V SA/WA 3604/21

V SA/Wa 3604/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Sowiński /przewodniczący/
Tomasz Grzybowski
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2011/22 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Asesor WSA - Tomasz Grzybowski, Protokolant - spec. Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina [...] (dalej jako: "Gmina", "skarżąca", "strona") zwróciła się do Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda") o przyznanie w roku 2014 środków finansowych z rezerwy ogólnej budżetu państwa na zakończenie realizacji zadania dotyczącego przystosowania budynku szkoły w [...] na potrzeby [...] w [...] (dalej jako: "ŚDS") wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej, (dalej także jako: "Zadanie").
Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Gmina została poinformowana, że Prezes Rady Ministrów zarządzeniem Nr 57 z 12 sierpnia 2014 r., zwiększył z ogólnej rezerwy budżetowej wydatki budżetowe w części, której dysponentem jest Wojewoda [...] o kwotę 1.400.000 zł z przeznaczeniem dla Gminy na dofinansowanie ww. zadania oraz że w celu otrzymania dotacji obowiązana jest m.in. do dokonania aktualizacji Programu inwestycji oraz dopełnienia wszystkich wymogów mających na celu zakończenie zadania do dnia [...] grudnia 2014 r.
Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Gmina złożyła zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r., a także aktualizację Programu inwestycji zawierającą deklarację zrealizowania zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 r.
Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Minister Finansów dokonał zwiększenia wydatków w budżecie państwa na rok 2014 w dziale 852, rozdz. 85203, § 6310 o kwotę 1.400.000 zł z przeznaczeniem dla Gminy na realizację zadania. Pismem z [...] września 2014 r. poinformowano Gminę, że dotacja zostanie przekazana po przedłożeniu pisma/wniosku o wypłatę dotacji wraz z dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania, w tym poprawnie opisanymi fakturami, protokołami odbioru robót/dostawy, umowami z wykonawcami/dostawcami oraz przelewami bankowymi (jeśli poniesiony wydatek został już zapłacony ze środków własnych).
W celu realizacji zadania, po przeprowadzeniu dwóch postępowań o zamówienia publiczne, Gmina zawarła następujące umowy:
1) nr [...] z [...] października 2014 r. pomiędzy Gminą a A. N., prowadzącym działalność gospodarczą pn. "[...]" na wykonanie przedmiotowego zadania inwestycyjnego (zgodnie z § 1 ust. 3 ww. umowy wykonawca zobowiązał się do wykonania przedmiotu zamówienia w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r.);
2) nr [...] z [...] listopada 2014 r. pomiędzy Gminą a J. F., prowadzącym działalność gospodarczą pn. "[...]" na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji przedmiotowej inwestycji.
Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. Gmina wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego o uruchomienie środków finansowych w wysokości 1.008.604,14 zł załączając do pisma kopie następujących dokumentów: protokołu końcowego odbioru robót budowlanych z [...] grudnia 2014 r., faktury VAT Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł za wykonanie robót budowlanych prowadzonych w ramach zadania, faktury VAT Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 36.000 zł zapełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji przedmiotowej inwestycji, umowy z [...] października 2014 r, nr [...] zawartej z wykonawcą robót budowlanych - firmą "[...]", umowy z [...] listopada 2014 r. nr [...] zawartej z firmą "[...]" na wykonanie nadzoru inwestorskiego oraz dokumentu [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...].
Protokół końcowy odbioru robót spisany [...] grudnia 2014 r. potwierdzał zrealizowanie robót w okresie od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. oraz dobrą jakość ich wykonania. Faktura VAT nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł w opisie zawierała potwierdzenie wykonania robót budowlanych w ramach zadania. Faktura VAT nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 36.000 zł w opisie zawierała potwierdzenie wykonania usługi nadzoru inwestorskiego w ramach zadania. Dowód [...] z [...] grudnia 2014 r. potwierdzał, że poniesione nakłady na rozbudowę środka trwałego w wysokości 1.008.604,14 zł przeksięgowano na zwiększenie jego wartości początkowej.
W związku z powyższym [...] grudnia 2014 r. Województwo [...] przekazało wnioskowaną kwotę dotacji na rachunek bankowy Gminy, zaś [...] grudnia 2014 r. Gmina [...] dokonała zapłaty za faktury wystawione przez firmę "[...]" oraz firmę "[...]".
Pismem z [...] grudnia 2014 r. wezwano Gminę do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji, a pismem z [...] stycznia 2015 r. do przesłania kopii dziennika budowy, protokołów po przeprowadzeniu obowiązkowych kontroli przez uprawnione organy przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie oraz pozwolenia na użytkowanie.
Pismem z [...] stycznia 2015 r. Gmina poinformowała, że jako inwestor nie uzyskała jeszcze decyzji właściwego organu Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Wystąpiono o wydłużenie terminu złożenia wnioskowanych dokumentów.
[...] Urząd Wojewódzki w [...] wszczął kontrolę w Gminie oraz w miejscu realizacji zadania w zakresie prawidłowości wydatkowania środków budżetowych na realizację zadania. W dniu [...] stycznia 2015 r. zespół kontrolerów dokonał oględzin inwestycji i ustalił, że prace budowlane, wbrew przedstawionej dokumentacji, nie zostały zakończone. Wykonano roboty stanu surowego zamkniętego, w tym: roboty ziemne, roboty fundamentowe, ściany konstrukcyjne, elementy żelbetonowe, więźbę dachową, pokrycie dachowe bez blachy, ścianki działowe. Stwierdzono wykonanie tych prac w 100%. Stan zaawansowania prac przy realizacji inwestycji na dzień [...] stycznia 2015 r. utrwalony został również na zdjęciach i filmach nakręconych podczas oględzin obiektu, stanowiących załącznik do protokołu oględzin.
W wyniku przeprowadzonych [...] lutego 2015 r. powtórnych oględzin budynku [...] w [...] stwierdzono wykonanie inwestycji, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin nr [...].
Pismem z [...] marca 2015 r. Gmina przekazała informację o wyborze najkorzystniejszej oferty, gwarancję bankową (zabezpieczenie należytego wykonania umowy), opis techniczny do dokumentacji technicznej oraz decyzję Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [...] lutego 2015 r. Pismem z [...] marca 2015 r. Gmina przekazała aneks do projektu Przebudowa i przystosowanie budynku szkoły pod potrzeby środowiskowego domu samopomocy, projekt budowlany, a także opis do projektu zagospodarowania terenu. Pismem z [...] marca 2015 r. Gmina skorygowała rozliczenie przekazane pismem z [...] lutego 2015 r. poprzez zmianę zapisu "Roboty budowlane zrealizowano zgodnie z projektem technicznym" na zapis: "Roboty budowlane zrealizowano zgodnie z projektem technicznym lecz niezgodnie z umową. Obecnie Gmina [...] oczekuje na uzyskanie przez użytkownika obiektu, tj. [...] będące stroną w decyzji pozwolenie na budowę, decyzji pozwolenie na użytkowanie obiektu".
Pismem z [...] kwietnia 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki przekazał Gminie projekt wystąpienia pokontrolnego, w którym stwierdzono, że udzielona Gminie dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Pismem z [...] maja 2015 r. Gmina złożyła zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. Pismem z [...] czerwca 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował Gminę, że złożone zastrzeżenia zostały oddalone.
W wystąpieniu pokontrolnym z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda zobowiązał Gminę do zwrotu, w terminie 15 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 1.008.604,14 zł wraz z odsetkami.
Pismem z [...] lipca 2015 r. Wojewoda wezwał Gminę do zwrotu kwoty 1.008.604,14 zł wraz z należnymi odsetkami.
W związku z niedokonaniem zwrotu ww. kwoty, pismem z [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa Gminie na realizację zadania.
Decyzją z [...] listopada 2015 r. [...] Wojewoda określił Gminie kwotę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 1.008.604,14 zł oraz określił termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że organ I instancji powinien ustalić, które części zadania nie zostały wykonane, a następnie określić ich wartość w celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda zobowiązał Gminę do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej, przekazanej Gminie [...] w roku 2014 na realizację zadania w kwocie 398.782,61 zł, jako dotacji celowej niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014, wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2016 r.
Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] kwietnia 2017 r. Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...]
kwietnia 2017 r. nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy, decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Finansów uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Realizując wytyczne, zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17, Minister stwierdził, że postępowanie dowodowo- wyjaśniające wymaga uzupełnienia. Ze względu na to, że Gmina zakwestionowała określoną przez powołanego biegłego w zakresie kosztorysowania budowlanego (R. A.) wartość robót, które nie zostały wykonane w całości zgodnie z obowiązującymi terminami, Wojewoda został zobowiązany do rozważenia celowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania oraz biegłego w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących ustalenia rzeczywistego zakresu wykonania kosztorysu i ustalenia wartości robót pozostałych do wykonania dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Minister Finansów zwrócił uwagę na konieczność powtórnego zbadania i wyjaśnienia wątpliwości dotyczących pisma z [...] października 2016 r. sporządzonego przez [...], podpisanego przez R. A. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnobudowlanej, w kontekście wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawartym w wyroku, iż "Stroną umowy z Wojewodą [...] była B. B., a nie powołany postanowieniem organu I instancji na biegłego R. A., który w znajdującej się w aktach sprawy korespondencji mailowej z urzędem zobowiązał się do wykonania usługi, przedstawił cenę za usługę oraz warunki jej realizacji. R. A. nie zawarł z Wojewodą [...] umowy na realizację zlecenia, tj. wyceny w formie szczegółowego kosztorysu dotyczącego robót pozostałych do wykonania kontrolowanego zadania".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] zobowiązał Gminę [...] do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej, przekazanej Gminie [...] w roku 2014 na realizację zadania w kwocie 398.782,61 zł, jako dotacji celowej niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu niewykorzystanej dotacji, tj. od [...] lutego 2015 r. do dnia zapłaty.
Gmina złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Minister Finansów (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Minister"), decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że dotacja celowa w przedmiotowej sprawie została wykorzystana nieprawidłowo poprzez pokrycie kosztów obejmujących prace niewykonane w momencie zapłaty i również niewykonanie w okresie roku budżetowego. Tym samym, w ocenie Ministra, dotacja przyznana na przedmiotowe zadanie nie została wykorzystana w całości ponieważ nie wykonano zadania w 100 %.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało jednoznacznie, że na dzień [...] stycznia 2015 r. na terenie [...] w [...] trwały roboty budowlane, zespół kontrolerów stwierdził wówczas, że prace budowlane są w toku, wskazując szczegółowo w protokole prace, które nie zostały dokończone w terminie wynikającym z umowy z wykonawcą. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, opisany stan faktyczny budynku na dzień [...] stycznia 2015 r. bezsprzecznie potwierdza, iż nie wykonano robót instalacyjnych oraz wykończeniowych, czyli budynek posiadał istotne wady, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole odbioru robót.
W ocenie Ministra wyrażonej w ww. decyzji z [...] listopada 2019 r., środki dotacji zostały wykorzystane na realizację zadania oraz inwestycja została zakończona w 2015 r. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uzyskano [...] listopada 2015 r. Pomimo jednak tego, że Beneficjent zapłacił wynagrodzenie wykonawcom, to nie można tego uznać za wykorzystanie dotacji, gdyż zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, a zadanie Gminy nie było zrealizowane w momencie zapłaty.
W celu ustalenia wartości robót pozostałych do wykonania dla przedmiotowej inwestycji Wojewoda [...] do określenia kosztów niewykonanych robót, powołał biegłego w zakresie kosztorysowania budowlanego – R. A. Powołany biegły złożył wycenę w formie szczegółowego kosztorysu dotyczącego robót pozostałych do wykonania przedmiotowego zadania, określając wartość robót do wykonania w wysokości 362.782,61 zł.
Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mając na uwadze zalecenia zawarte w decyzji Ministra z [...] września 2018 r. zapewnił stronie możliwość zadawania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień, przeprowadzając dowód z przesłuchania
biegłego, o którym pełnomocnik Gminy został powiadomiony pismem z [...] maja 2019 r. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, organ I instancji wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a., umożliwiając stronie wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania biegłego, zapewniając możliwość zadawania i zgłaszania uwag bezpośrednio biegłemu oraz składania wyjaśnień.
Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na dołączenie do akt sprawy prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt. [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...]. Organ ustalił, że w ww. wyrokach sąd orzekł, iż osoby w nich wskazane udzieliły pomocy w posłużeniu się przez osoby reprezentujące Gminę nierzetelnymi i poświadczającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w kwocie 1.008.604,14 zł. w ramach przyznanej przez Wojewodę dotacji. Sąd wskazał przy tym, że mimo iż oskarżeni zdawali sobie sprawę ze stanu prac, gdyż tych wykonanych po [...] grudnia 2014 r. nie można uznać jedynie za usuwanie usterek, z braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przekazali ww. dokumenty poświadczające nieprawdę w celu uruchomienia środków finansowych z dotacji. Ponadto z powołanych wyroków wynika, że oskarżeni przyznali się do popełnienia zarzucanych im czynów (wyroki sygn. akt [...] i [...]).
Wobec powyższych ustaleń Minister wskazał, że organ I instancji w powtórnie prowadzonym postępowaniu w sprawie prawidłowo zakwalifikował nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji przez Gminę przy realizacji przedmiotowego zadania, jako dotację celową niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2014 w kwocie 398.782,61 zł, na którą składa się: kwota 362.782,61 zł (tj. wartość robót pozostałych do wykonania w celu zakończenia przedmiotowego zadania wynikająca z wyceny z dnia [...] sierpnia 2016 r. dokonanej przez biegłego) oraz kwota 36.000 zł (tj. wartość z umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na wykonanie nadzoru inwestorskiego).
Zdaniem Ministra organ I instancji nie naruszył reguł postępowania dowodowego.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister Finansów uznał za wyczerpujący i pozwalający na wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a podjętą ocenę odzwierciedloną w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wydanej w sprawie za mieszczącą się w ramach reguły swobodnej oceny dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 423/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2019 r.
Sąd podkreślił, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w stosunku do pięciu osób, które podpisały protokół końcowego odbioru robót z [...] grudnia 2014 r., zapadły prawomocne skazujące wyroki karne co do poświadczenia nieprawdy w tym protokole. W opisach znamion czynu zawartych w sentencjach tych wyroków sąd karny zawarł ustalenia, z których wynika, że osoby skazane poświadczyły nieprawdę, podpisując protokół odbioru końcowego datowany na dzień [...] grudnia 2014 r. wskazując, iż wszystkie roboty budowlane wykonano w okresie od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. o łącznej wartości 972.604,14 złotych brutto oraz, że jakość wykonanych prac była dobra, poświadczając tym samym zakończenie prac budowlano-remontowych na obiekcie Szkoły Podstawowej w [...] w terminie do [...] grudnia 2014 r., podczas gdy w rzeczywistości do [...] grudnia 2014 r. nie zakończono wszystkich prac na wskazanym obiekcie, bowiem do realizacji pozostały jeszcze roboty budowlane na dzień [...] stycznia 2015 r. o wartości 251.151 złotych, a prace były kontynuowane do [...] listopada 2015 r. kiedy to uzyskano pozwolenie na użytkowanie obiektu. W sentencjach powołanych wyroków karnych stwierdzono ponadto poświadczenie nieprawdy co do zakończenia wszystkich robót do [...] grudnia 2014 r. poprzez wpisy w dzienniku budowy, wystawienie przez wykonawcę faktury z [...] grudnia 2014 r. za wykonanie robót budowlanych o wartości 972.604,14 złotych brutto oraz wystawienie przez inspektora nadzoru inwestorskiego faktury z [...] grudnia 2014 r. za sprawowanie nadzoru inwestorskiego o wartości 36.000,00 zł brutto.
W ocenie Sądu organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniły zawartego w sentencjach prawomocnych wyroków skazujących opisu znamion czynu, obejmującego m.in. wartość prac niewykonanych na dzień [...] stycznia 2015 r., ustalonych na kwotę 251.151 zł, natomiast dokonały ustaleń faktycznych na podstawie opinii biegłego R. A., z której dowód został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i który ustalił wartość niewykonanych prac na dzień [...] stycznia 2015 r. na kwotę 362.782,61 zł. Podkreślił, że powyższe stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., gdyż zawarte w sentencjach skazujących wyroków karnych ustalenie sądu karnego, co do wartości niewykonanych robót na dzień [...] stycznia 2015 r., było wiążące dla organów. Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a., istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, a w rozpoznawanej sprawie organy takiego przeciwdowodu nie przeprowadziły. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że opinia biegłego R. A. nie może być uznana za taki przeciwdowód ponieważ, jak wynika z akt administracyjnych, powstała ona przed wydaniem powołanych wyżej wyroków karnych i była ona znana sądowi karnemu w momencie wyrokowania, gdyż sąd ten wcześniej zwracał się do organów o wydanie odpisu tej opinii.
