V SA/WA 383/23

V SA/Wa 383/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Robert Żukowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104, art. 107,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 72 poz 664
art 207
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zamówieniach publicznych.
Dz.U.UE.L 2006 nr 223 poz 1 par. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a), lit. b) i lit. h)
Rozporządzenie Rady (WE) NR 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor WSA - Robert Żukowski (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr RYB.wpl.511.36.2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 grudnia 2022 r. znak: RYB.wpl.511.36.2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr OR11-61703-OR1100028/12, którą określono wobec D. K. i P. K. (dalej: Skarżących) kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu.
Decyzja została wydana w nstp. stanie faktycznym.
W dniu 19 grudnia 2012 r. w Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR został złożony przez Skarżących wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.4 Rybactwo Przybrzeżne zawartego w programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na kwotę pomocy w wysokości 100 000,00 zł.
Wniosek został następnie uzupełniony o wskazane przez organ elementy i w wyniku pozytywnej weryfikacji niniejszego wniosku w dniu 13 marca 2013 r. zawarta została pomiędzy Skarżącymi, a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowa o dofinansowanie, której zakres rzeczowy obejmował zakup auta marki Fiat Ducato Furgon z doizolowaniem chłodniczym i agregatem chłodniczym Thermo King. Umowa została zawarta w celu realizacji operacji pt. "Organizacja zbytu produktów rybactwa statków rybackich JAS-1 oraz HEL-3", w ramach środka 1.4 Rybactwo Przybrzeżne zawartego w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".
Zgodnie z postanowieniami ww. umowy dnia 10 kwietnia 2013 r. przelano obu Beneficjentom tj. Panu D. K. i P. P.K. tytułem zaliczki na należne środki odpowiednio po 50 000,00 zł na konta wskazane w umowie o dofinansowanie.
Następnie rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżących z 12 czerwca 2013 r. o zmianę w zawartej umowie nr NIP jednego z Beneficjentów w dniu 16 sierpnia 2013 r. podpisany został Aneks nr 1 do Umowy, zgodnie z którym "Beneficjentem nr 1" był P. K. NIP [...] natomiast "Beneficjentem nr 2" stał się D. K. NIP [...] prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" NIP [...].
Wniosek o płatność został złożony w tym samym dniu co prośba o zawarcie aneksu, tj. 12 czerwca 2013 r. wraz z wnioskiem o płatność przedłożono fakturę nr 2/003/01/00011/2013 z dnia 20 marca 2013 r. dotyczącą zakupu specjalistycznego środka transportu objętego operacją.
W toku postępowania po wezwaniu organu przedłożono kartę przedmiotowego pojazdu ([...]), w której w pozycji "Pierwszy właściciel pojazdu" wskazano: K. P. M., K. Ł. J., K. D. Z. (data pierwszej rejestracji: 18 kwietnia 2013 r.).
W związku z tym, iż zakupiony ze środków pojazd stanowił współwłasność osoby nie będącej beneficjentem pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. znak OR11-61703-OR1100028/12, w wyniku weryfikacji wniosku o płatność, Agencja wypowiedziała umowę o dofinansowanie.
Następnie po wyjaśnieniu wątpliwości i wycofaniu udziału w przedmiotowym pojeździe pana Ł. K. w wyniku ponownej weryfikacji sprawy, pismem z dnia 19 października 2015 r. znak: OR11-61702-OR1100028/12 Prezes Agencji orzekł, że postanowienia zawartej umowy o dofinansowanie są nadal skuteczne wobec stron a wcześniejsze wypowiedzenie umowy jest bezskuteczne.
Następnie, w związku z pozytywną weryfikacją wniosku o płatność, dnia 24 lutego 2016 r. wystawiono końcowe zlecenia płatności na Skarżących. Zlecenia zostały zrealizowane dnia 1 marca 2016 r.
W dniach 25 lutego oraz 17 marca 2021 r. miała miejsce kontrola realizacji operacji w trakcie której stwierdzono, że pojazd objęty operacją został sprzedany.
