V SA/WA 3642/24

III SA/Łd 468/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 132
art. 59 par 1 pkt 3, art. 27 par 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant St. asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 roku sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2025 roku nr 1001-IEE.7192.204.2024.25.AG w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r., nr 1001-IEE.7192.204.2024.25.AG Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia I. K. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 21 maja 2024 r., nr 420300/71/148/2024-RED-P-7721403111 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim na podstawie tytułów wykonawczych z 20 lutego 2024r. o nr od TW[...]85 do TW[...]10 prowadzi wobec I. K. postępowanie egzekucyjne. Podstawę wystawienia ww. tytułów wykonawczych stanowiła decyzja z 9 stycznia 2023 r., obejmująca należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2014 r. do marca 2022 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2014 r. do marca 2022r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2015 r. do marca 2022 r.
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim skierował do [...] Banku [...] S.A., [...] BANK POLSKA S.A., Banku [...] w W. S.A. i [...] Bank S.A. zawiadomienia z 21 lutego 2024 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia zostały doręczone dłużnikom zajętych wierzytelności 21 lutego 2024 r., natomiast wydruki ww. zawiadomień wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu 27 lutego 2024r.
W piśmie z 5 marca 2024 r. I. K. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj.:
- określenie obowiązku niezgodnie z treścią wydanych w sprawie decyzji (art. 33 § 2 pkt 2a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 132), dalej u.p.e.a.,
- wygaśnięcie obowiązku w stosunku do niektórych zobowiązań w całości, w związku z ich przedawnieniem (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.).
Jednocześnie na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., wniósł również o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ze względu na niespełnienie przez ww. tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a zwłaszcza w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Podniósł, że tytuły wykonawcze wystawione zostały w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną egzekwowanych obowiązków. Zarzucił również naruszenie art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela. Podał, że wierzyciel w tytułach wykonawczych w części D pkt 4 wskazał decyzję nr 420471DZPDZ23/000006, dlatego powinien zostać wystawiony tylko jeden tytuł wykonawczy, obejmujący wszystkie roszczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wskazał również, że organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, które dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, określonych w decyzjach z 2 listopada 2017 r. o nr 420000/830/040052/2017/519/2017, 420000/830/040052/2017/593/2017. Tymczasem ww. tytułach wykonawczych o nr od TW[...]85 do TW[...]10 została podana decyzja z 9 stycznia 2023 r. co oznacza, że wskazano niewłaściwą podstawę prawną. Tytuły wykonawcze powinny zostać wystawione w oparciu o decyzję, którą organ ustalił obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek oraz obowiązek ich opłacania. Natomiast wymieniona ww. tytułach wykonawczych decyzja ma charakter porządkowy, określa bowiem wysokość zadłużenia, która została już raz określona w decyzjach z 2017 r. Dodatkowo wskazał, że decyzja z 9 stycznia 2023 r. została wydana bezpodstawnie, ponieważ nie ustala żadnych nowych faktów i zawiera jedynie łączną kwotę zaległości z tytułu składek, wymienionych w decyzjach z 2 listopada 2017 r.
Postanowieniem z 21 maja 2024 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Na powyższe postanowienie I. K. złożył zażalenie wskazując, że w piśmie z 5 marca 2024 r. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w oparciu o art. 27 u.p.e.a., a zwłaszcza art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.
W uzasadnieniu zażalenia podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z 5 marca 2024 r. akcentując, że ww. tytułach wykonawczych powinna być wymieniona decyzja administracyjna ustalająca wobec płatnika składek obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek i obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, natomiast podana jako podstawa dochodzonych należności decyzja z 9 stycznia 2023 r. ma jedynie charakter porządkowy. Określa bowiem jedynie ogólną wysokość zadłużenia, która wcześniej została ustalona w decyzjach z 2 listopada 2017 r. i to te decyzje powinny stanowić podstawę prawną wystawionych tytułów wykonawczych.
