tezy wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 6 lutego 2025r. C-42/24, w którym w szczególności Trybunał podkreślił, że z samego brzmienia art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 wynika, że ustanawiając ten przepis, prawodawca Unii zamierzał jedynie umożliwić państwom członkowskim wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu (por. pkt 27). Przyjąć zatem należało, że przepisy krajowe w świetle art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 mogą jedynie wydłużyć termin przedawnienia natomiast nie mogą modyfikować momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.
Trybunał wskazał także, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z zasadą pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym ustalającym termin przedawnienia dłuższy niż termin przewidziany w art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności. Przepisy te stoją natomiast na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że ten termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia (por. pkt 37 oraz pkt 1 sentencji). Wyjaśnił także, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie skorzystało z przewidzianej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia możliwości ustanowienia terminu przedawnienia dłuższego niż czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, to nieprzekraczalny termin przedawnienia ustalony w tym art. 3 ust. 1 akapit czwarty należy obliczać poprzez odniesienie do tego dłuższego terminu przedawnienia (por. pkt 42 oraz pkt 2 sentencji).
W tym miejscu zauważenia wymaga, że w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 czerwca 2015 r. C-52/14 Trybunał wyjaśnił, że zarówno z brzmienia, jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wynika, iż w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (por. pkt 63). Tym samym sąd podziela tezę wyroku NSA z 5 kwietnia 2024 r. I GSK 75/24, że jeżeli przed upływem podstawowego terminu przedawnienia (czterech lat) nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia – zastosowanie zawsze znajduje art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95 określający maksymalny okres przedawnienia i nie ma znaczenia przy tym czy dana nieprawidłowość zaistniała w ramach realizacji programu wieloletniego. Regulacja ta odnosi się do wszystkich nieprawidłowości (czy to jednorazowych, czy też ciągłych lub powtarzających się) zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wniosek taki wynika nie tylko z treści unormowań zawartych art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale także z ich wewnętrznej systematyki - maksymalny okres przedawnienia zawarty jest w ostatnim przepisie ww. regulacji art. 3 ust. 1.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego rozporządzenia nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 4 ust. 1 wskazano z kolei, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych.
Powyższe oznacza, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, o której mowa w powołanym przepisie, gdyż zarówno rozpoczęła realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie; udzieliła zamówienia bez zachowania zasady konkurencyjności i zawyżyła wartość nabywanych urządzeń.
Zauważenia wymaga, czego zdaje nie dostrzegać organ odwoławczy, że okres ośmioletni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Po upływie zatem ośmiu lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze cztery lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie czteroletni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze ośmioletni okres, o którym mowa w powołanym wcześniej przepisie (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r. I GSK 10/20).
Podkreślić należy, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Wskazany przepis wyznacza też ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Wskazać należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. motyw 68 wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE w motywie 69 ww. wyroku podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia a nie jego skrócenie.
W sprawie, jak wynika z powyższego mamy do czynienia z trzema różnymi nieprawidłowościami. Po pierwsze rozpoczęcie realizacji projektu nastąpiło przed złożeniem wniosku; po drugie wybór wykonawcy odbył się z naruszeniem zasady konkurencyjności; po trzecie spółka przepłaciła za dostarczone urządzenia w stosunku do cen rynkowych. Zatem podstawową kwestią jest ustalenie daty początkowej rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.
Skarżąca wskazuje, że datą tą powinna być data zawarcia umowy z PARP, tj. data 5 marca 2010 r. Organ natomiast wskazuje na datę trwałości projektu, tj. 28 lutego 2018 r. (5 lat od dnia złożenia wniosku o płatność końcową).
Sąd nie podziela żadnego z tych stanowisk. Nie można wiązać nieprawidłowości z datą zawarcia umowy, gdyż z tą datą nie nastąpiła jakakolwiek nieprawidłowość, która wiązałaby się ze skodą w budżecie Unii Europejskiej. A więc z ta datą spółka nie uzyskała przewagi konkurencyjnej nad innymi podmiotami. Daty tej nie można także wiązać z okresem trwałości projektu, gdyż to nie kwestie związane z trwałością projektu stały się nieprawidłowościami w rozumieniu przepisów unijnych. Innymi słowy nieprawidłowości powstały w toku realizacji projektu, a nie po zakończeniu realizacji.
