V SA/Wa 377/18

V SA/Wa 377/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Michał Sowiński
Tomasz Zawiślak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 124/19 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji lub Dyrektor ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2137; dalej: ustawa o ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej: skarżący lub strona), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) z [...] października 2015 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: "Kierownik ARiMR") przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 r. (dalej także płatności ONW) w łącznej wysokości 8.652,44 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane [...] października 2011 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
W dniu 7 lutego 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. została przekazana pisemna informacja dotycząca użytkowania działek ewidencyjnych nr 21, 26, 199, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Ż., [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w obrębie ewidencyjnym K.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2011; w szczególności uznał, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznane organowi. Wobec powyższego, w dniu [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2011 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z [...] października 2011 r., nr [...] oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW – Nizinne strefa I oraz II i nałożył sankcję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor ARiMR") z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi strony wyrokiem z 19 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 870/13) skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego wyrokiem z 26 lutego 2015 r., II GSK 119/14 oddalił skargę kasacyjną.
Następnie pismem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, wskazując, że jest to kwota płatności uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2011 r. w łącznej wysokości 8.652,44 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania strony organ II instancji decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazana w zawiadomieniu z [...] lipca 2014 r. decyzja nr [...] z [...] października 2011 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w sprawie beneficjenta nie wydał wskazanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił również, że na jej podstawie nie zostały wypłacone skarżącemu nienależnie pobrane płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 16 maja 2017r., V SA/Wa 266/15 skargę oddalił (strona złożyła skargę kasacyjną).
Pismem z [...] listopada 2014 r., nr [...] Kierownik ARiMR ponownie wszczął postępowanie i decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 8.652,44 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że wadliwie uznano za doręczone skarżącemu pismo informujące o wszczęciu postępowania. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 października 2016 r., V SA/Wa 4253/15 uchylił ww. postanowienie z [...] sierpnia 2015r.
W międzyczasie Kierownik ARiMR ponownie wszczął postępowanie zawiadomieniem z [...] września 2015r., nr [...] i decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2011 w wysokości 8.652,44 zł. Wobec wniesienia odwołania i złożenia skargi na ww. postanowienie z [...] sierpnia 2015r., Dyrektor ARiMR zawiesił postępowanie administracyjne. Po wpływie do organu wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2016r. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2017r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2015r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte zawiadomieniem z [...] listopada 2014r., nr [...]. Decyzja została doręczona 9 marca 2017r. Strona nie skorzystała z prawa wniesienia skargi.
Następnie Dyrektor ARiMR w dniu [...] kwietnia 2017r. podjął z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Kierownika ARiMR z [...] października 2015 r. i powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał, że wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2011 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.
Dyrektor ARiMR podniósł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z uwagi, że kwota nadmiernie pobranych płatności przekracza równowartość 100 Euro (443,77 zł). Wyjaśnił, że w sprawie kwota nienależnie pobranych płatności ONW wynosi 8.652,44 zł i przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L z 23 czerwca 2006, nr 171, s. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie 883/2006).
Organ odwoławczy stwierdził, że nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy środki publiczne zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, która następnie zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zadaniem organu w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne - to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Organ II instancji podkreślił, że w sprawie na rachunek skarżącego zostały wypłacone nienależnie środki publiczne za 2011 r. w kwocie 8 652,44 zł, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Dlatego też Kierownik ARiMR zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności.
Dyrektor ARiMR wskazał, że wbrew twierdzeniom strony decyzją z [...] października 2015 r. Kierownik ARiMR ustalił skarżącemu obowiązek zwrotu płatności ONW jedynie za rok 2011.
Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organ rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 30 czerwca 2014 r., nr 181, str. 48, dalej: rozporządzenie 640/2014) do stanów faktycznych które miały miejsce przed wejściem w życie ww. rozporządzenia stwierdził, że na ten przepis powołał się organ I instancji. Wyjaśnił, że na mocy art. 43 ww. rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011 oraz rozporządzenie 1122/2009 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Niemniej jednak z uwagi na art. 44 rozporządzenia 640/2014, który wskazuje, że rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r., to organ wskazał, że podstawę do ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych mocą decyzji Kierownika ARiMR z 5 października 2011 r. stanowi art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. Tym samym zarzut ten jest bezzasadny. Także za bezzasadne organ uznał pozostałe zarzuty związane z nieprawidłowym stosowanie przepisów prawa.
Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącym, że w sprawie Kierownik ARiMR nie dopełnił powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i prawidłowej jego oceny. Dyrektor ARiMR stwierdził, że wszelkie ustalenia faktyczne mają oparcie w materiale dowodowym, nie doszło więc do naruszenia art. 80 k.p.a. Podkreślił, że kwestia nieprawidłowości występujących na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 była przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności, zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., w której organ wykazał uchybienia stwierdzone na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Jednocześnie w decyzji z [...] października 2015 r. Kierownik ARiMR stwierdził, że przyczyną ustalenia kwoty do zwrotu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona uzyskała płatności.