Sąd podkreślił ponadto, że wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17, a dotyczącymi usunięcia uchybień proceduralnych popełnionych przy przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego R. A. i dokonywaniu przez organy ustaleń faktycznych na podstawie tej opinii, nie stanowi przeszkody do uwzględnienia przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiążących ustaleń wynikających z sentencji skazujących wyroków karnych, o których istnieniu zarówno organy jak i sąd administracyjny nie wiedziały w momencie wydawania wyroku z 6 czerwca 2018 r.
W związku z powyższym rozstrzygnięciem Sądu w przedmiotowej sprawie Minister, po ponownym rozpatrzeniu odwołania z [...] sierpnia 2019 r., decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. i orzekając co do istoty sprawy określił skarżącej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w wysokości 287.151,00 zł, niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2014 przez Gminę udzieloną z budżetu państwa w 2014 r. na realizację zadania pn. Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej - etap II, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu niewykorzystanej dotacji, tj. od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, w części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Z dotacjami niewykorzystanymi mamy co do zasady do czynienia w przypadku gdy zadanie, na które otrzymano finansowanie (dofinansowanie) nie zostanie zrealizowane w całości lub w części, w przypadku niedokonania zapłaty w terminie określonym w umowie dotacyjnej albo w terminie do dnia [...] grudnia roku, na który przyznano dotację (w przypadku braku umowy), zapłaty za tzw. puste faktury. Organ wskazał, że Gmina w
piśmie z [...] sierpnia 2014 r. złożyła zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji do [...] grudnia 2014 r., a także przedstawiła aktualizację kosztów realizacji zadania inwestycyjnego do kwoty przyznanej dotacji oraz dokonała korekty programu inwestycji deklarując realizację zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 roku. Po otrzymaniu informacji o przyznaniu dotacji celowej, Gmina przeprowadziła postępowanie przetargowe na wyłonienie wykonawcy zadania, samodzielnie określając w podpisanej z wykonawcą umowie z [...] października 2014 r. nr [...]. termin jego wykonania na dzień [...] grudnia 2014 r. Pismem z [...] grudnia 2014 r. Gmina złożyła wniosek o wypłatę dotacji wraz z wymaganymi dokumentami, tj. m.in. protokołem końcowego odbioru robót budowlanych z [...] grudnia 2014 r. oraz faktury VAT nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł za wykonanie robót budowlanych prowadzonych w ramach zadania oraz nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 36.000 zł za pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2015 r. w Gminie oraz w miejscu realizacji zadania stwierdzono, że prace budowlane polegające na realizacji zadania są w toku, wbrew przedstawionym wcześniej dokumentom (m.in. protokołowi końcowego odbioru robót budowlanych z [...] grudnia 2014 r.). Z oględzin został sporządzony protokół (podpisany przez Burmistrz Miasta [...]). Stan zaawansowania prac przy realizacji inwestycji na dzień [...] stycznia 2015 r. (dzień oględzin inwestycji) został uwidoczniony na zdjęciach i filmach nakręconych podczas oględzin obiektu. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało jednoznacznie, że na dzień [...] stycznia 2015 r. na terenie [...] w [...] trwały roboty budowlane, zespół kontrolerów stwierdził wówczas, że prace budowlane są w toku, wskazując szczegółowo w protokole prace, które nie zostały dokończone w terminie wynikającym z umowy z wykonawcą. Stan faktyczny budynku na dzień [...] stycznia 2015 r. bezsprzecznie potwierdza, że nie wykonano robót instalacyjnych oraz wykończeniowych, czyli budynek posiadał istotne wady, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole odbioru robót. Na niekorzyść strony świadczy także m.in. fakt podpisania [...] grudnia 2014 r. protokołu końcowego odbioru robót, w którym potwierdzono zrealizowanie robót w okresie od [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. oraz dobrą jakość wykonanych robót, zaś w punkcie 11, dotyczącym uwag stron, wpisano znak "Z" co oznacza, że strony nie wniosły uwag do protokołu końcowego odbioru robót. Za nieprawidłową Minister uznał także przedłożoną przez Gminę wraz z wnioskiem o wypłatę dotacji, fakturę VAT nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł, zawierającą opis wykonania robót budowlanych w ramach zadania. Zgodnie z paragrafem 1 ust. 7 umowy wykonawczej nr [...] z [...] października 2014 r. podstawą do wystawienia przez wykonawcę faktury VAT miał być podpisany bez uwag przez obie strony (...) protokół końcowego odbioru inwestycji wraz z prawomocna decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast w piśmie Gminy z [...] stycznia 2015 r. podano, że "Gmina [...] jako inwestor nie uzyskała jeszcze decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie". Minister uznał, że na dzień [...] grudnia 2014 r. zadanie, na które Gmina otrzymała dotację celową, nie zostało w pełni zrealizowane, zaś dotacja została wykorzystana nieprawidłowo, poprzez pokrycie kosztów obejmujących prace niewykonane w momencie zapłaty i w okresie roku budżetowego. Środki dotacji zostały wykorzystane na realizację zadania, ale inwestycja została dokończona dopiero w 2015 r., decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uzyskano [...] listopada 2015 r. Pomimo, że Gmina zapłaciła wynagrodzenie wykonawcom, to nie można tego uznać za wykorzystanie dotacji, gdyż zgodnie z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przepis ten nie przewiduje innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata za wykonane zadanie. Zatem skoro Gminie została udzielona dotacja na realizację konkretnego zadania inwestycyjnego, to dla jej uzyskania i prawidłowego wydatkowania, zadanie inwestycyjne powinno zostać zrealizowane w całości. W sprawie zadanie inwestycyjne nie zostało zrealizowane w całości w terminie do [...] grudnia 2014 r., ale środki przeznaczone na ten cel w całości zostały wydatkowane. Zapłacono również za roboty niewykonane, ale objęte zakresem dotacji i niezbędne do uznania, że cel dotacji został zrealizowany. Obejmował on pełny zakres rzeczowy inwestycji, który w dacie wydatkowania dotacji nie został osiągnięty. W ocenie Ministra niezasadny jest zarzut, iż "nastąpiło celowe działanie zmierzające do uszczuplenia dochodów Gminy [...] poprzez uprzednie celowe udzielenie dotacji w terminie uniemożliwiającym właściwe wykorzystanie (...)". Organ podkreślił, że zadaniem beneficjenta dotacji jest dokonanie samodzielnej oceny możliwości wykorzystania dotacji zgodnie z postawionymi warunkami, tj. zakończenia realizacji zadania do [...] grudnia 2014 r. wraz z uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wykorzystanie dotacji do [...] grudnia 2014 r. Gmina posiadała wiedzę i rozeznanie co do możliwości zrealizowania dotowanego zadania w ustalonym terminie i dobrowolnie zobowiązała się do zakończenia inwestycji w tym terminie (umowa z wykonawcą nr [...] z [...] października 2014 r.) oraz wykorzystania dotacji do końca roku (pismo Gminy z [...] sierpnia 2014 r. zawierające zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. i aktualizację programu inwestycji zawierającą deklarację zrealizowania zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 r.). Jeżeli w ocenie władz Gminy brak było możliwości wykonania zadania w tym terminie, to Gmina mogła złożyć oświadczenie o rezygnacji z wykorzystania dotacji bądź jej części, czego nie uczyniła. Dokumenty w sprawie realizacji zadania m.in. wniosek o wypłatę dotacji, umowa z wykonawcą na wykonanie zadania były podpisane przez Burmistrz Miasta [...] , a więc osobę posiadającą wiedzę z zakresu finansów publicznych, znającą zasady dysponowania środkami publicznymi oraz uprawnioną do wydatkowania tych środków. Tym samym organ uznał też, że nie ma racji bytu zawarte w odwołaniu wskazanie, że: "Ważnym jest ustalenie dlaczego i na jakiej podstawie prawnej został określony dzień [...] grudnia 2014 r. jako ostateczna data rozliczenia dotacji, co w konsekwencji oznaczało również dla Gminy [...] konieczność wskazania terminu wykonania umowy na dzień [...] grudnia 2014 roku". W sprawie nie wystąpiło też zjawisko przeniesienia obowiązku finansowego budżetu państwa na jednostkę samorządu terytorialnego, lecz wyłącznie określenie, wynikającego z art. 168 ust. 1 i 6 u.f.p., obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Wykorzystanie dotacji celowej ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu jest przekroczeniem upoważnienia do dokonania wydatku. Minister zwrócił uwagę, że działając zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Ministra Finansów z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], w celu ustalenia wartości robót pozostałych do wykonania dla przedmiotowej inwestycji, Wojewoda wezwał Gminę do przedstawienia kosztorysu różnicowego, sporządzonego w oparciu o przyjęty do realizacji kosztorys ofertowy firmy [...], który określiłby wartość niewykorzystanej do końca 2014 r. dotacji celowej. Gmina nie przedstawiła takiego rozliczenia tłumacząc to przyczynami niezależnymi od Gminy. Wobec tego Wojewoda poinformował beneficjenta, że w oparciu o dokumentację z przeprowadzonych oględzin obiektu w dniu [...] stycznia 2015 r., dokumentację budowy oraz dokumentację z przeprowadzonych ponownie oględzin obiektu w dniu [...] lutego 2015 r., dokonano ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych przez Gminę, który pozwolił określić wartość dotacji niewykorzystanej do końca 2014 r. Ze względu na zakwestionowanie przez Gminę przedstawionego wyżej sposobu określenia wartości robót, które nie