W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień przedłożono umowę sprzedaży, z której wynikało, że sprzedaż pojazdu objętego operacją nastąpiła w dniu 21 kwietnia 2020 r.
Wobec stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizacji operacji, pismem z dnia 4 maja 2022 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w dniu 2 sierpnia 2022 r. Prezes Agencji na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. – dalej "kpa") oraz art. 27 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. z 2021 r. poz. 664 – zwanej dalej: "ustawą EFR") oraz art. 207 ust. 9 pkt. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 – zwanej dalej: "u.f.p."), wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu przez Skarżących w wysokości 100 000,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 10 kwietnia 2013 r. do dnia dokonania zwrotu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Organ I instancji wyjaśnił, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż Skarżący naruszyli § 5 ust. 1 pkt 4 lit. a) lit. b) oraz lit. h) umowy nr [...], zgodnie z którym "Beneficjenci zobowiązują się do spełnienia warunków określonych w Programie, rozporządzeniu Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego A (EFR) (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006 r. z późn zm.), dalej "rozporządzenie nr 1198/2006", rozporządzeniu Komisji (WE) nr 498/2007, z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 120 z 10.05.2007 r. z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 498/2007", ustawie i rozporządzeniu oraz do realizacji operacji zgodnie z postanowieniami umowy, a w szczególności: w trakcie realizacji operacji oraz przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej :
a) zachowania celu operacji, o którym mowa w § 3 ust. 4;
b) nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystania;
h) niezwłocznego informowania Agencji o planowanych lub zaistniałych zdarzeniach związanych ze zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej Beneficjentów lub ich przedsiębiorstwa w zakresie mogącym mieć wpływ na realizację operacji zgodnie z postanowieniami umowy, wypłatę pomocy lub spełnienie wymagań określonych w Programie rozporządzeniu nr 1198/2006, rozporządzeniu nr 498/2007, ustawie EFR, rozporządzeniu lub zawartej umowie.
Organ I instancji uzasadniając powstanie obowiązku zwrotu środków przyznanych Skarżącym z uwagi na niedotrzymanie ww. warunków wyjaśnił, iż naruszenie procedur to w szczególności realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Organu I instancji Skarżący podnieśli m.in., iż nie wykorzystali oni przyznanych im środków z naruszeniem procedur bowiem sprzedaż samochodu objętego dofinansowaniem przed dniem 1 marca 2021 r. nie powodowała szkody w budżecie ogólnym UE choćby w wymiarze hipotetycznym. Zarzucono również, iż w zawartej umowie nie zawarto informacji w przedmiocie daty początkowej związanej celem i wskazaniem terminu końcowego jak również brak jest w decyzji prawidłowej podstawy prawnej.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżących od ww. decyzji organu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., znak sprawy RYB.wpl.511.36.2022, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa.
W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, treść zastosowanych przepisów prawa oraz zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących. Organ II instancji wskazał m.in., iż Skarżący zobowiązali się do spełnienia warunków określonych w Programie Operacyjnym, rozporządzeniach stosowanych w sprawie a także realizacji operacji zgodnie z postanowieniami umowy, w tym w szczególności: w trakcie realizacji operacji oraz przez 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej do:
a) zachowania celu operacji, o którym mowa w § 3 ust. 4 Umowy;
b) nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystywania.