Podkreślił również, że decyzja z [...] sierpnia 2012 r., była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i obecnie decyzja ta jest decyzją ostateczną oraz prawomocną, a więc organ nie ma żadnych uprawnień czynić odmienne oceny prawne niż wyrażone w prawomocnym wyroku.
Dyrektor ARiMR nie dopatrzył się również zaistnienia przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 28 stycznia 2011 r., nr 25, str. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), gdyż przyznanie płatności ONW skarżącemu nie wynikało z pomyłki organu.
Organ odwoławczy nie stwierdził również, że w sprawie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności. W tym zakresie powołał się na art. 3 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r., ze zm., dalej: rozporządzenie 2988/95). Podkreślił , że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłowe deklaracje, tj. 16 maja 2011 r. Natomiast przerwanie biegu terminu przedawnienia, po którym okres przedawnienia biegnie na nowo jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu, w którym zawiadamia się wnioskodawcę o postępowaniu w sprawie nieprawidłowości. W sprawie tym aktem jest doręczenie w dniu 7 września 2012 r. decyzji Nr [...] uchylającej decyzję dotychczasową i odmawiającą przyznania płatności ONW za rok 2011. Tym samym w realiach niniejszej sprawy w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności w kwocie 8.652,44 zł nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, w związku z czym okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu wynosi 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Zatem stwierdził, że do dnia doręczenia decyzji z 27 października 2015 r. (tj. 12 listopada 2015 r.) nie upłynął ww. termin przedawnienia możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Powołaną na wstępie decyzję Dyrektora ARiMR skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej skarżący zarzucił:
naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie przed datą wydania decyzji II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przez co skarżący nie mógł złożyć nowych wniosków dowodowych w tym:
kopii zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa złożonego w Prokuraturze Rejonowej w P. w dniu [...] października 2014 r. przez H. Ż. oraz P. W., których zeznania w znaczącej części - jak to wynika z decyzji administracyjnych z roku 2012 - zdecydowały o uchyleniu stronie decyzji o przyznaniu płatności ONW,
wskazania rozbieżności w treści zeznań H. Ż. odnośnie korzystania w uprawie działki 162 z pomocy M. S. w latach 2010-2011, w sytuacji gdy urząd posiadał informacje, iż M. S. w tym czasie nie żył - jako przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na oczywiste kłamstwo w zeznaniach świadka, które skutkowało przyjęciem przez urząd błędnych ustaleń,
odstąpienia od powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami, które nie narażało Skarbu Państwa na niepowetowaną szkodę materialną, gdyż urząd posiadał informacje o posiadanych przez skarżącego nieruchomościach rolnych, w poprzednim postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś postępowanie drugoinstancyjne trwało blisko przez 2 miesiące, więc gdyby skarżący naraził Skarb Państwa na stratę, to mógł zbyć nieruchomości w toku postępowania;
naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji odstąpił od powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji;
naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków pełnomocnika skarżącego zmierzających do wskazania przy obliczeniu kwot nienależnie pobranych płatności, iż zachodziły ustawowe przesłanki wznowienia postępowania z urzędu z uwagi na niedokładności i nieścisłości w toku prowadzonego postępowania po jego wznowieniu w 2012 r.;
naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów administracji poprzez niezweryfikowanie działań organu I instancji polegających na jednoczesnym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i powiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, w sytuacji gdy w aktach nie mogły - oprócz zawiadomienia o wszczęciu postępowania - znajdować się inne dokumenty, a strona nie miała szansy złożenia wniosków dowodowych;
niezbadanie w decyzji czy i jakie zarzuty dotyczące przyznania płatności za rok 2011 dotyczyły konkretnych działek i ich powierzchni;
naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez niezbadanie czy w roku 2011 doszło do wydania faktycznie nienależnej decyzji o przyznaniu płatności - zarówno w stosunku do całości obszaru objętego wnioskiem o przyznanie płatności stronie, tj. wszystkich działek - w szczególności w sytuacji gdy kontrola na miejscu miała miejsce w 2012 r., a przedmiotem skargi i wniosków były płatności za rok 2011 i w aktach znajdowały się zdjęcia satelitarne potwierdzające kontrolę prawidłowości złożonego wniosku, a zatem organ winien rozpoznać całość materiału w sprawie;
naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez wydanie decyzji, w sytuacji gdy o obowiązku zwrotu powiadomiono skarżącego po upływie 12 miesięcy od daty płatności, jak również wydanie decyzji w 2012 r. obarczone było błędami powstałymi wskutek szeregu uchybień w toku postępowania administracyjnego, które składały się na podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, co do których skarżący złożył wniosek w dniu [...] listopada 2014 r., zaś działał w dobrej wierze, gdyż do 2012 r. nie wiedział o jakichkolwiek przesłankach ujemnych w zakresie nienależności świadczeń;
naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 poprzez uznanie, że nie doszło do przedawnienia zobowiązań z zastosowaniem 4 - letniego okresu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie noszą znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ARiMR z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] października 2015 r., ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na 2011 r.