zostały wykonane w całości, do określenia koszów niewykonanych robót, Wojewoda powołał biegłego w zakresie kosztorysowania budowlanego – R. A. Na podstawie umowy nr [...] (§ 1 ust. 1 umowy) zawartej [...] lipca 2016 r. pomiędzy Wojewodą a [...], reprezentowaną przez R. A., zamawiający powierzył wykonawcy sporządzenie wyceny w formie kosztorysu szczegółowego dotyczącego robót pozostałych do wykonania dla zakończenia inwestycji realizowanej przez Gminę w 2014 roku w ramach spornego Zadania według stanu zaawansowania na dzień [...] stycznia 2015 roku. W § 5 ust. 5 ww. umowy wskazano R. A. jako osobę odpowiedzialną ze strony wykonawcy za wykonanie przedmiotu umowy. W dniu [...] sierpnia 2016 r. biegły złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim wycenę w formie szczegółowego kosztorysu dotyczącego robót pozostałych do wykonania przedmiotowego zadania, określając wartość robót do wykonania w wysokości 362.782,61 zł. Mając z kolei na uwadze zalecenia zawarte w decyzji Ministra Finansów z [...] września 2018 r. nr [...], uwzględniające wytyczne wskazane w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17, Wojewoda, przeprowadził dowód z przesłuchania biegłego R. A., przy udziale pełnomocnika Gminy, w dniu [...] maja 2019 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Biegły zeznał, że wykonuje samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie. Przygotowując kosztorys robót niewykonanych w zakresie przedmiotowej inwestycji opierał się na otrzymanych od zleceniodawcy materiałach, tj. projekcie budowlanym, kosztorysie ofertowym wykonawcy, protokole końcowym odbioru robót, umowie zawartej z wykonawcą, protokole oględzin z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki z [...] stycznia 2015 r., a także projekcie wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeniach do projektu oraz wystąpieniu pokontrolnym. Biegły zeznał, że przy sporządzaniu kosztorysu opierał się także na dokumentacji fotograficznej, ponieważ w czasie wykonywania kosztorysu obiekt budowlany był już wykończony oraz miał pozwolenie na użytkowanie. Biegły wyjaśnił, że dokonał analizy i sprawdził rzetelność kosztorysu ofertowego, który w jego opinii nie posiadał uchybień pomiarowych. Kosztorys ofertowy wydawał się zrobiony rzetelnie, wobec czego w oparciu o wystąpienie pokontrolne oraz dokumentacje fotograficzną biegły wyjął z kosztorysu roboty, które nie zostały wykonane. Prace, których braku wykonania biegły nie mógł z całą stanowczością stwierdzić, przyjął na korzyść inwestora jako wykonane. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji przesłuchania strona kierowała pytania do biegłego w zakresie sporządzonego kosztorysu. Na pytania w zakresie nieprzeprowadzenia wizji lokalnej oraz inwentaryzacji, biegły wyjaśnił, że brak było możliwości wykonania inwentaryzacji wstecznej. W czasie, kiedy zlecono wykonanie kosztorysu, obiekt miał już pozwolenie na użytkowanie i był fizycznie użytkowany, jedyne co można by zrobić, to ewentualnie określić, czy obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, ale do tych celów wyznaczone są inne służby, takie jak nadzór budowlany. Na pytanie dotyczące możliwości skorygowania projektu poprzez wizję lokalną, biegły wyjaśnił, że ani ze strony inwestora, ani organów uprawnionych do odbioru budynku nie było żadnych uwag, wobec czego nie było podstaw do korygowania z uwagi, iż obiekt wykonano zgodnie z projektem, mogły istnieć usterki, lecz one nie miałyby wpływu na wykonaną wycenę. W odpowiedzi na pytanie pełnomocnika Gminy o posiadanie uprawnień w zakresie kosztorysowania prac branżowych, biegły zeznał, że prace przeprowadzane wewnątrz takich budynków są robotami prostymi, nie wymagającymi specjalnych uprawnień, wystarczające są uprawnienia takie jakie posiada. Uprawnienia branżowe są niezbędne do takich robót jak sieci kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, ciepłownicze, transformatory. W przypadku przygotowania przedmiotowego kosztorysu wystarczyło, że na zdjęciach widoczne było, że danej instalacji nie było na ścianach i to dawało możliwość wyjęcia całej pozycji z kosztorysu. Natomiast jeżeli na zdjęciach nie było widać miejsc określonych prac np. rozdzielni, to zgodnie z kolejnością wykonywania prac instalacyjnych, biegły przyjął, że zostały one wykonane. Z protokołu przesłuchania wynika, że biegły odpowiedział także na pytania pełnomocnika strony w zakresie przyjętych metod sporządzenia wyceny robót pozostałych do wykonania w przedmiotowej inwestycji (m in.: na jakiej podstawie biegły przyjął koszt jednostkowy, jakie inne techniki były zastosowane, na jakiej podstawie biegły przyjął narzuty). Protokół przesłuchania został odczytany osobiście przez każdego uczestnika czynności, nie zgłoszono uwag ani zarzutów co do przebiegu i wyników przesłuchania, ani co do treści protokołu. Protokół został podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w czynnościach przesłuchania biegłego. Organ II instancji uznał, że zostały również wyjaśnione wątpliwości dotyczące pisma z [...] października 2016 r. sporządzonego przez [...] i podpisanego przez R. A., w kontekście wskazanym przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17. Organ odwoławczy wskazał, że umowa z [...] lipca 2016 r. nr [...], którą zlecono sporządzenie wyceny w formie kosztorysu szczegółowego dotyczącego robót pozostałych do wykonania w zakresie przedmiotowej inwestycji, została podpisana z przedsiębiorcą [...], w imieniu której działał pełnomocnik R. A., wskazany w umowie jako wykonawca kosztorysu (§ 1 ust. 5 umowy), czyli osoba, która w ramach posiadanych wiadomości specjalnych (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnobudowlanej), sporządziła kosztorys oraz podpisywała korespondencję dotyczącą kosztorysu. Organ podał, że umowa o sporządzenie opinii w charakterze biegłego może zostać zawarta również z przedsiębiorcą, który w umowie wskaże imiennie osobę z nim współpracującą, jako wykonawcę zleconej opinii/ekspertyzy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nie odnoszą się bowiem do zagadnienia dotyczącego formy powołania oraz zlecenia biegłemu sporządzenia opinii (rodzaju i treści nawiązanego z nim stosunku prawnego). Na podstawie § 1 ust. 5 ww. umowy, R. A., wskazany jako wykonawca przedmiotu umowy, działał również jako pełnomocnik przedsiębiorcy [...], podpisując omawianą umowę w jego imieniu, a zatem miał uprawnienia do podpisywania wszelkiej korespondencji dotyczącej umowy, w tym dokonywania wiążących w sprawie ustaleń. Organ odwoławczy powołał się na wpis zawarty w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że R. A. działa jako pełnomocnik przedsiębiorcy [...]. W ocenie Ministra Wojewoda słusznie uznał, że w następstwie zawartej umowy miał prawo współpracować bezpośrednio z biegłym R. A., który z kolei miał prawo pisemnie, na papierze opatrzonym pieczęcią firmową strony umowy, tj. [...], składać uzupełniające wyjaśnienia do sporządzonego przez siebie kosztorysu i bezpośrednio kontaktować się z organem w każdym innym zakresie dotyczącym umowy. Minister podzielił stanowisko Wojewody, że R. A. może być biegłym w zakresie sporządzenia umówionego kosztorysu, gdyż posiada wiadomości specjalne, którymi w jego przypadku są uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnobudowlanej, w zakresie których posiada już ponad 30-letnią praktykę zawodową i sprawuje samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie, w obowiązkach których jest sporządzanie wycen i kosztorysów. Potwierdza to decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] lipca 1978 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w której stwierdzono, że R. A. technik budowlany, posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Mając na uwadze ustalenia poczynione w prawomocnych skazujących wyrokach karnych, dotyczących m. in. wartości prac niewykonanych na dzień [...] stycznia 2015 r. [sygn. akt. [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r ), z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] października 2017 r.), z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.)] Minister przyjął - odmiennie niż w decyzji Wojewody - kwotę 251.151,00 zł (wynikającą z ww. wyroków karnych) zamiast kwoty 362.782,61 zł (wynikającej z ekspertyzy biegłego) jako wartość robót pozostałych do wykonania dla zakończenia inwestycji, co ma wpływ na określenie Gminie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014. Ponadto kwotę 36.000,00 zł, która obejmuje wartość umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na wykonanie nadzoru inwestorskiego należy uznał za podlegającą do zwrotu do budżetu państwa w związku z niedopełnieniem obowiązku przez inspektora nadzoru w ten sposób, że poświadczył nieprawdę, podpisując protokół odbioru końcowego datowany na dzień [...] grudnia 2014 roku, nadto dokonując poświadczającego nieprawdę wpisu w dzienniku budowy dotyczącego zakończenia robót oraz wystawił poświadczającą nieprawdę fakturę nr [...] z [...] grudnia 2014 r. dotyczącą sprawowanego nadzoru inwestorskiego o ww. wartości 36.000,00 zł, potwierdzającą wykonanie usługi nadzoru inwestorskiego, podczas gdy w rzeczywistości do [...] grudnia 2014 r. nie zakończono wszystkich prac (ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku karnego sygn. akt [...]).
Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, na łączną kwotę 287.151,00 zł podlegającą do zwrotu do budżetu państwa składa się kwota 251.151,00 zł, która obejmuje wartość prac pozostałych do wykonania dla zakończenia inwestycji wynikającą z prawomocnych wyroków karnych oraz kwotę 36.000,00 zł obejmującą wartość faktury z dnia [...] grudnia 2014 r. wystawioną przez inspektora nadzoru inwestorskiego za sprawowanie nadzoru inwestorskiego.
Zdaniem Ministra postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a.
Stwierdził, że w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał w sposób
wyczerpujący przesłanki, którymi kierował się przy analizie, zgłoszonych przez stronę, wniosków dowodowych i rozpatrywał je w kontekście zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, odnoszącego się do stwierdzonego stanu faktycznego realizacji zadania. W ocenie Ministra w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji w żaden sposób nie naruszył zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. i wykazał się wiarygodnością swoich działań. Na wszystkich etapach prowadzonego postępowania skarżąca była informowana o czynnościach podejmowanych przez Wojewodę - poszczególne pisma oraz postanowienia wydawane przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania o oddaleniu albo włączeniu jako dowodu do tego postępowania zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych były wraz z uzasadnieniem przekazywane jej pełnomocnikowi.
W związku z powyższym uznał, że nie została naruszona zasada udzielania informacji wyrażona w art. 9 k.p.a., a także zasada czynnego udziału strony w postępowania.
Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowano również obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego zapewniając stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnika strony zawiadomiono o włączeniu do materiału dowodowego wyroków Sądu Rejonowego w [...] [...]. Stronie zapewniono dostęp do akt sprawy zgodnie z ww. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] lipca 2019 r., w którym poinformowano pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona była również obecna na przeprowadzonym przez organ przesłuchaniu biegłego, w trakcie którego zapewniono jej możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonego kosztorysu, z którego to sporządzono protokół będący jednym z dowodów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] maja 2021 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
Organowi odwoławczemu strona zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego
sprawy oraz nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, jak również naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia skarżącego, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości ustosunkowania się do niego;
2. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego przy piśmie z [...] lutego 2019 r, uzupełnione pismem z [...] kwietnia 2019 r., nie spełniają wymogów ww. przepisu, podczas gdy pełnomocnik skarżącego przedstawił w ww. pismach okoliczności, na które zgłoszone zostały poszczególne wnioski dowodowe, które to wnioski miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji;
3. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości dotyczącej przedmiotowej inwestycji na okoliczność wyjaśnienia przebiegu poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego oraz odbiorów inwestycji nie umożliwi wyjaśnienia tej kwestii, podczas gdy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu uznać należy w przedmiotowej sprawie za podstawową kwestię, jaką winien dokonać organ I instancji, a dokumenty powstałe po dokonaniu oględzin powinny zostać przekazane również biegłemu na potrzeby wydania opinii;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 168 ust. 1,4 i 5 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dotacja nie została wykorzystana w terminie, podczas gdy do dnia [...] grudnia 2014 r. doszło do zapłaty, która korespondowała z konkretnym celem, na który środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc dotacja została przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz została dokonana w terminie, w jakim zadanie na które dotacja została przyznana miało zostać zrealizowane.
2. art. 149 ust. 1 u.f.p. i art. 49 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 listopada 2006 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dalej jako: "u.d.j.s.t.", art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako: "u.s.g." oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1 u.f.p. i art. 168 ust. 6 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie o zwrot dotacji nie ma znaczenia fakt udzielenia dotacji udzielonej po terminie uniemożliwiającym jej terminowe wykorzystanie oraz, że dokonanie zwrotu dotacji udzielonej po terminie uniemożliwiającym terminowe jej wykorzystanie nie stanowi naruszenia zasady bezwzględnego zakazu finansowania zadań zleconych z dochodów własnych gminy;
3. art. 168 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zwrot części dotacji następuje w wysokości obejmującej również zapłacony podatek VAT.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organ i Sąd wiąże wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1107/17 oraz wyrok o sygn. akt V SA/Wa 423/20.
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Jednocześnie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Należy zatem ocenić czy organy wypełniły wiążące wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20, istotne znaczenie w niniejszej sprawie mają ustalenia zawarte w prawomocnych wyrokach Sądu Rejonowego w [...] [...] dot. inwestycji "Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową Sali rehabilitacyjnej - etap II": z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt. [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] października 2017 r.), z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] (prawomocny od dnia [...] czerwca 2017 r.), włączonych jako dowody w prowadzonym postępowaniu administracyjnym postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.
Włączenie ww. wyroków jako dowodu miało istotne znaczenie dla sprawy, z uwagi, iż potwierdzają one niewykonanie zadania pn. "Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową Sali rehabilitacyjnej - etap II" oraz przedstawienie przez Gminę [...] do rozliczenia dotacji nierzetelnych i poświadczających nieprawdę dokumentów, opisując w uzasadnieniu poczynione przez Sąd w tym zakresie ustalenia.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2020 r., zgodnie z art. 76 § k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem urzędowym jest w szczególności wyrok sądowy. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji prawnej, z której wynikałoby, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej, jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że wynikająca z art. 11 p.p.s.a. zasada związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, powinna być analogicznie stosowana przez organ w toku postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt III SA 262/93, z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2070/09, z dnia 4 Iutego2020 r. sygn. akt II OSK 825/18, z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 2002/17).
Ustalenia zatem wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełniania przestępstwa wiążą sąd administracyjny oraz organ administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny musi uwzględnić w swoim orzekaniu tego rodzaju wyrok karny, a co najistotniejsze nie ma prawa do jego kwestionowania, czy w jakikolwiek inny sposób dezawuowania ustaleń z niego wynikających. Innymi słowy, źródłem takich ustaleń pozostaje wówczas tylko i wyłącznie sam wyrok karny. Powoduje on niedopuszczalność ferowania odmiennych od niego ocen w oparciu o
jakikolwiek inny materiał dowodowy zebrany w danej sprawie poddawnej osądowi sądu administracyjnego, nawet gdyby w jego świetle jako zasadne mogło jawić się zaaprobowanie zarzutów skargi odmiennych od ustaleń, które wynikają z wyroku karnego. To bowiem co przesądził w sposób prawomocny wyrok karny, nie może być już przedmiotem odmiennego dowodzenia. Oznacza to, że sąd administracyjny związany jest treścią sentencji takiego wyroku, co do faktu popełnienia przez daną osobę określonego czynu stanowiącego przestępstwo i co do znamion tego przestępstwa, okoliczności jego popełnienia (czas, miejsce, ewentualne współdziałanie z innymi osobami itp.).
