V SA/WA 352/07

V SA/Wa 352/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /sprawozdawca/
Ewa Wrzesińska-Jóźków /przewodniczący/
Izabella Janson
Joanna Gierak
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 5 października 2006 r. wniesionej przez M. R. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( dalej Prezes Zakładu) z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] maja 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
M. R. w okresie od 11.12.1995r. do 31.05.2004r. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą i z tego tytułu zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W związku z nieopłaceniem składek powstało zadłużenie.
Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2005 r. M. R., zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, powołując się na swoją ciężką sytuacją materialną.
Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił stronie umorzenia należności wraz z odsetkami za zwłokę z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawczyni nie udowodniła okoliczności pozwalających na podjęcie w przypadku jej osoby pozytywnej decyzji, a w szczególności nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Ponadto poczynione ustalenia wskazują, że trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego i wyjątkowego. A zatem w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spłata zadłużenia nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych dłużnika
Pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. M. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zainteresowana wskazała, iż sytuacja jej rodziny pozostaje bardzo trudna, a od roku jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto zaznaczyła, iż jej mąż z dniem 30 kwietnia 2005 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z powodu braku dochodów z prowadzonej działalności i powiększaniu się zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek. Dłużniczka podniosła również, iż w związku z ograniczonymi możliwościami pomocy finansowej ze strony krewnych będzie zmuszona zwrócić się o pomoc do opieki społecznej. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 13 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie wykazała okoliczności, na które powoływała się we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Zwrócono uwagę na okoliczność, iż sama trudna sytuacja, w jakiej znalazł się wnioskodawca, nie może przesądzać o automatycznej zgodzie ZUS na umorzenie zaległości z tytułu składek.
Na powyższą decyzję zainteresowana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Wyrokiem z dnia 30.03.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt III SA/Wa 2282/05), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu tego wyroku wskazując, iż w/w decyzję Prezes ZUS wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS był Minister Polityki Społecznej.
W związku z powyższym Organ przekazał sprawę Strony o umorzenie należności składkowych do Ministra Pracy i Polityki Społecznej
Postanowieniem z dnia [...] .08.2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137 poz. 887 z późn. zm.), przekazał wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu
Decyzją z dnia z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] maja 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
W uzasadnieniu decyzji organ rentowy odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni zawartych we wniosku z dnia 13 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących trudnej sytuacji majątkowej i niskiej dochodowości prowadzonej działalności gospodarczej przez zainteresowaną mimo zainwestowania znacznych środków finansowych w sprzęt specjalistyczny, uznał, iż podniesione przez dłużniczkę argumenty nie stanowią wystarczających podstaw do wydania pozytywnej decyzji. Organ rentowy podkreślił ,iż obowiązek odprowadzania składek do ZUS istnieje niezależnie od wysokości dochodu, który osiąga płatnik z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej jak również istnienia problemów finansowych związanych z jej prowadzeniem. W ocenie organu posiadany przez zainteresowaną majątek nieruchomy może stanowić formę zabezpieczenia spłaty zadłużenia. W związku z powyższym w ocenie organu rentowego nie zostało wykazane, iż opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawi wnioskodawczynię zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Na powyższą decyzję pismem z dnia 5 października 2006 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
W skardze zainteresowana wskazała, iż po wyrejestrowaniu prowadzonej działalność gospodarczej zwróciła się do ZUS o potwierdzenie okresu ubezpieczenia w celu zarejestrowania się w urzędzie pracy. W związku z wnioskiem skarżącej ZUS ustalił zaległość z tytułu nieopłaconych składek w wysokości 10.525,12 zł.