W odpowiedzi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 26 lipca 2024 r., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim w piśmie z 7 sierpnia 2024 r. wyjaśnił, że ww. tytuły wykonawcze zostały wystawione zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określania należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1626). Podstawą prawną określenia należności w tytułach wykonawczych jest decyzja z 9 stycznia 2023 r. określająca wysokość nieopłaconych należności z tytułu składek. Od decyzji zostało złożone odwołanie, a postępowanie zakończyło się wydaniem wyroku o oddaleniu odwołania. Decyzja jest prawomocna od 2 stycznia 2024 r. Wskazał również, że decyzja z 9 stycznia 2023 r. nie jest decyzją porządkową, w decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek oraz określa wysokość zadłużenia. Wydanie decyzji z 2 listopada 2017 r. wobec A. W. i Z. A. w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz podstaw wymiaru składek, nie jest tożsame z określeniem zadłużenia z tytułu składek. Decyzje z 2 listopada 2017 r. są decyzjami ustalającym obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym i nie mogą być podstawą dochodzenia należności (tym samym podstawą wystawienia tytułów wykonawczych), ponieważ nie określają wysokości zadłużenia ustalonego w oparciu o zaksięgowane dokumenty rozliczeniowe i wpłaty. Od decyzji z 2 listopada 2017 r. strona również złożyła odwołania, które sąd oddalił.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. Wystąpienie którejkolwiek z przewidzianych w u.p.e.a. przesłanek obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ze względu na wadliwość wystawienia tytułów wykonawczych, tj. niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., a w szczególności nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) i nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej dochodzonych należności pieniężnych (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim tytuły wykonawcze spełniają wymogi, o których mowa w art. 27 u.p.e.a.
W myśl art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy ma wskazywać zobowiązanemu od kogo pochodzi i kto jest wierzycielem. Warunek ten został spełniony, ponieważ w części E poz. 1-6, ww. tytułów wykonawczych, wskazano: nazwę wierzyciela - "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim Inspektorat w Radomsku", Numer Identyfikacji Podatkowej (NIP), numer REGON oraz adres siedziby wierzyciela.
Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuły wykonawcze zawierają: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie: jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego, musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania innego obowiązku, niż obciążającego zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tą gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania. W rozpatrywanym przypadku takie niebezpieczeństwo nie zachodzi. Płatnik składek zatrudniający pracowników, czy zleceniobiorców ma określone obowiązki wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, począwszy od zgłoszenia nowo przyjętej osoby do ubezpieczeń, poprzez obliczanie, potrącanie z jej dochodów oraz rozliczanie i opłacanie należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy. Stosunek ubezpieczenia społecznego powstaje z mocy prawa, a płatnicy składek, którzy spóźniają się z płatnościami lub nie odprowadzają składek podlegają karze grzywny, karze ograniczenia wolności, a nawet karze pozbawienia wolności do 2 lat. Takie konsekwencje przewiduje wprost art. 218 § 1a k.k. dla pracodawców (płatników składek) notorycznie naruszających prawa pracownicze wynikające z ubezpieczenia społecznego. Również art. 98 ust. 1a u.s.u.s. przewiduje dla płatników składek karę grzywny w wysokości 5 000 zł za niedopełnienie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w przewidzianym przepisami terminie. Ponadto w sytuacji, gdy płatnik składek nie wywiązuje się z ustawowo nałożonych obowiązków i nie opłaca składek w terminie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek wszcząć dochodzenie tych należności (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.).
Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona, jako płatnik składek była zobligowana do potrącania, rozliczania i opłacania należnych składek za ubezpieczonych: A. W. i Z. A. Powyższy stan rzeczy potwierdzają decyzje z 2 listopada 2017 r. w sprawie podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz podstaw wymiaru składek ww. ubezpieczonych. Powyższe decyzje, zgodnie z wyjaśnieniami Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
W rezultacie, skoro skarżący - jako płatnik składek nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z u.s.u.s. i nie odprowadził należnych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 9 stycznia 2023 r. określił wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 25 września 2023 r., sygn. akt V U [...] oddalił odwołanie od powyższej decyzji.
Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w tytułach wykonawczych prawidłowo jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku wskazana została prawomocna decyzja z 9 stycznia 2023 r.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał również, że zastosowany w analizowanej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim Inspektorat w Radomsku druk tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych, sporządzony został zgodnie ze wzorem, który określa załącznik nr 1 do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 roku w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1856).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie podzielił stanowiska, że skoro wierzyciel w tytułach wykonawczych w części D pkt 4 wskazał decyzję nr 420471DZPDZ23/000006, to powinien zostać wystawiony tylko jeden tytuł wykonawczy, obejmujący wszystkie roszczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (wynikające z tej decyzji). W wyżej wymienionej decyzji zostały określone różnego rodzaju należności z tytułu nieopłaconych składek (za poszczególne okresy rozliczeniowe) na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wierzyciel był zatem uprawniony do wystawienia odrębnych tytułów wykonawczych dotyczących poszczególnych nieopłaconych należności składkowych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nadmienił również, że w sprawie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej było prowadzone odrębne postępowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i aktualnie sprawa procedowana jest przed WSA w Warszawie.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w analizowanej sprawie nie została spełniona żadna z powołanych przez skarżącego przesłanek, która skutkowałaby koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Nie zaistniały również żadne inne przesłanki określone w u.p.e.a., które nakazują umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący na podstawie art. 33 § 1 i 2 pkt 5 u.p.e.a. wniósł zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego, kwestionując jego dopuszczalność z uwagi na przedawnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o nr od TW[...]85 do TW[...]10.
Wskazał, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., zobowiązany ma prawo wnieść zarzuty, jeżeli zachodzą okoliczności wyłączające dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała, ponieważ obowiązek, którego dotyczy egzekucja uległ przedawnieniu, co czyni prowadzenie postępowania egzekucyjnego niedopuszczalnym. Podał, że obowiązek wynikający z ww. tytułów wykonawczych dotyczy należności z tytułu składek, co do których upłynął ustawowy termin przedawnienia. Organ egzekucyjny nie wykazał, aby przedawnienie zostało skutecznie przerwane lub zawieszone, brak jest również podstaw do uznania, że obowiązek powstał na nowo lub że zachodzą inne szczególne okoliczności wyłączające zastosowanie przepisów o przedawnieniu.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności postępowania egzekucyjnego i uznanie go za bezprzedmiotowe, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżący podkreślił, że nie istnieje żadna podstawa prawna do wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia, a tym bardziej taka decyzja nie może być podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych. Jest to niezgodne z prawem, instrumentalne działanie organu, mające na celu jedynie "przesunięcie" rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia w tego typu sprawach. Decyzje z 2 listopada 2017 r. dotyczyły kwestii zgłoszenia do ubezpieczeń oraz ustalenia wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne i szczegółowo określały: miesiąc i rok, kod ubezpieczenia, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia: emerytalne i rentowe, chorobowe, wypadkowe i na ubezpieczenie zdrowotne, z wyszczególnieniem wartości dla każdego miesiąca odrębnie w okresie od stycznia 2014 r. do grudnia 2016 r. i te decyzje zdaniem skarżącego powinny, stanowić podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych, ponieważ nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Skarżący wskazał, że decyzje z 2 listopada 2017 r. określają należności z tytułu składek za okres przypadający 9-11 lat temu, a wydane zostały prawie 8 lat temu. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Natomiast art. 24 ust. 5-6 u.s.u.s. nie dotyczy niniejszej sprawy za wyjątkiem art. 24 ust. 5f, w którym mowa o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego należności z tytułu składek, o których mowa w decyzjach z 2 listopada 2017 r. uległy przedawnieniu.