Organ administracji realizując wytyczne WSA w Warszawie zawarte w ww. wyroku o sygn. akt sygn. akt V SA/Wa 423/20 Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej przyjął - odmiennie niż w decyzji Wojewody [...] - kwotę 251.151,00 zł (wynikającą z ww. wyroków karnych) zamiast kwoty 362.782,61 zł (wynikającej z ekspertyzy biegłego) jako wartość robót pozostałych do wykonania dla zakończenia inwestycji, co ma wpływ na określenie Gminie [...] kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014. Ponadto kwotę 36.000,00 zł, która obejmuje wartość umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na wykonanie nadzoru inwestorskiego należało uznać za podlegającą do zwrotu do budżetu państwa w związku z niedopełnieniem obowiązku przez inspektora nadzoru w ten sposób, że poświadczył nieprawdę, podpisując protokół odbioru końcowego datowany nadzień [...].12.2014 roku, nadto dokonując poświadczającego nieprawdę wpisu w dzienniku budowy dotyczącego zakończenia robót oraz wystawił poświadczającą nieprawdę fakturę nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącą sprawowanego nadzoru inwestorskiego o ww. wartości 36.000,00 zł, potwierdzającą wykonanie usługi nadzoru inwestorskiego, podczas gdy w rzeczywistości do dnia [...] grudnia 2014 r. nie zakończono wszystkich prac (ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku karnego sygn. akt [...]). Wobec powyższego na łączną kwotę 287.151,00 zł podlegającą do zwrotu do budżetu państwa określoną w sentencji przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na podstawie ustalonego wyżej stanu faktycznego sprawy składa się kwota 251.151,00 zł, która obejmuje wartość prac pozostałych do wykonania dla zakończenia inwestycji wynikającą z prawomocnych wyroków karnych oraz kwotę 36.000,00 zł obejmującą wartość faktury z dnia [...] grudnia 2014 r. wystawioną przez inspektora nadzoru inwestorskiego za sprawowanie nadzoru inwestorskiego.
Słusznie organ odwoławczy podnosi, iż z treści ww. wyroków karnych wynika, że osobom w nich wskazanych przypisano sprawstwo czynu wyczerpującego dyspozycję art. 271 § 1 i § 3 k.k. i art. 18 § k.k. w zw. z art 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k., polegającego na tym, że w dniu [...] grudnia 2014 r. w [...] ww. osoby działając z góry powziętym zamiarem (...I, w celu osiągnięcia korzyści majątkowych dla Gminy [...] (...) pełniąc funkcję inspektora nadzoru (sygn. akt [...]), kierownika budowy (sygn. akt [...]), inspektora nadzoru (sygn. akt [...]) w zakresie robót budowlanych inwestycj i "Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej - etap II", nie dopełnili ciążących na nich obowiązków, w ten sposób, że poświadczyli nieprawdę podpisując protokół odbioru końcowego datowany na dzień [...].12.2014 roku wskazując, iż wszystkie roboty budowlane wykonano w okresie od [...].10.2014 roku do dnia [...].12.2014 roku o łącznej wartości 972.604,14 zł brutto oraz, że jakość wykonanych prac była dobra poświadczając tym samym zakończenie prac budowlano - remontowych na obiekcie Szkoły podstawowej w [...] w terminie do [...].12.2014 roku, a nadto poświadczającego nieprawdę wpisu w dzienniku budowy w dniu [...].12.2014 roku dotyczącego zakończenia robót, odpowiednio: elektrycznych (sygn. akt [...]),budowlanych (sygn. akt [...]), uporządkowania terenu oraz gotowości obiektu do użytkowania (sygn. akt [...]), podczas gdy w rzeczywistości do dnia [...].12.2014 roku nie zakończono wszystkich prac na wskazanym obiekcie. Ponadto w wyroku sygn. akt [...] pojawił się zarzut wystawienia poświadczającej nieprawdę faktury [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącej wykonania robót budowlanych o wartości 972.604,14 zł. brutto, podczas gdy w rzeczywistości do dnia [...].12.2014 roku nie zakończono wszystkich prac na wskazanym obiekcie, bowiem do realizacji pozostały jeszcze roboty budowlane na dzień [...] stycznia 2015 r. Sąd w ww. wyrokach orzekł, że osoby w nich wskazane wskutek swoich działań udzieliły pomocy w posłużeniu się przez osoby reprezentujące Gminę [...] nierzetelnymi i poświadczającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w kwocie 1.008.604,14 zł. w ramach przyznanej przez Wojewodę [...] dotacji. Sąd wskazał przy tym w uzasadnieniu wyroku sygn. akt [...] i wyroku sygn. akt [...], że mimo, że oskarżeni zdawali sobie sprawę ze stanu prac, gdyż tych wykonanych po [...] grudnia nie można uznać jedynie za usuwanie usterek, z braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przekazali ww. dokumenty poświadczające nieprawdę w celu uruchomienia środków finansowych z dotacji; oskarżeni przyznali się do popełnienia zarzucanych im czynów.
Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż organ II instancji dokonał ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności stwierdzonych w treści sentencjach prawomocnych skazujących wyroków karnych Sądu Rejonowego w [...]: z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt. [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...]. Tym samym organ odwoławczy wykonał wytyczne WSA w Warszawie zawarte w ww. wyroku o sygn. akt sygn. akt V SA/Wa 423/20.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy art. 168 ust. 1,4 i 5 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dotacja nie została wykorzystana w terminie, podczas gdy do dnia [...] grudnia 2014 r. doszło do zapłaty, która korespondowała z konkretnym celem, na który środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc dotacja została przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego, przypomnieć należy, iż przepis art. 168 ust. 1 u.f.p. normuje, że dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego (...) podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do [...] stycznia następnego roku (...). Zgodnie z art. 168 ust. 3 ww. ustawy, od kwot dotacji zwróconych po terminie określonym w ust. 1 i ust. 2 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji.
Niewątpliwie istotną cechą dotacji stanowiących środki pieniężne udzielane z budżetu państwa, podlegające szczególnym zasadom rozliczenia, jest przede wszystkim konieczność wykorzystania ich na cel określony przez udzielającego dotację. Cele te wynikają z prawnych źródeł kreujących powstanie stosunku dotacyjnego. Należy do nich zaliczyć przepisy konkretnej ustawy, porozumienia dotacyjnego, umowy dotacyjnej czy decyzji właściwego organu administracji rządowej przekazującej np. dotacje celowe dla gmin na finansowanie zadań zleconych. Dotacje udzielone z każdego budżetu, w tym także z budżetu państwa, muszą być zatem wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie, umowie lub porozumieniu dotacyjnym.
Beneficjent jest zatem jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych).
Należy zauważyć, że przy wykonaniu budżetu państwa obowiązuje zasada zwrotu niewykorzystanych w danym roku budżetowym dotacji celowych.
Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Z powyższego przepisu wynika, że przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania zrealizowane, na które dotacja została udzielona, co wobec formy omawianej wypowiedzi normatywnej wyklucza jakiekolwiek wyjątki od tak określonego przez samego ustawodawcę rozumienia terminu "wykorzystania dotacji", a tym samym odstępstwa od ustanowionej w ten sposób zasady wykorzystywania dofinansowania. Za uzasadnione uznać należy zatem twierdzenie, że nie każda zapłata ze środków przyznanej dotacji stanowi wykorzystanie dotacji w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Powyższe oznacza, że na gruncie ustawy o finansach publicznych nie można uznać, że dotacja została wykorzystana poprzez zapłatę za zadanie (jego części), które nie zostało zrealizowane.
Istotnym jest również, że zgodnie z art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, w części niewykorzystanej w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane, w terminie określonym w ust. 1. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. przyznano z budżetu państwa środki na zadanie pn. "Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową Sali rehabilitacyjnej - etap II" - będącej zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, tj. w paragrafie 6310 klasyfikacji budżetowej.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż z dotacjami niewykorzystanymi mamy do czynienia, co do zasady, w przypadku, gdy zadanie, na które otrzymano finansowanie (dofinansowanie) nie zostanie zrealizowane w całości lub w części, w przypadku niedokonania zapłaty w terminie określonym w umowie dotacyjnej albo w terminie do dnia [...] grudnia roku, na który przyznano dotację (w przypadku braku runowy), zapłaty za tzw. puste faktury.