W ocenie sądu w tej konkretnej sprawie terminem początkowym przedawnienia jest dzień następny po wypłacie ostatniej transzy środków (wypłata nastąpiła 4 czerwca 2013 r.) – w tym dniu nieprawidłowość ustała. Należy przyjąć, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z "nieprawidłowością ciągłą", która występowała przez cały okres trwania umowy zawartej przez beneficjenta, gdyż w toku jej realizacji następowały działania skarżącej skutkujące wystąpieniem szkody w budżecie Unii. O ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym się naruszaniu prawa UE, z których podmiot ten czerpie korzyści. W ocenie sądu wypłata pomocy publicznej była ostatnią czynności, która spowodowała szkodę (realną) w budżecie Unii Europejskiej. Sąd wyjaśnia, że należy wiązać wypłatę z nieprawidłowością. W sprawie, to na skutek działania powstała (oprócz potencjalnej szkody) także rzeczywista szkoda, która zaistniała, już po działaniu skarżącej w dniu wypłaty pomocy publicznej i tym samym to ten dzień jest istotny. Sąd stwierdza, że w wypadku gdy naruszenie przepisu prawa Unii zostaje wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii (lub krajowego), jak i szkoda (lub potencjalna szkoda) w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Z datą wypłaty pomocy publicznej, jaką jest dofinansowanie realizacji projektu, nie wątpliwie strona uzyskując tę pomoc zdobyła określoną przewagę konkurencyjną nad podmiotami które tej płatności nie uzyskują i właśnie z tą przewagą konkurencyjną TSUE wiąże m.in. również datę rozpoczęcia biegu przedawnienia. Dzień rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia odnosi się do dnia przyznania pomocy beneficjentowi (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 8 grudnia 2011r., France Télécom SA przeciwko Unii Europejskiej, sygn. C-81/10/P). W związku z powyższym termin przedawnienia nie mógł rozpocząć swojego biegu przed zaktualizowaniem się realnej szkody dla budżetu UE, gdyż w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, która w realiach sprawy związana jest także z wypłatą środków UE. Data początkowa przedawnienia musi uwzględnić definicję nieprawidłowości, która posiada 3 elementy: 1) naruszenie prawa; 2) działanie lub zaniechanie strony; 3) wystąpienie szkody realnej lub potencjalnej w budżecie UE. W sprawie wystąpiła także szkoda realna w postaci zrefundowania środków i wypłat była ostatnim elementem, który zaistniał w ciągu przyczynowo-skutkowym nieprawidłowości ciągłej.
W konsekwencji w przypadku nieprawidłowości ciągłych okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, co w realiach rozpatrywanej sprawy oznacza, że bieg terminu przedawnienia zaczyna się de facto od 5 czerwca 2013 r., tj. od dnia następnego od daty wypłaty ostatniej transzy.
Już tylko z pobieżnej lektury akt wynika, że organ odwoławczy wydał swoją decyzję (decyzja ostateczna) po upływie maksymalnego okresu przedawnienia - po upływie 5 czerwca 2021 r., tj. 21 czerwca 2021 r. Tym samym uczynił to w warunkach przedawnienia należności. Termin przedawnienia nie może wyekspirować przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu, co oznacza, że nawet jeśli do jego upływu doszłoby na etapie postępowania odwoławczego, to postępowanie w sprawie zwrotu staje się bezprzedmiotowe (por. uchwały NSA o sygn. akt: I FPS 1/12, II FPS 4/13, wyrok NSA o sygn. akt II FSK 2323/16). O tym, że bieg terminu przedawnienia obejmuje "ostateczną" decyzję zwrotową, świadczy również wprost regulacja art. 207 ust. 1 u.f.p., w którym ustawodawca postanowił, że środki dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi "w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji".
W ocenie sądu MF wadliwie uznał, że w sprawie zastosowanie znajdzie krajowa regulacja zawarta w art. 66a u.f.p. W tej kwestii sąd w składzie orzekającym podzielił w całości poglądy prawne wraz z argumentacją na ich poparcie, wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki: z 26 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1645/23, z 30 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 2454/23, z 14 maja 2024 r. sygn. V SA/Wa 1690/23 oraz powołane w nich orzecznictwo; dostępne tamże).
Po pierwsze i najważniejsze odczytywanie literalne regulacji wskazanej w art. 66a u.f.p. wprost jest sprzeczna z najnowszym orzecznictwem TSUE. W wyroku powołanym przez NSA Trybunał (wyrok z 6 lutego 2025 r. C-42/24) jednoznacznie wskazał, że z samego brzmienia art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 wynika, iż ustanawiając ten przepis, prawodawca Unii zamierzał jedynie umożliwić państwom członkowskim wydłużenie terminu przedawnienia w stosunku do terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, z wyłączeniem wszelkich zmian momentu rozpoczęcia biegu tego terminu (por. pkt 27). Przyjąć zatem należało, że przepisy krajowe w świetle art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 mogą jedynie wydłużyć termin przedawnienia natomiast nie mogą modyfikować momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Tym samym brak jest możliwości odczytywanie tego przepisu wariantowo jak czyni to MF.