Skarżąca wskazała, iż w 2003 r. otrzymała informacje od pracownika organu, iż zawieszenie działalności w Urzędzie Skarbowym skutkuje nie naliczaniem składek w ZUS. Ponadto zaznaczyła, iż urzędnicy ZUS oświadczyli, iż nie było żadnych zawieszeń jej działalności gospodarczej w związku z tym została wezwana do opłacenia zaległych składek. W dalszej części skargi zainteresowana opisała dalszy przebieg sprawy w tym sposób wymiany dokumentów z organem od momentu poinformowania przez ZUS o zaległościach z tytułu składek do złożenia skargi, zaznaczając, iż w decyzji odmawiającej prawa do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek kwota należności wyniosła więcej niż w pierwszym wezwaniu do opłacenia zaległych skałek. Skarżąca podniosła, iż według ZUS tylko brak jakiegokolwiek majątku uzasadnia całkowitą nieściągalność składek co pozwala skorzystanie z prawa do umorzenia składek. Ponadto skarżąca wniosła o unieważnienie decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2006 r. zaznaczając, iż miała prawo do ponownego rozpatrzenia jej sprawy przez Ministra, zaś jej zdaniem ZUS chce ją tego prawa pozbawić.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Ponadto dodatkowo wskazał, iż w toku postępowania ustalono, iż wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jej mąż - Z. R. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, lecz działalność ta przynosi bardzo niskie dochody. Mąż wnioskodawczyni również posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek. Na utrzymaniu posiadają 4 dzieci w wieku: [...] ,[...] ,[...] i [...] lat . Są właścicielami nieruchomości o powierzchni 1.500 m 2 położonej w L. przy ul. [...] usytuowanego na niej budynku mieszkalnego o powierzchni ok. 100 m2, oraz posiadaczami samochodu osobowego [...] , rok produkcji 1998r. Oprócz zadłużenia wobec ZUS i zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów mają zobowiązania wobec TP S.A. na kwotę 3.180,00 zł + odsetki, wobec Urzędu Miasta z tytułu nieopłaconego podatku gruntowego na kwotę ok. 1.000,00 zł, wobec Urzędu Skarbowego oraz osób prywatnych na kwotę ok. 60.000,00 zł.Wobec tego Organ decyzją z dnia [...] .05.2005r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek
W ocenie organu rentowego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, w postaci całkowitej nieściągalności składek wskazane w art. 28 ust. 2 i 3) ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137 poz. 887 z późn. zm.) Prezes Zakładu podniósł, iż skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, na której organ może, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej, dokonać zabezpieczenia swoich wierzytelności.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, wskazane w art. 28 ust. 3a i 3b ww. ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365). zainteresowana w żaden sposób nie wykazała, iż jej trudności finansowe mają trwały charakter. Umorzenie należności z tytułu składek w ocenie organu powinno znajdować zastosowanie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występują.
Prezes Zakładu uznał ,iż zarzuty formalnoprawne podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.
Organ rentowy odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego nie rozpoznania sprawy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2282/05 sprawa strony o umorzenie należności składkowych została przekazana do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137 poz. 887 z późn. zm.), przekazał wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu.
Organ rentowy podkreślił także, iż stosownie do art. 13 pkt. 4 ustawy z dna 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137 poz. 887 z późn. zm.) osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Prezes Zakładu zaznaczył, iż działalność prowadzona przez skarżącą od 11.12.1995 r. została z dniem 31.05.2004 r. wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] .06.2004 r. Skarżąca dokonała też z dniem 01.06.2004 r. wyrejestrowania płatnika składek na druku ZUS ZWPA. Zainteresowana prowadziła działalność gospodarczą w okresie do 31.05.2004 r. i z tego tytułu zobowiązana była do opłacania za ten okres składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Ponadto organ podkreślił, iż obowiązek opłacania składek nie jest uzależniony od wysokości dochodów uzyskiwanych z tej działalności.
Prezes Zakładu odniósł się także do zarzutów dotyczących wskazania przez organ różnych kwot zadłużenia w kwestionowanych decyzjach, Organ zauważył, iż w obu decyzjach, tj z dnia [...] .05.2005 r. i z dnia [...] .09.2006 r. wskazano tą samą łączną kwotę zaległości, tj 13 991,40 zł. Różnica polega jedynie na odmiennym zapisie kwoty kosztów upomnienia. W decyzji z dnia [...] .05.2005 r. kwotę kosztów upomnienia wykazano w kwocie łącznej, zaś w decyzji z dnia [...] 09.2006 r. kwoty kosztów upomnienia rozbito na poszczególne fundusze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Sąd nie badał w niniejszym postępowaniu zasadności wysokości kwot z tytułu nieopłaconych składek, gdyż skarżąca w jeśli się z tym nie zgadzała w stosownym czasie i trybie mogła zaskarżyć orzeczenie organu w tym względzie. Skarżąca wnosząc o umorzenie zaległych składek de facto uznała ich wysokość za zasadną. Ponadto wyjaśnienia organu w tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę nie budzą wątpliwości.