W ocenie Sądu, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym należy uznać za prawidłowe stanowisko organów, iż dotacja celowa w przedmiotowej sprawie została wykorzystana nieprawidłowo poprzez pokrycie kosztów obejmujących prace niewykonane w momencie zapłaty i również niewykonane w okresie roku budżetowego. Dotacja przyznana na przedmiotowe zadanie nie została wykorzystana w całości, ponieważ nie wykonano w 100% zadania. Nie ulega bowiem wątpliwości że środki dotacji zostały wykorzystane na realizację zadania, jak również fakt, że inwestycja została dokończona w 2015 roku. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uzyskano w dniu [...] listopada 2015 r.
Wbrew twierdzeniom skargi fakt, iż Beneficjent zapłacił wynagrodzenie wykonawcom, to nie można tego uznać za wykorzystanie dotacji, gdyż zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Ustawowy zwrot "wykorzystania dotacji" określony został w sposób kategoryczny. Przepis nie przewiduje innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata za wykonane zadanie. Zatem skoro Gminie została udzielona dotacja na realizację konkretnego zadania inwestycyjnego, to dla jej uzyskania i prawidłowego wydatkowania, zadanie inwestycyjne powinno zostać zrealizowane w całości.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zadanie inwestycyjne nie zostało zrealizowane w całości w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r., a środki przeznaczone na ten cel w całości zostały wydatkowane. Zapłacono również za roboty niewykonane, ale objęte zakresem dotacji i niezbędne do uznania, że cel dotacji został zrealizowany. Obejmował on pełny zakres rzeczowy inwestycji, który w dacie wydatkowania dotacji nie został osiągnięty.
Niezasadne są zatem zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 168 ust. 1, 4 i 5 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dotacja nie została wykorzystana w terminie, podczas gdy do dnia [...] grudnia 2014 r. została uiszczona wykonawcy cała kwota dotacji. Wykorzystanie dotacji celowej ze środków publicznych po upływie wyznaczonego terminu jest bowiem przekroczeniem upoważnienia do dokonania wydatku.
Prawidłowo organy wskazały, że zapłacono wykonawcy za pełny zakres wykonanych robót budowlanych (w tym za roboty w dacie zapłaty niewykonane), które stanowią zakres rzeczowy zadania będącego przedmiotem dotacji. Nie może być zatem mowy o wykorzystaniu dotacji w terminie w momencie, gdy dotacja wypłacona jest za niezrealizowane roboty, na podstawie dokumentów poświadczających nieprawdę (co ustalono w załączonych do materiału dowodowego prawomocnych skazujących wyrokach karnych) i niestanowiących podstawy wypłaty wynagrodzenia wykonawcy robót ani wypłaty dotacji, gdyż warunki wypłaty dotacji ani cel, na jaki została udzielona, nie zostały osiągnięte w określonym terminie.
W skardze Gmina wskazuje na fakt udzielenia i przekazania przez Wojewodę [...] dotacji w niewłaściwym terminie (zbyt późnym terminie), gdyż z chronologii zdarzeń wynika, że fakt ten jest istotną przyczyną żądania zwrotu części dotacji.
Sąd przypomina, iż w niniejszej sprawie Gmina pismem z dnia [...] maja 2014 r., zwróciła się do Wojewody [...], o przyznanie w 2014 roku środków finansowych z rezerwy ogólnej budżetu państwa na zakończenie realizacji zadania dotyczącego przystosowania budynku szkoły w [...] na potrzeby [...] wraz z dobudową Sali rehabilitacyjnej.
Należy zauważyć, że Gmina w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji do [...] grudnia 2014 r., a także przedstawiła aktualizację kosztów realizacji zadania inwestycyjnego do kwoty przyznanej dotacji oraz dokonała korekty Programu inwestycji (załącznik nr 1 do pisma) deklarując realizację zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 roku. Pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 2014 r. Gmina została poinformowana, że przyznana z rezerwy ogólnej dotacja zostanie przekazana po przedłożeniu pisma/wniosku o wypłatę dotacji wraz z dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania, w tym: poprawnie opisanymi fakturami, protokołami odbioru robót/dostawy, umowami z wykonawcami/dostawcami, przelewami bankowymi wskazując, iż ostateczny termin złożenia wniosku upływa [...] grudnia 2014 r.
Po otrzymaniu informacji o przyznaniu dotacji celowej, Gmina [...] przeprowadziła postępowanie przetargowe na wyłonienie wykonawcy zadania, samodzielnie określając w podpisanej z wykonawcą umowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...], termin jego wykonania na dzień [...] grudnia 2014 r.
Środki dotacji w kwocie 1.008.604,14 zł zostały przekazane na rachunek bankowy Beneficjenta [...] grudnia 2014 r., w związku z czym Gmina [...] dokonała zapłaty za wystawione faktury w dniu [...] grudnia 2014 r.
W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] kontroli w Gminie oraz w miejscu realizacji zadania, tj. w [...] w [...] w zakresie prawidłowości wydatkowania środków budżetowych, stwierdzono, że prace budowlane polegające na realizacji zadania, wbrew przedstawionym wcześniej dokumentom (m.in. protokół końcowego odbioru robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2014 r ), są w toku. Z oględzin został sporządzony protokół (podpisany przez Burmistrz Miasta [...]).
Stan zaawansowania prac przy realizacji przedmiotowej inwestycji na dzień [...] stycznia 2015 r. (dzień oględzin inwestycji) został uwidoczniony na zdjęciach i filmach nakręconych podczas ww. oględzin obiektu. Wyniki kontroli realizacji przedmiotowego zadania zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2015 r.. Wskazano w nim zakres prac koniecznych do zrealizowania w celu wykonania pełnego zakresu robót. Biorąc pod uwagę stwierdzony i udokumentowany stan faktyczny realizacji zadania na dzień [...] stycznia 2015 r. za nieprawidłowe należało także uznać, przedłożoną przez Beneficjenta wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. o wypłatę dotacji, fakturę VAT nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł, zawierającą opis wykonania robót budowlanych w ramach zadania.
Mając na względzie ustalenia postępowania karnego zawarte we wskazanych powyżej wyrokach sądu powszechnego oraz ustalenia ww. kontroli stwierdzić należy, iż na dzień [...] grudnia 2014 r. przedmiotowe zadanie nie zostało w pełni zrealizowane przez Beneficjenta dotacji.
Sąd zgadza się z organem, iż Gmina posiadała wiedzę i rozeznanie co do możliwości zrealizowania dotowanego zadania w ustalonym terminie i dobrowolnie zobowiązała się do zakończenia inwestycji w tym terminie (umowa z wykonawcą nr [...] z dnia [...] października 2014 r.) oraz wykorzystania dotacji do końca roku (pismo Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zawierające zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r., a także aktualizację Programu inwestycji zawierającą deklarację zrealizowania zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 r.).
Faktem jest też, że zadaniem Beneficjenta dotacji było dokonanie samodzielnej oceny możliwości wykorzystania dotacji zgodnie z postawionymi warunkami, tj. zakończenia realizacji zadania do dnia [...] grudnia 2014 r. wraz z uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wykorzystanie dotacji do dnia [...] grudnia 2014 r. Niewątpliwie od Beneficjenta dotacji wymagana jest szczególna staranność i rzetelność w wykorzystaniu tych środków. Gmina [...] była odpowiedzialna za zorganizowanie, w tym również kontrolę, nie tylko celowego, ale również terminowego wykorzystania dotacji, jednakże dopiero kontrola przeprowadzona przez Wojewodę [...] wykazała istniejące nieprawidłowości.
Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, który wskazuje w odpowiedzi na skargę, iż gdyby istniały faktyczne okoliczności świadczące o braku
możliwości wykonania zadania w tym terminie, to strona miała możliwość złożenia oświadczenia o rezygnacji z wykorzystania dotacji bądź jej części, czego nie uczynił. Gmina rozpoczęła inwestycję przed przekazaniem środków na jej realizację na rachunek bankowy. Ponadto termin dokonania przelewu środków na rachunek Gminy był uzależniony od wystąpienia Gminy z odpowiednim wnioskiem wraz z wymaganą dokumentacją. To sama Gmina po otrzymaniu informacji o przyznaniu dotacji celowej przeprowadziła postępowanie przetargowe na wyłonienie wykonawcy zadania i samodzielnie określiła w podpisanej z wykonawcą umowie termin wykonania przedmiotowego zadania.