Po drugie, regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie. Jeżeli zatem, nieprawidłowość wystąpiła bądź ustała przed wejściem w życie art. 66a ust. 1 u.f.p., to przepis ten nie może regulować biegu terminu przedawniania takiej nieprawidłowości, tym bardziej w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, przed wejściem w życie omawianego przepisu krajowego nieprawidłowość ustała.
Po trzecie, z uwagi na przyjętą konstrukcję przepisu, zakładającą alternatywne określenie początku biegu terminu przedawnienia (w zależności od tego, który ze wskazanych w nim terminów nastąpi później), przyjęcie zaproponowanej przez MF wykładni sprawiałoby, że przepis ten byłby wewnętrznie sprzeczny. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że do przedawnienia dochodziłoby (alternatywnie) wraz z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna (pkt 1), jak też wraz z wypłatą salda końcowego w ramach danego programu (pkt 2), to bieg terminu przedawania odnosiłby się do zupełnie różnych i niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie zdarzeń, których zaistnienie miałoby mieć jednak ten sam skutek prawny, mianowicie skutek przedawniania zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Dobitnie przekonuje o tym powiązanie biegu przedawnienia z dniem, w którym decyzja zwrotowa stałaby się ostateczna (art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p.), gdyż w takim przypadku wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczynałby się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stałaby się ostateczna.
TSUE wielokrotnie się wypowiadał, że dłuższe terminy przedawnienia nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii (zobacz wyroki: z 17 marca 2011 r. AJD Tuna, C-221/09, pkt 79; z 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10i C-202/10, pkt 38; z 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C-447/20 i C-448/20, pkt 116). TSUE zasadnie wskazywał, że Państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 3 TUE do ogólnej staranności, która obejmuje podjęcie środków mających na celu szybkie usunięcie nieprawidłowości i nakłada na administrację krajową obowiązek sprawdzenia prawidłowości dokonywanych przez nią płatności ciążących na budżecie Unii. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, aby dla podjęcia działań państwa członkowskie przyznawały swoim organom administracji termin znacznie dłuższy od terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, mogłoby zachęcać organy administracji do opóźniania postępowań w sprawie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność przedmiotowych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, pkt 62). Tym samym brak terminu początkowego przedawnienia w takich okolicznościach zupełnie nie spełniałby kryteriów związanych z zasadą proporcjonalności i byłby sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Już choćby z tej przyczyny, prawidłowe odczytanie art. 66a ust. 1 u.f.p., w jego całokształcie, musi prowadzić do wniosku, że przepis ten nie dotyczy upływu terminu przedawnienia do wydania, lecz wykonania decyzji zwrotowej i jako taki stanowi "przeniesienie" na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, a nie w ust. 1 tego przepisu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. o sygn. V SA/Wa 4324/21). Dopiero takie odczynie art. 66a ust. 1 u.f.p. sprawia, że wszystkie opisane w nim alternatywne przypadki stają się spójne ze skutkiem prawnym jaki wywołuje.
Po czwarte i nie mniej ważne, zaproponowana przez MF wykładnia art. 66a ust. 1 u.f.p. byłaby sprzeczna z prawem unijnym w jeszcze innym aspekcie, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Skoro bowiem, co przyznaje sam organ, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia. Na tę okoliczność zwrócił także uwagę R. P. w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, wskazując przy tym, że takie ukształtowanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia może w praktyce oznaczać, że czas, jaki płynie od popełnienia nieprawidłowości, będzie wykraczać poza maksymalny ośmioletni termin karalności nieprawidłowości przyjęty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 (glosa opubl. w Studia Iuridica Lublinensia vol. XXIX, 3, 2020; http://studiaiuridica.umcs.pl). Wymaga również podkreślenia, że instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: 21 czerwca 2011 r. sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. sygn. P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji).
Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja MF, zapadła już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny decyzja narusza prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei przyjęcie, że przepis art. 66a u.f.p. miałby znaleźć zastosowanie do liczenia biegu przedawnienia, odnawiając niejako datę początkową biegu przedawnienia – jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed normami krajowymi, jak też z konstytucyjnymi wartościami, wielokrotnie wyrażanymi przez krajowy Trybunał Konstytucyjny.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje – o czym orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), jak również umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu – jako bezprzedmiotowe, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 tej ustawy. O kosztach sądowych orzeczono stosownie do przepisów art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Na zasądzoną kwotę 125.017 zł składa się wpis stosunkowy 100.000 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 25.000 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.