Niesporne jest to, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] sierpnia 2012 r., którą uchylił decyzję własną z [...] października 2011 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2011 rok została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2013 r. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 870/13 oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 119/14, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku sądu I instancji. Zatem decyzja ta jest ostateczna i prawomocna oraz wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że skarżącemu płatność za 2011 r. nie przysługiwała.
W tym miejscu przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu najdalej idącego i związanego z przedawnieniem należności.
Kwestię przedawnienia należność regulują przepisy wspólnotowe.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Mając powyższe na względzie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Wskazany przepis wyznacza też ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Zauważyć należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. motyw 68 wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE w motywie 69 ww. wyroku podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia a nie jego skrócenie.
Program wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) jest programem wieloletnim. Przerwanie okresu przedawnienia, zgodnie z powołanym art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 następuje każdym aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu, okres przedawnienia biegnie na nowo.
W sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika był dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2011, tj. dzień 16 maja 2011 r., w którym zawarta została nieprawidłowa deklaracja działek rolnych uprawnionych do płatności ONW. W przypadku programu ONW, który jest programem wieloletnim okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu co najmniej do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Zgodnie z cyt. wyrokiem TSUE program wieloletni uznaje się za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu - zgodnie z przepisami, które go normują. Tym samym program należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu owego przepisu, w dniu wskazanym - w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt - jako nieprzekraczalny termin zakończenia prac oraz dokonania płatności z tytułu związanych z nimi wydatków kwalifikowalnych, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie. Stosownie do powyższego, w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007 - 2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 roku (data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu), stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005r., str. 1 ze zm.).
W odniesieniu do płatności ONW w ramach PROW 2007 - 2013 okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program, wysłanej do Komisji Europejskiej. Powyższe oznaczało, że jeżeli dla danej sprawy, dotyczącej płatności ONW, wyliczony termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on przedłużeniu do tej daty.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu 7 września 2012 r. decyzji z [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję dotychczasową i odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2011. Kolejny raz zostało przerwane w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (14 września 2015r.). W przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia 16 maja 2019 r. Zatem w dacie doręczenia (12 listopada 2015 r.) decyzji z [...] października 2015 r. ustalającej kwotę wymaganą do zwrotu nie doszło do przedawnienia należności. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja organu I instancji nie była decyzją ostateczną, gdyż do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji (wyrok NSA z 21 czerwca 2004r., sygn. akt FSK 162/04). Co więcej powyższy art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 mówi o każdym akcie
właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Niewątpliwie takim aktem jest zarówno decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i odmawiająca przyznania płatności ONW na 2011 r., jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, czy też w końcu decyzja I instancyjna ustalająca nienależnie pobrane płatności. Tym samym bezzasadny okazał się zarzut dotyczący przedawnienia należności.
Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.
W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2011 z tytułu płatności ONW pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARIMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Zatem w kontrolowanym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności ONW do gruntów rolnych za rok 2011.
W przedmiotowej sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że decyzja z [...] października 2011 r., na mocy której ARiMR przyznała a następnie wypłaciła skarżącemu płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej i o odmowie przyznania płatności ONW (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2011.
W rezultacie powyższego zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności ONW w łącznej wysokości 8.652,44 zł, jest uzasadnione, tym bardziej, że ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 odmawia skarżącemu przyznania płatności ONW.
Wbrew twierdzeniom strony organ nie mógł naruszyć art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), gdyż przepis ten do przedmiotowej sprawy nie miał zastosowania. Zastosowanie natomiast znajdzie przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
W myśl natomiast art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie:
1) dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz
2) błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.
W sprawie organy w sposób prawidłowy zbadały przedmiotowe przesłanki, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, jak i decyzji Nr [...] z [...] maja 2017 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy płatność przyznana decyzją z [...] października 2011 r. była rezultatem wniesionego w dniu [...] maja 2011 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, którym organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 26 października 2011 r., na podstawie powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego, płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie miał w ogóle wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2011 r., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2013 r. nr [...]. W szczególności organ nie miał wiedzy, że użytkownikiem części działek objętych deklaracją zawartą we wniosku o płatności za 2011 r. nie był skarżący.
Skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to słusznie organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2011 r. organ był w posiadaniu informacji, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2011.
Przyjmując nawet, że płatność była wynikiem błędu organu (czego sąd w sprawie nie stwierdza), to trzeba wprost wskazać, że błąd ten mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika, gdyż to samodzielnie rolnik zadeklarował do płatności działki, których nie był faktycznie użytkownikiem, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją.
Co więcej w sprawie została wypełniona dyspozycja cytowanego powyżej akapitu drugiego art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011. Tym samym organ nie miał obowiązku badania zaistnienia swoje pomyłki przy przyznaniu wnioskowanych płatności oraz badania świadomości rolnika o istnieniu tego błędu. Trzeba bowiem wskazać, że nie ma oparcia w materiale dowodowy twierdzenie strony, że o ewentualnym fakcie, iż otrzymane płatności ONW za rok 2011 mogły być nienależne dowiedział się najwcześniej w 2012 (skarżący twierdzi, że do 2012 roku nie wiedział o jakichkolwiek przesłankach ujemnych w zakresie nienależności świadczeń), a wiec po upływie okresu 12 miesięcy od daty otrzymania płatności. Zauważenia wymaga, czego strona nie kwestionuje, że płatność została przekazana na rachunek strony w dniu 26 października 2011r. Natomiast organ wznowił postępowanie w dniu [...] lutego 2012r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 22 lutego 2012r., a więc zdecydowanie przed upływem 12-miesięcznego terminu. Co więcej w terminie 12-miesięcznym została także wydana i doręczona decyzja Kierownika Biura ARiMR w P. z [...] sierpnia 2012r., którą to decyzją uchylił decyzję własną Nr [...] z [...] października 2011 r. i odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Zatem w sprawie nie upłynął 12 miesięczny termin o którym mowa w akapicie drugim art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 i tym samym twierdzenia strony w tym zakresie pozbawione są podstaw faktycznych.
W konkluzji należy stwierdzić, że kwota płatności ONW za rok 2011 w wysokości 8.652,44 zł, przekazana na rachunek skarżącego jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia.
W podobny sposób należy także ocenić kwestię zaistnienia dobrej, czy też złej wiary po stronie skarżącego. W sprawie bowiem ta kwestia nie ma żadnego znaczenie, gdyż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie obowiązywał w okresie przyznania stronie płatności na rok 2011r. (rozporządzenie nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010r.), a obowiązujący art. 5 rozporządzenia 65/2011 z kwestią dobrej, czy też złej wiary nie wiąże żadnych konsekwencji prawnych. Dlatego też dokonywanie rozważań przez sąd w tym zakresie jest bezcelowe.
Na marginesie sąd wskazuje, że skarżący nie może uzasadniać swojej dobrej wiary, w rozumieniu art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004, brakiem aż do 2012 r. wiedzy o jakichkolwiek przesłankach ujemnych w zakresie przyznawania płatności ONW. Powyższe nie przekonuje o działaniu skarżącego w dobrej wierze, ponieważ każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja X Oświadczenia i zobowiązania). W ocenie sądu, w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony z [...] maja 2011 r. a zakończonym wówczas decyzją z [...] października 2011 r. nie ma jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że strona poinformowała organ, że nie prowadzi działalności rolniczej na części działek ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku.
Sąd stwierdził, że kwoty uznane za nienależnie pobraną płatność przekraczają kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 883/2006, stąd rację ma organ, że w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego sąd ponownie wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ONW za rok 2011 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania - zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z 8 lutego 2013 r.- w ramach którego uchylono decyzję o płatnościach ONW oraz odmówiono skarżącemu przyznania wskazanych płatności. Decyzja ta podlegała odrębnej kontroli sądów administracyjnych, które potwierdziły jej prawidłowość. Skarżący nie mógł zatem skutecznie, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów stanowiących podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2011 r. jak i rozstrzygania o odmowie przyznania płatności za 2011 r. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Z tych względów bez istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy było nie poinformowanie skarżącego przez Dyrektora ARiMR o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., co zdaniem skarżącego uniemożliwiło mu wykazanie nieprawdziwości w postępowaniu w ramach którego uchylono decyzję ostateczną i odmówiono przyznania płatności za 2011 r. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie wykazał w żaden sposób by zaniechanie przez organ dopełnienia obowiązku z powyższego artykułu pozbawiło go możliwości realizacji praw procesowych, w szczególności poprzez składanie wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd nie stwierdził także innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasady informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Jednoznacznie identyfikuje także stronę postępowania i przedmiot sprawy. Argumentacja przedstawiona przez organ jest spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Organ wydający zaskarżoną decyzję działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności.
Reasumując sąd uznał, że decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.