W związku z powyższym nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 149 ust. 1 u.f.p. i art. 49 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1 i art. 168 ust. 6 u.f.p., tj. zarzut naruszenia zasady bezwzględnego zakazu finansowania zadań zleconych z dochodów własnych gminy.
W kwestii zarzutu art. 168 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zwrot części dotacji następuje w wysokości obejmującej również zapłacony podatek VAT Sąd podziela stanowisko organu, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie dotyczyło kwestii rozliczenia podatku VAT w związku z rozliczeniem dotacji celowej przekazanej z budżetu państwa na realizację przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Regulacje prawne dotyczące rozliczenia podatku VAT pojawiającego się w kosztach ponoszonych przez beneficjenta w związku z realizacją inwestycji finansowanej lub dofinansowanej dotacją celową z budżetu państwa znajdują się w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o finansach publicznych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finasowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 238, poz. 1579). W rozpatrywanej sprawie zadanie podlegało finansowaniu środkami z budżetu państwa w 100 %, w związku z tym nie mają do niej zastosowania powyższe przepisy dotyczące proporcjonalnego rozliczenia podatku VAT.
Należy wskazać, że zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym odnoszące się do nieprzeprowadzenia dowodów, o które wnosiła strona (przesłuchanie wskazanych świadków i oględziny nieruchomości), były przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 423/20) i nie zostały wówczas uznane za zasadne.
Zgodzić się należy z organem odwoławczy, który uznał zbędnym przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w postaci przesłuchania M. M. (inspektora nadzoru budowlanego), A. N. (wykonawcę inwestycji) na okoliczność m. in. czynności podejmowanych w celu wykonania całej inwestycji, terminu wykonania przedmiotu umowy, przesłuchania W. P. (Kierownika Referatu Rozwoju, Spraw Komunalnych i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim w [...]), C. P. (Zastępcę Burmistrza Miasta [...]) na okoliczność braku zainteresowania ze strony kontrolujących notatkami służbowymi z dnia [...] grudnia 2014r., z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. pomimo wskazania przez pracowników Gminy istotnego znaczenia tych notatek dla ustaleń trwającej kontroli.
W zaskarżonej decyzji zasadnie zauważono, iż powyższe notatki stoją w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w wyrokach Sądu Rejonowego w [...], bowiem mowa jest w nich o usterkach podlegających usunięciu, natomiast Sąd ten jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, że prace wykonane po [...] grudnia 2014 r. nie można uznać jedynie za usuwanie usterek. Za zbędny należało również uznać wniosek dowodowy dotyczący przesłuchania wszystkich osób biorących udział w czynnościach kontrolnych, (tj. K. C., M. Z. i A. G.- pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego) na okoliczność m. in. przyczyn kontroli przeprowadzonej w określonym terminie.
Zarzut braku przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków może być zasadny tylko wtedy, kiedy strona wniesie o jego przeprowadzenie oraz wyraźnie wskaże, które okoliczności wynikające ze zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego są nadal niejasne i wymagają doprecyzowania w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków. W niniejszej sprawie Strona wymogów takich nie spełniła, bowiem nie podważyła skutecznie wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów. Zarzucając, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ 1 instancji nie doszło do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ww. świadków, nie uzasadniono w sposób wiarygodny, jakie wątpliwości mogłyby zostać przy ich pomocy wyjaśnione.
Rację ma organ administracji stwierdzając niezasadność wniosku dowodowego Strony dotyczący przeprowadzenia oględzin nieruchomości położonej w [...], [...] na okoliczność wyjaśnienia przebiegu poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego oraz odbioru inwestycji w datach wynikających z dokumentów (trzech notatek służbowych). Jak słusznie wskazał organ I instancji, przeprowadzenie po ponad czterech latach od zakończenia robót budowlanych dowodu z oględzin nieruchomości, której celem miałoby być "wyjaśnienie poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego" w nawiązaniu do ww. notatek służbowych jest działaniem nieracjonalnym i niecelowym. Oględziny w obiekcie wybudowanym i ostatecznie wykończonym nie dają możliwości, w sposób rzetelny i jednoznaczny, szczegółowego odzwierciedlenia przebiegu realizowanych przed laty robót budowlanych, a tym samym wypowiedzenia się co do zaawansowania prac w poszczególnych datach, a przede wszystkim określenia terminu zakończenia inwestycji.
Jakkolwiek w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie miało to wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie zaznacza się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3402/19).
Ponadto wskazać należy, iż Pełnomocnika Strony zawiadomiono o włączeniu do materiału dowodowego przez organ I instancji wyroków Sądu Rejonowego w [...] [...]. Stronie zapewniono dostęp do akt sprawy zgodnie z ww. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w którym poinformowano Pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia. Strona była również obecna na przeprowadzonym przez organ I instancji przesłuchaniu biegłego, w trakcie którego zapewniono Stronie możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonego kosztorysu.
Sąd zauważa, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego, stan faktyczny ustalono na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz ustaleniach poczynionych w prawomocnych wyrokach karnych m. in. w zakresie kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, które był zobowiązany uwzględnić z uwagi na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2020 r sygn. akt V SA/Wa 423/20.
Sąd w ww. wyroku wskazał, że zawarte w sentencjach skazujących wyroków karnych ustalenia sądu karnego, co do wartości niewykonanych robót na dzień [...] stycznia 2015 r. w wysokości 251.151 zł, są wiążące dla organów, wobec powyższego ponowna analiza opinii biegłego co do ustalonej kwoty podlegającej zwrotowi, przeprowadzona przez Ministra w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie może być odmienna od poczynionej w ww. wyrokach karnych, bowiem co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny nie może być już odmiennie dowodzone w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, natomiast okoliczności potwierdzone w sentencji tego wyroku należy uznać za udowodnione.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, mając na uwadze również zalecenia zawarte w prawomocnym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17, aby zapewnić Stronie możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień, pismem z dnia [...] maja 2019 r. działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał na przesłuchanie w charakterze biegłego R. A., celem udzielenia przez biegłego dodatkowych wyjaśnień i informacji w zakresie opracowanego prze niego kosztorysu obejmującego wartość robót pozostałych do zakończenia inwestycji według stanu zaawansowania na dzień [...] stycznia 2015 r. sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] poinformował Pełnomocnika Gminy, że w dniu [...] maja 2019 r., zostanie przeprowadzony dowód z przesłuchania biegłego na okoliczność sporządzonego przez niego kosztorysu.
W dniu [...] maja 2019 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], przy udziale Pełnomocnika Gminy, został przeprowadzony dowód z przesłuchania biegłego. W trakcie prowadzonego przesłuchania, biegły R. A. wyjaśnił, że wykonuje samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie. Przygotowując kosztorys robót niewykonanych w zakresie przedmiotowej inwestycji opierał się na otrzymanych od zleceniodawcy materiałach, tj. projekcie budowlanym, kosztorysie ofertowym wykonawcy, protokole końcowym odbioru robót, umowie zawartej z wykonawcą, protokole oględzin z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki z dnia [...] stycznia 2015 r., a także projekcie wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeniach do projektu oraz wystąpieniu pokontrolnym. Biegły zeznał, że przy sporządzaniu kosztorysu opierał się także na dokumentacji fotograficznej, z uwagi, iż w czasie wykonywania kosztorysu obiekt budowlany był wykończony oraz posiadał pozwolenie na użytkowanie. Przed przystąpieniem do sporządzenia opinii wyjaśnił, że w pierwszej kolejności dokonał analizy i sprawdził rzetelność kosztorysu ofertowego, który w jego opinii nie posiadał uchybień pomiarowych. Kosztorys ofertowy wydawał się zrobiony rzetelnie, wobec czego w oparciu o wystąpienie pokontrolne oraz dokumentację fotograficzną wyjął z kosztorysu roboty, które nie zostały wykonane. Prace, których wykonania biegły nie mógł z całą stanowczością stwierdzić, że nie były wykonane, przyjął na korzyść Inwestora jako wykonane.
Ponadto organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśnił wątpliwości związane pismem z dnia [...] października 2016 r. sporządzonego przez [...] ul. [...] w [...], podpisanego przez R. A. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w kontekście wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/17.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja została wydane po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem kwestionowanych przez stronę skarżącą zasad i przepisów wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 78 § 1 , art. 85 §1 k.p.a.
Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dlatego zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania oraz prawa materialnego należy uznać za bezpodstawne.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.