V SA/Wa 38/14

V SA/Wa 38/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Kraczowski /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Tomasz Zawiślak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2073/14 - Wyrok NSA z 2015-10-02
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3  par.  1,  art.  135,  art.  133  par.  1,  art.  133  par.  1,  art.  145  par.  1  pkt  1  lit.  c w zw z  art.  135 ,  art.  152,  art.  200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156  par. 1  pkt  2 ,  art.  156  par.  1,  art.  7,  art.  77  par.  1,  art. 156  par.  1  pkt  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21  ust.  2  pkt  1,2;
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par.  3  ust.  1-3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24  ust.  1  lit.  c,  art.  50  ust.  2,  art. 24,  art.  12  ust.  4.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 23
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 145
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par.  3  ust.  1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi złożonej przez M. G. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR) nr [...] z [...] października 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.(zwanego dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR) z Nr [...] z [...] lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (zwanego dalej Kierownikiem Biura ARiMR) Nr [...] z [...] października 2009r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z [...] maja 2009 r. Skarżący zwrócił się o przyznanie na rok 2009 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.
Decyzją z [...] października 2009r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Skarżącemu płatności ONW na rok 2009 do powierzchni [...] ha działek rolnych stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej.
Zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR nr [...]
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2009 r. w sprawie przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności ONW na rok 2009.
Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] października 2013r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2013r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa - że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.
Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, że Dyrektor Oddziału ARiMR w zaskarżonej decyzji wskazał, iż Kierownik Biura ARiMR przyznał Skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...]. Jednakże zauważył on, że Skarżący nie deklarował do przyznania pomocy z tytułu ONW działki nr [...].
W związku z powyższym Prezes ARiMR wskazał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U., Nr 64, poz. 470, ze zm., zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Kierownik Biura ARiMR bowiem przyznał przedmiotowe płatności na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych Nr: [...], [...] (obie działki tworzą działkę rolna J), [...], [...], [...] oraz na działkach rolnych oznaczonych literami: C (działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), D (działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), F (działki ewidencyjne [...], [...]) i K (działki ewidencyjne [...] i [...]) zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE. L. z 2004, Nr 141, s.18 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004"). Organ wskazał, że Skarżący zadeklarował powierzchnię działki rolnej nr [...] w wysokości [...] ha, otrzymał płatności do powierzchni działki w wysokości [...] ha, podczas gdy powierzchnia wyznaczonego w jej ramach maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG) wynosi [...] ha. Podobnie wskazał w odniesieniu do pozostałych ww. działek ewidencyjnych i rolnych na różnice między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią PEG. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Kierownika Biura ARiMR rażąco narusza wskazane wyżej przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i k.p.a., bowiem przyznając Skarżącemu płatności ONW na rok 2009 do zaniżonej powierzchni Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowa pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności. Tym samym zdaniem Prezesa ARiMR zasadnie Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wystąpił o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2013 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:
1) art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji tworzącej prawo strony, na skutek błędu organu administracji I instancji powstałego w procesie obsługi wniosku złożonego przez stronę, która wykonywała ją działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji administracyjnej;
2) art. 138 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 788 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie ustaleń faktycznych przez organ II instancji nie wskazanych w decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego bez wymaganego udziału strony, czym pozbawiono stronę możliwości zgłaszania własnych wniosków w zakresie istotnych okoliczności faktycznych postępowania albowiem w całym postępowaniu organ ograniczył swoje czynności do zawiadomienia na urzędowym standardowym formularzu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Dyrektor Oddziału ARiMR prowadził obszerne postępowanie dowodowe w zakresie przesłanek merytorycznych pierwotnie prowadzonego postępowania w sprawie płatności ONW;
3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie ustaleń faktycznych przez organ II instancji nie wskazanych w decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia przez organ I instancji pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie okoliczności w jakich doszło do wydania pierwotnej decyzji o przyznaniu Skarżącemu płatności ONW;
4) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której w uzasadnieniu brak było wyjaśnienia rzeczywistych powodów wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności ONW należnych Skarżącemu i ograniczenie tej czynności postępowania do wypełnienia danych z urzędowego formularza, w którym podano liczne przepisy prawa wspólnotowego bez wyjaśnienia stronie ich związku z prowadzonym postępowaniem i przyczyn skutkujących koniecznością ich zastosowania w niniejszym postępowaniu;
5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przedwczesne przyjęcie, iż przy wydawaniu decyzji z [...] października 2009r. doszło do błędu za który odpowiedzialność ponosi organ administracji I instancji, który skutkować miałby stwierdzeniem nieważności tej decyzji bez wyjaśnienia w administracyjnym toku instancji na czym błąd miał polegać i w jaki sposób doszło do wydania decyzji opartej na błędnych okolicznościach faktycznych oraz bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w tej kwestii.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2013 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego należy uznać za niezasadne. Tym samym również czynny udział strony w postępowaniu ulega odpowiedniemu ograniczeniu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania Skarżącemu płatności ONW doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. przepisu art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy wspieraniu rozwojów obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności ONW na rok 2009 Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Organ wskazał w odniesieniu do trzech działek ewidencyjnej i pięciu działek rolnych na różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a maksymalnym kwalifikowanym obszarem do płatności (PEG).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).
Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, Sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2009r., jeżeli w ogóle wystąpiły, będą dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności ONW wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U., Nr 40 poz. 329 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem ONW"), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności (patrz: druga strona uzasadnienia decyzji Kierownika Biura ARiMR). Do ustalenia płatności przyjęto więc, jak się później okazało nieprawidłową, błędną powierzchnię działek ewidencyjnych i rolnych, zamiast wynikającą z PEG powierzchnię. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu płatności uznał, że powyższe stanowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a., a także z art. 24 ust. 1 lit. c), art. 50 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W decyzji Dyrektor Oddziału wskazał m.in. na błędnie przyjętą do płatności powierzchnię dwóch działek ewidencyjnych w sytuacji gdy, jak wskazano powierzchnia referencyjna wynikająca z PEG uprawniona do płatności była inna niż do której przyznano płatności. Organ odwoławczy potwierdził rozstrzygnięcie organu I instancji, co do zasadności wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia jej nieważności wobec rażącego naruszenia przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że Dyrektor Oddziału ARiMR błędnie zakwestionował działkę ewidencyjną nr [...] i wskazał, że ta działka nie była zadeklarowana przez Skarżącego do płatności ONW. Ponadto wskazał na inne działki ewidencyjne i rolne w której organ odwoławczy wykrył podobne nieprawidłowości w zakresie powierzchni wynikającej z PEG.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i 77 § 1 k.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne (tak ustalono dla trzech działek ewidencyjnych i pięciu działek rolnych) i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności ONW, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art.24 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez Skarżącego, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego. Stanowisko takie jest niewątpliwie słuszne. Nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności (jeżeli takie w dacie orzekania wystąpiły, co w świetle zapisu w decyzji Kierownika Biura ARiMR dotyczącego przeprowadzenia kontroli kwalifikowalności szeregu działek ewidencyjnych nie jest oczywiste – zakwestionowano powierzchnię 11 działek ewidencyjnych obniżając ich powierzchnię w stosunku do deklarowanej) stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłby jednak rażącego naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przepis art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Tak więc przepis art. 24 rozporządzenia 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu. Z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek ale, że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek. Dlatego też przyznanie płatności do powierzchni innej niż powierzchnia określona w systemie identyfikacji działek nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Z kolei przepis art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że składając wniosek, rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz, o którym mowa w ust. 2 i 3, jeśli należy wprowadzić poprawki, szczególnie w odniesieniu do przeniesienia uprawnień do płatności zgodnie z art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub jeśli jakakolwiek inna informacja podana w formularzu jest błędna. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki referencyjnej. Przepis ten odnosi się do działań rolnika oraz działania organu orzekającego i nie mogą stanowić naruszenia tego przepisu.
Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L z 2009r., Nr 30, str. 16, zwanego dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009") dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiąc, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności ONW.
Na marginesie Sąd wskazuje, że zasada, iż płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (...), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 219) zmieniającego rozporządzenie ONW z dniem 15 marca 2010 r. W dacie wydania decyzji o przyznaniu Skarżącemu płatności ONW za 2009 r. przepis taki nie istniał.
Wprowadzenie dopiero z dniem [...] marca 2010 r. wyżej wskazanej zmiany do rozporządzenia ONW nie oznacza, że przed tą datą organy orzekające w sprawie przyznania płatności ONW nie powinny były sprawdzać czy zadeklarowana powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią uprawnioną do płatności określoną w systemie identyfikacji działek rolnych utworzonym na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 i poprzednio rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, o ile rejestry takie już istniały. Obowiązek taki można wyprowadzić z przywołanego przez organ orzekający przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zobowiązującego organ orzekający do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych nie stanowi jednak naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako "rażące" i które w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd orzekając stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych i rolnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 7962004, co wynika również, i o czyn była mowa wyżej, z decyzji tego organu z [...] października 2009r. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość. W toku postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu płatności ONW za 2009 r. mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące.
Powzięcie wątpliwości, po czterech latach od wydania pierwotnej decyzji, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu Skarżącemu płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji oraz, że charakter naruszenia prawa powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższej argumentacji Sąd odstępuje od dalszej analizy zarzutów skargi uznając, że wskazane wyżej chybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów obydwu instancji.
Reasumując, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę na nowo Dyrektor Oddziału ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.