Organ wyjaśnił m.in. iż, podstawowym zagadnieniem w definiowaniu pojęcia "nieprawidłowość" jest szkoda. Przepisy rozporządzeń unijnych rozróżniają dwa rodzaje szkody, nazywane w orzecznictwie organów i sądów administracyjnych szkodą realną i szkodą potencjalną. Za szkodę realną uznaje się szkodę, która wystąpiła wskutek naruszenia przepisu prawa, za szkodę potencjalną zaś - szkodę, która mogła, lecz nie musiała wystąpić wskutek tego naruszenia. Stwierdzono, iż obowiązek dochodzenia zwrotu środków następuje na skutek wystąpienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych. Zwrotowi podlegają środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dokonując analizy przesłanek z art. 207 ustawy o finansach publicznych należy je rozpatrywać w powiązaniu z pojęciem "nieprawidłowości" uregulowanym w rozporządzeniach unijnych. Powołując się na orzecznictwo Sądów organ wyjaśnił, iż regulacje prawa krajowego nie posługują się terminem "nieprawidłowość" lecz używają terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur" oraz "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zdaniem organu stwierdzone naruszenie, tj. dokonanie przez Skarżących sprzedaży pojazdu objętego operacją w dniu 21 kwietnia 2020 r., czyli przed upływem 5-letniego terminu związania celem określonego w Umowie stanowiło o naruszeniu procedur. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie Skarżący co najmniej potencjalnie narazili budżet UE na szkodę, ponieważ poprzez sprzedaż pojazdu objętego operacją nie zachowali celu operacji w okresie 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej. Podstawa prawna w decyzji organu odwoławczego została określona w sposób prawidłowy, gdyż w analizowanym przypadku nie ulega wątpliwości, że pomoc została pobrana nienależnie tj. wypłacona beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub nie realizuje obowiązków z nią związanych oraz który nie realizuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.
W skardze na decyzję organu II instancji Skarżący zarzucili:
- naruszenie art. 15 kpa poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji przy uwzględnieniu zmienionej (uzupełnionej) podstawy materialnoprawnej;
- naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:
• nieuwzględnienie braku informacji ze strony ARiMR w przedmiocie ustalenia daty początkowej związania z celem i wskazania terminu końcowego związania z celem, co usprawiedliwia stanowisko Skarżących (w szczególności mając na uwadze upływ czasu liczony od momentu wypłaty środków), że mogli oni sprzedać ruchomość nabytą w związku z realizacją operacji bez żadnych konsekwencji;
• nieuwzględnienie, że rozpoczęcie okresu związania z celem - bez mała po trzech latach od złożenia wniosku o płatność - nastąpiło z przyczyn leżących po stronie ARiMR;
• nieuzasadnione przyjęcie, że sprzedaż auta marki Fiat Ducato - nabytego w ramach realizacji operacji - przed upływem 5 letniego okresu związania z celem - stanowi o choćby hipotetycznej szkodzie w budżecie Unii Europejskiej;
- naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 oraz w zw. z art. 207 ust. 9 pkt. 1 u.f.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżący wykorzystali środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszenia procedur albo z naruszeniem procedur skutkującym powstanie (choćby hipotetycznie) szkody w budżecie Unii Europejskiej;
- naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 3 u.f.p. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 13 marca 2013 roku zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w związku z tym podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
- naruszenie art. 3 lit. q rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie Skarżących (sprzedaż samochodu) należy zakwalifikować jako "nieprawidłowość" rozumianą w sposób przedstawiony w niniejszym przepisie, a co za tym idzie, że uzasadnione było wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem organy administracyjne obu instancji obszernie i wyczerpująco przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez Skarżących postanowień umowy o dofinansowanie, które w konsekwencji spowodowały powstanie obowiązku zwrotu przyznanej kwoty dofinansowania.
Przechodząc do wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż podstawą materialnoprawną zwrotu dofinansowania był przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowiący o tym iż w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 tej ustawy lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Zgodnie z art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast w myśl art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o której mowa w art. 9 ust. 4 lit. b ustawy EFR tj. umowa zawarta pomiędzy beneficjentem a organem udzielającym dofinansowania.
Wyjaśnić także w tym miejscu należy, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 489/16; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko i stwierdza, iż taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.
Wskazać także należy, iż jak słusznie uznał organ administracyjny jako naruszenie należy uznać wszelkie odstępstwa od postanowień umowy o dofinansowanie lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa są traktowane jako nieprawidłowość (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2017 r. Sygn. akt III SA/Gd 422/17 dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, żądanie zwrotu otrzymanego dofinansowania jest możliwe wówczas, gdy dojdzie do nieprawidłowości.