Skarżący wskazał również, że powołanie jako podstawy prawnej dochodzonych należności decyzji z 9 stycznia 2023 r. narusza art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., ponieważ decyzja ta nie kreuje obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, a jedynie określa wysokość zadłużenia wynikającego z obowiązku określonego decyzjami z 2 listopada 2017 r. Ponadto, zdaniem skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien wykazać, że należności z tytułu składek, których dotyczy postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych nie uległy przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 10 maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 21 maja 2024 r. odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec I. K. na podstawie tytułów wykonawczych z 20 lutego 2024 r. o nr od TW[...]85 do TW[...]10 obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2014 r. do marca 2022 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2014 r. do marca 2022 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2015 r. do marca 2022 r. Postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącego z dnia 5 marca 2024 r.
Postępowanie w przedmiocie zgłoszonych w tym samym piśmie przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym toczy się odrębnie. Prezes ZUS postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 20 maja 2024r. oddalające zarzuty I. K.. Jak Sądowi wiadomo z urzędu, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2025r. sygn. akt V SA/Wa 3642/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2024 r. (dostępny na stronie www.nsa.gov.pl ). Wyrok nie jest prawomocny.
Oceniając zasadność odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania ( art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2023r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023r. poz. 556), postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:
1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;
2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;
3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27;
4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:
a) jest ściśle związany ze zobowiązanym,
b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;
7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
W myśl art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Stosownie do treści art. 59 § 2a u.p.e.a., w zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i h oraz pkt 9, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:
1) określonym w § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 oraz § 2;
2) niespełnienia w zagranicznym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy;
3) gdy zachodzi błąd co do zobowiązanego.
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze (art. 59 § 4 u.p.e.a.).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Przewidziana w u.p.e.a instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Zakończenie egzekucji poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza zaprzestanie prowadzenia tego postępowania wskutek wystąpienia trwałych przyczyn uniemożliwiających dalsze jego prowadzenie. Analizując podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zostały wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. zauważyć należy, że zostały one ujęte bardzo szeroko. W tym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej ( art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) zawiera w sobie m.in. wszystkie podstawy zarzutów, które również prowadzą do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tyle że na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. ( patrz A. Krawczyk Monografia "Model egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w prawie polskim i austriackim") Egzekucja jest bowiem niedopuszczalna zarówno w przypadku określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego (art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a.), jak i w razie wygaśnięcia obowiązku w całości lub w części z powodu przedawnienia ( art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.), a takie zarzuty zgłosił skarżący.
W niniejszej sprawie, w piśmie z 5 marca 2024 r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj.: określenie obowiązku niezgodnie z treścią wydanych w sprawie decyzji (art. 33 § 2 pkt 2 a) u.p.e.a.) oraz wygaśnięcie obowiązku w stosunku do niektórych zobowiązań w całości, w związku z ich przedawnieniem (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Jednocześnie na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ze względu na niespełnienie przez ww. tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a zwłaszcza art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej rodzaju należności, która jest podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, co uniemożliwia zobowiązanemu odniesienie się do prawidłowości nałożonych obowiązków oraz art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela. Podał też, że wierzyciel ww. tytułach wykonawczych w części D pkt 4 wskazał decyzję nr 420471DZPDZ23/000006 z 9 stycznia 2023 r, wobec powyższego powinien zostać wystawiony tylko jeden tytuł wykonawczy, obejmujący wszystkie należności, wystawienie natomiast kilkunastu tytułów wykonawczych w sposób oczywisty narusza art. 64 § 4 u.p.e.a.
Odnosząc się do przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. wskazać należy, że przepis ten wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wśród których m.in. w § 1 pkt 1 wymienia oznaczenie wierzyciela, w pkt 2 dane zobowiązanego, w pkt 3 wymienia się, że tytuł powinien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.
Zdaniem Sądu, nie są trafne postawione powyżej zarzuty skarżącego odnoszące się do prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomimo niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Należy wskazać, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tylko w przypadku jeżeli nie zawiera któregokolwiek z elementów wymaganych w myśl tego przepisu. Nie chodzi więc o przypadek gdy, dane ujawnione w tytule wykonawczym, w ocenie zobowiązanego, nie są prawidłowe. Tytuł wykonawczy spełnia wymagania formalne określone w tych przepisach, nawet jeżeli zawierałby nieprawidłowe informacje.