Sąd oceniając rozpatrywaną sprawę uznał jednakże, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu 12 stycznia 2005 r. M. R., wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie o umorzenie jej zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, powołując się na swoją ciężką sytuacją materialną za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".
Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."
Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.
Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".
Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności.
Zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu -jak już to Sąd powyżej wywodził- nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej.
Powołanie się przez organ na fakt posiadania nieruchomości przez dłużniczkę i możliwość ustanowienia przymusowej hipoteki w celu zabezpieczenia spłaty oraz stwierdzenie, iż nie zostały dołączone przez zainteresowaną żadne nowe dowody, które mogłyby udokumentować jej trudną sytuację, nie może być w ocenie Sądu uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Tak z wniosku o umorzenie powstałej zaległości, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż M. R. odwołuje się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, które mogą wystąpić w przypadku spłaty zadłużenia. Z zeznań zainteresowanej złożonych do protokołu w dniu [...] kwietnia 2006 r. w toku postępowania administracyjnego ( karta 54-55 akt administracyjnych ) wynika, iż na utrzymaniu jej i jej męża jest 4 dzieci w wieku: [...] ,[...] ,[...] i [...] lat. Ponadto skarżąca i jej mąż są właścicielami nieruchomości o powierzchni 1.500 m 2 położonej w L. przy ul. [...] i usytuowanego na niej budynku mieszkalnego o powierzchni ok. 100 m2, oraz posiadaczami samochodu osobowego H., rok produkcji 1998r. Oprócz zadłużenia wobec ZUS i zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów mają zobowiązania wobec TP S.A. na kwotę 3.180,00 zł + odsetki, wobec Urzędu Miasta z tytułu nieopłaconego podatku gruntowego na kwotę ok. 1.000,00 zł, wobec Urzędu Skarbowego oraz osób prywatnych na kwotę ok. 60.000,00 zł. Jak wynika z oświadczenia skarżącej znajdującego się w aktach administracyjnych ( karta 56 akt sądowych ) skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jej mąż - Z. R. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, lecz działalność ta przynosi znikome dochody
Powyższe okoliczności, organ przywołał dopiero w odpowiedzi na skargę a powinny one znaleźć swoje odniesienie w treści zaskarżonej decyzji.
Prezes Zakładu nie odniósł się również do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez jej męża z powodu braku dochodów z prowadzonej działalności i powiększaniu się zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek.
Ponadto organ nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu ustalenia aktualnego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony, a tym samym jej możliwości płatniczych. Celem tego postępowania winno być bowiem zbadanie czy rzeczywiście sytuacja strony jest na tyle wyjątkowa, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Co prawda, z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak pamiętać trzeba, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.
Organ, rozpatrując sprawę ponownie, zupełnie pominął okoliczność, wiążącą się z wysokością dochodów strony i jej męża, a mającą niewątpliwie decydujący wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zignorował tym samym również argumenty strony przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, uznając to za zbędne, skoro i tak pozytywne załatwienie wniosku należy do jego uprawnień, a nie obowiązków. Tymczasem wysokość dochodów strony winien uwzględnić w swoim postępowaniu (może nawet w szczególności), badając sprawę -wobec treści pism strony- głównie pod względem przesłanki z ust. 3a art. 28 wymienionej ustawy. Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów, nie dziwi fakt, że zainteresowana pozostaje w poczuciu, iż decyzja Prezesa ZUS została wydana bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji i w sposób dowolny.
Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes ZUS winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.
Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości poprzez brak ponownego rozpatrzenia jej sprawy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej należy wskazać, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Minister Pracy i polityki Społecznej jako organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. prawidłowo przekazał wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczący umorzenia należności z tytułu składek Prezesowi Zakładu ubezpieczeń Społecznych, który rozpoznał wniosek wydając zaskarżoną decyzję.
Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] maja 2005 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Również decyzja Prezesa ZUS winna być w taki sposób sformułowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości, iż została wydana właśnie przez ten organ, orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwroty ,,iż po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład zważył-- oraz ,,Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdza-- są wadliwe, bo mogą wprowadzać w błąd co do oznaczenia organu wydającego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).