Nieprawidłowość natomiast to zgodnie z art. 3 lit. q rozporządzenia 1198/2006, jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że regulacje prawa krajowego nie posługują się terminem "nieprawidłowość" lecz używają terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur" oraz "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Prawidłowe jest stwierdzenie, iż zastosowanie takiego nazewnictwa nie zmienia faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych są częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, wobec czego pojęcia użyte w art 207 ust. 1 pkt 1-3 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (vide Wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 4503/16 dostępny w internecie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazując natomiast na szczegółowe uregulowania umowne, które zasadnie zdaniem Sądu zostały przez organ uznane za naruszone przytoczyć należy przede wszystkim treść zobowiązań jakie zawierając przedmiotową umowę o dofinansowanie przyjęli na siebie Skarżący. Zgodnie bowiem z dobrowolnie zawartą umową o dofinansowanie, Skarżący zobowiązali się do spełnienia warunków określonych w Programie Operacyjnym, rozporządzeniach jak również w zawartej umowie.
Zgodnie z § 3 ust. 4 umowy z dnia 13 marca 2013 r. w wyniku realizacji planowanej operacji osiągnięty zostanie cel w postaci wsparcia organizacji produkcji, przetwórstwa i łańcucha zbytu produktów rybactwa. Zgodnie natomiast z § 5 umowy Skarżący zobowiązali się do osiągnięcia celu operacji o którym mowa w § 3 ust. 4 jak również do jego zachowywania w okresie 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. a umowy) oraz do nieprzenoszenia prawa własności lub posiadania rzeczy nabytych w ramach realizacji operacji oraz niezmieniania sposobu ich wykorzystania (§ 5 ust.1 pkt 4 lit. b umowy).
Określając natomiast datę płatności końcowej strony przedmiotowej umowy postanowiły w § 4 ust. 4, umowy iż Agencja dokonuje wypłaty po zakończeniu realizacji całości operacji przy czym może być wcześniej wypłacona zaliczka (§ 4 ust. 3). W przypadku wystąpienia przez Beneficjenta o zaliczkę, kwota pomocy o której mowa w ust. 4 zostanie wypłacona w wysokości pomniejszonej o wysokość wypłaconych zaliczek (§ 4 ust. 5 umowy).
W § 11 ustalono, iż Agencja żąda zwrotu pomocy zgodnie z art. 27 ustawy, przepisami rozporządzenia i przepisami ustawo o finansach publicznych.
Dokonując zatem oceny ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i zastosowanych przez organ przepisów prawa przy uwzględnieniu powyższych regulacji wskazać należy, iż działania organów były prawidłowe. W szczególności przytoczyć tutaj należy, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono że pojazd objęty operacją został sprzedany w dniu 21 kwietnia 2020 r. (okoliczność niesporna). Pojazd ten był niezbędny do realizacji celu operacji w postaci wparcia łańcucha zbytu produktów rybactwa. Mając na uwadze, iż do uwzględnienia wniosku o płatność i finalnego rozliczenia doszło w dniu 1 marca 2016 r. stwierdzone naruszenie, tj. dokonanie przez Skarżących sprzedaży pojazdu objętego operacją w dniu 21 kwietnia 2020 r. nastąpiło przed upływem 5-letniego terminu związania celem określonym w Umowie (który upływał z dniem 1 marca 2021 r.) co stanowiło o naruszeniu procedur.
W świetle powyższego przy pełnej akceptacji powyższych reguł przez Skarżących poprzez podpisanie przedmiotowej umowy o dofinansowanie organ zobowiązany był treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. wszcząć postępowanie w przedmiocie zwrotu i wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania jak w treści zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie procedur przy wykorzystaniu dofinansowania.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż jak wskazano powyżej, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy interpretować w powiązaniu z rozporządzeniami unijnymi (2988/95, 1083/2006, 1198/2006), gdzie wskazuje się, iż każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r. (sygn. II GSK 2370/14; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania.