W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ocenił, że wystawione na Skarżącego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim tytuły wykonawcze z 20 lutego 2024r. zawierają wszystkie niezbędne elementy przewidziane w u.p.e.a. Tytuły wykonawcze wskazują od kogo pochodzą i kto jest wierzycielem. W części E (poz1-6) prawidłowo wskazany został Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim. W części A prawidłowo wpisano skarżącego , który był adresatem prawomocnej decyzji ZUS z 9 stycznia 2023 r., a w części D dane dotyczące podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku.
W doktrynie wskazuje się, że błędy w tytule wykonawczym dotyczące podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku nie stanowią przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (zob. P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2025, art. 59). Z tym poglądem koresponduje stanowisko sądów administracyjnych, że dopiero w sytuacji, gdy dany tytuł wykonawczy nie zawiera informacji, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., wystąpi sytuacja opisana w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Nie chodzi więc o przypadek gdy dane ujawnione w tytule wykonawczym, w ocenie zobowiązanego, nie są prawidłowe. Innymi słowy, tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., jeżeli nie zawiera któregokolwiek z elementów wymaganych w myśl tego przepisu. W konsekwencji, tylko brak w tytule wykonawczym ustawowych elementów może skutkować zastosowaniem w sprawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a co za tym idzie, umorzeniem postępowania egzekucyjnego (por. wyroki: NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt II FSK 222/15; NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 4491/21; WSA we Wrocławiu z 16 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wr 54/24).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że wymogi formalne tytułu wykonawczego nie są przewidziane same dla siebie, ale w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowane świadczenie, do którego rzeczywiście jest zobowiązany na podstawie decyzji organu. Wobec powyższego naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania świadczenia, które nie obciąża zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 3325/16, Lex nr 2735492; z 24 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2388/16).
Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego - gdy podstawą egzekucji jest przepis - z którego wprost wynikają określone obowiązki lub - w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o podanie aktu prawnego, na podstawie którego wydano decyzję lub też wystarczające jest powołanie samej decyzji (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2007 r. o sygn. akt II FSK 304/06; z 8 grudnia 2006 r. o sygn. akt II FSK 1121/06; z 27 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 749/10 dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W niniejszej sprawie skarżący, jako płatnik składek był zobowiązany stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 350), dalej u.s.u.s., do obliczania, potrącania z dochodów, rozliczania oraz wpłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy według zasad wynikających z przepisów ustawy. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera między innymi zestawienie należnych składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń społecznych (art. 46 ust. 2 i 4 u.s.u.s). Jednocześnie art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wprowadza obowiązujące płatnika składek terminy składania deklaracji rozliczeniowych, imiennych raportów miesięcznych oraz opłacania składek za dany miesiąc. Upływ tych terminów uprawnia wierzyciela do żądania zapłaty składek.
Ponieważ skarżący - jako płatnik składek nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. i nie odprowadził należnych składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim decyzją z 9 stycznia 2023 r. na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 32 u.s.u.s. określił wysokość zadłużenia wraz z należnymi odsetkami za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dzień wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z 25 września 2023 r., sygn. akt V U [...] Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie skarżącego wniesione od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 9 stycznia 2023 r. Wyrok jest prawomocny od 2 stycznia 2024 r. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane.
Art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi podstawę do rozstrzygania przez ZUS o przysługujących konkretnej osobie uprawnieniach lub obowiązkach. Decyzja ta :
- wydawana jest przez ZUS , który stosownie do art. 66 ust. 4 u.s.u.s. – jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym;
- wydawana jest na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz norm prawa procesowego administracyjnego, w tym - z mocy art. 123 u.s.u.s. przepisów k.p.a.;
- zawiera skierowaną do konkretnej osoby normę, z której wynikają określone uprawnienie lub obowiązek z zakresu ubezpieczeń społecznych;
- jej wykonanie zabezpieczone jest przymusem państwowym w postaci możliwości przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji;
- wola jej adresata ( płatnika, ubezpieczonego, świadczeniobiorcy)) nie ma wiążącego znaczenia dla treści tego aktu ( Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz. red Kamil Antonów, WKP 2024 )
Wobec powyższego, zdaniem Sądu prawidłowo, jako podstawa prawna egzekwowanych należności w tytułach wykonawczych wskazana została prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 9 stycznia 2023 r.