W celu rozstrzygnięcia o zwrocie środków, niezbędne jest zatem wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej (por.m.in. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. I GSK 2162/18 i poczynione tam rozważania; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organy administracyjne obu instancji oceniały zaistnienie tych dwóch przesłanek w stanie faktycznym sprawy. Poza opisanym wyżej ewidentnym naruszeniem zasad organ administracyjny w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznał, że w niniejszej sprawie Skarżący co najmniej potencjalnie narazili budżet UE na szkodę, ponieważ poprzez sprzedaż pojazdu objętego operacją nie zachowali celu operacji w okresie 5 lat od dnia dokonania przez Agencję płatności końcowej. Podkreślić przy tym należy, iż istotą dofinansowania kierowanego do Skarżących w przedmiotowej sprawie było uzyskanie korzyści w celu realizacji operacji pt. "Organizacja zbytu produktów rybactwa statków rybackich JAS-1 oraz HEL-3". Wymaganie zachowanie celu operacji, tj. wsparcie organizacji produkcji, przetwórstwa i łańcucha zbytu produktów rybactwa służyło zapewnieniu, że będzie on realizowany przez określony w Umowie czas. Tym samym zasadnie organy uznały, iż w sprawie nie można było wykluczyć, że naruszenie jakiego dopuścili się Skarżący, miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej.
Mając na względzie powyższą argumentację, nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi, że Skarżący, poprzez sprzedaż przedmiotu operacji przed upływem 5-letniego terminu związania celem, nie dopuścili się naruszenia procedur a tym samym, że w sprawie nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności orzekania w sprawie wobec wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przy zmienionej podstawie prawnej wskazać należy, iż zarzut ten nie jest w ocenie Sądu uzasadniony. Wyjaśnić tutaj należy, iż że z istoty zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez dwa rożne organy administracji publicznej. Zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Sprowadza się to zatem do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa rożne organy, które w tym zakresie powinny kierować się całością przepisów postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest oczywiście ocena decyzji organu I instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Problematyka różnych podstaw prawnych decyzji podejmowanych przez organy orzekające w I i II instancji była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że art. 15 kpa ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest zachowana w sytuacji, gdy przedmioty postępowania przed organem I instancji oraz organem odwoławczym są tożsame (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r., I OSK 552/21, LEX nr 3245981). Wskazywano przy tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować uzupełnioną podstawę prawną, szerszą niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej tj. pełnej w jego ocenie podstawy prawnej. Przez zmianę czy uzupełnienie podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym (wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1327/19, LEX nr 2687009).
Odnosząc się natomiast tutaj do zarzutów skargi w zakresie braku uzasadnienia zmiany podstawy prawnej podkreślić należy, iż okoliczność braku omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w świetle treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (gdzie określono w sposób prawidłowy zakres i regulacje uzasadniające wydane rozstrzygnięcie) stanowiła naruszenie przepisów prawa jednakże nie mające istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji została uszczegółowiona poprzez wskazanie ustępów art. 27 ustawy o EFR tj. ust 1, 2 oraz 3, ponieważ to te przepisy konkretnie znajdowały zastosowanie na etapie rozpatrywania odwołania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że pomoc została pobrana nienależnie tj. wypłacona beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub nie realizuje obowiązków z nią związanych oraz który nie realizuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.
Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie jest prawdziwym twierdzenie Skarżących co do braku informacji ze strony Agencji w przedmiocie ustalenia daty początkowej związania celem i wskazania terminu końcowego związanego z celem. Twierdzeniom tym wprost przeczą powołane wyżej zasady w tym przedmiocie określone literalnie w treści zawartej przez Skarżących umowy. Fakt braku wskazania konkretnych dat przy jednoczesnym klarownym określeniu zasad ich ustalenia nie potwierdza argumentacji Skarżących.
Co do kwestii rozpoczęcia związania celem dopiero po trzech latach od złożenia wniosku o płatność stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie wpływa na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ewentualne narzędzia związane z przyspieszeniem badania sprawy wykorzystywane być mogły w trybie skargi na bezczynność organu. Jednakże w tym postępowaniu fakt długiej weryfikacji wniosku w świetle klarownych warunków udzielenia, weryfikacji i obowiązków przyznanego dofinansowania nie wpływa na zmianę zasad ustalonych w zawartej umowie.
Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie tego rodzaju przesłanki nie zachodzą.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W świetle powyższych ustaleń wszystkie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna na art. 151 p.p.s.a.