Stanowisko skarżącego, że decyzja ta ma jedynie charakter porządkowy i nie może być podstawą wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych, jest błędne. Decyzja ta niewątpliwie porządkuje sytuację skarżącego wobec ZUS w tym znaczeniu, że w jednej decyzji określono wysokość wszystkich zobowiązań skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z należnymi odsetkami, według stanu na dzień wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja z 9 stycznia 2023 r. nie jest tylko decyzją porządkową, która zdaniem skarżącego nie może być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wręcz przeciwnie, w decyzji tej Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek oraz określił wysokość jego zadłużenia. Taka prawomocna decyzja niewątpliwie stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wydanie natomiast decyzji z 2 listopada 2017 r. wobec A. W. i Z. A. w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz podstaw wymiaru składek, nie jest tożsame z określeniem zadłużenia z tytułu należnych składek. Decyzje z 2 listopada 2017 r., jak prawidłowo wskazał organ egzekucyjny są decyzjami ustalającym obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym i nie mogą stanowić podstawy dochodzenia należności (i tym samym podstawy wystawienia tytułów wykonawczych), ponieważ nie określają wysokości zadłużenia ustalonego w oparciu o zaksięgowane dokumenty rozliczeniowe i wpłaty. Decyzje te zgodnie z wyjaśnieniami Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim zawartymi w piśmie z 7 sierpnia 2024 r. również nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Tytuły wykonawcze w niniejszej sprawie sporządzone zostały zgodnie ze wzorem, który określa załącznik nr 1 do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 roku w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1856). Niezasadne jest stanowisko skarżącego, że skoro wierzyciel w tytułach wykonawczych w części D pkt 4 wskazał decyzję nr 420471DZPDZ23/000006, to powinien zostać wystawiony tylko jeden tytuł wykonawczy, obejmujący wszystkie roszczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (wynikające z tej decyzji). Skoro, jak wskazał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, w decyzji z 9 stycznia 2023 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim zostały określone różnego rodzaju należności z tytułu nieopłaconych składek (za poszczególne okresy rozliczeniowe) na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wierzyciel był uprawniony do wystawienia odrębnych tytułów wykonawczych dotyczących poszczególnych nieopłaconych należności składkowych.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku objętego ww. tytułami należy wskazać przede wszystkim, że kwestie te musiały być przedmiotem oceny ZUS przy wydawaniu decyzji 9 stycznia 2023 r., która, jak wynika z jej treści, określa zadłużenie I. K. wobec ZUS wraz z należnymi odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wydania decyzji. Odwołanie I. K. od tej decyzji zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( sygn. akt: V U [...]). Wyrok ten jest prawomocny od 2 stycznia 2024r. Prawomocny zaś wyrok, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odrębności przewidziane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczące możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji ZUS, nie wyłączają tej podstawowej zasady. Należy także przypomnieć, że zarzut przedawnienia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi był też przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3642/24 oddalił skargę I. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 sierpnia 2024 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie cyt. powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie orzeka w granicach sprawy dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji brak jest podstaw, by w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego, jak chciałby skarżący, Sąd ponownie oceniał kwestię przedawnienia należności podlegającą ocenie w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne.
Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad postępowania administracyjnego, a zaskarżone postanowienie, a w szczególności jego uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., odnosi się do zarzutów zawartych w zażaleniu, wskazując na ustalone fakty, które zostały udowodnione i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, co umożliwiło Sądowi rzetelne przeprowadzenie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
ec