V SA/Wa 3482/21

V SA/Wa 3482/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
II GSK 1242/22 - Wyrok NSA z 2026-01-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 838
art. 22
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, Protokolant - st. spec. Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister", "MSWiA", "organ koncesyjny" lub "organ") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej jako "skarżący", "strona" "beneficjent koncesji" lub "przedsiębiorca") z 4 grudnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2020 r. cofającą koncesję nr [...] udzieloną [...] grudnia 2015 r. skarżącemu, wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako: [...] (NIP [...]) na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 7 grudnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił [...] koncesji Nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.
[...] sierpnia 2016 r. organ koncesyjny powziął wiadomość o zdarzeniu, które miało miejsce [...] lipca 2016 r. w [...] w trakcie realizacji przez [...] umowy z [...] czerwca 2016 r., w wyniku którego trzem zatrudnionym przez przedsiębiorcę pracownikom ochrony, tj. [...] [...] [...] [...] ., Prokuratura Okręgowa w [...] przedstawiła zarzut popełnienia przestępstwa z art. 191 § 1 Kodeksu karnego, tj. zmuszenia [...] do opuszczenia budynku Starostwa Powiatowego w [...] wbrew jego woli i skierowała, m.in. przeciwko nim, akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...]. Wskazani pracownicy widnieją w prowadzonych przez przedsiębiorcę Wykazie pracowników ochrony oraz w Księdze realizacji umowy [...] - dotyczącej usługi ochrony [...] świadczonej na podstawie umowy z [...] czerwca 2016 r. Umowa została zawarta z Powiatem [...], reprezentowanym przez Starostę Powiatu [...] i [...], a jej przedmiotem była ochrona osób i mienia. Umowa zgodnie z jej § 2 miała być realizowana przez trzech kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Organ doszedł do przekonania, że okoliczności zdarzenia z [...] lipca 2016 r. wskazują, iż sposób wykonywania przez przedsiębiorcę koncesjonowanej działalności gospodarczej stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, o czym świadczy spowodowanie u [...] obrażeń ciała, oraz dopuszczenie do wykonywania zadań zastrzeżonych dla kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej – [...] nielegitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Z tej przyczyny pismem z [...] lutego 2018 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 838; dalej: u.o.o.m). postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] października 2020 r. Minister cofnął koncesję nr [...] udzieloną [...] grudnia 2015 r. skarżącemu, wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako: [...] (NIP [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał m. in. art. 22 ust. 3 pkt 1 i art. 22 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku jego rozpoznania, decyzją z [...] marca 2021 r. Minister utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie akceptując je pod względem faktycznym i prawnym.
W motywach decyzji organ podkreślił, że powodem cofnięcia koncesji było ujawnienie w prowadzonej działalności gospodarczej stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, z uwagi na sposób wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej przez stronę, która w trakcie realizacji umowy z [...] czerwca 2016 r., w dniu [...] lipca 2016 r. doprowadziła do zastosowania działań polegających na użyciu przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej wbrew przepisom prawa, w sposób powodujący obrażenia ciała [...]. Organ wziął pod uwagę również kontekst działań podjętych przez beneficjenta koncesji, w sytuacji konfliktu dotyczącego władz powiatu [...].
Ustalony przez organ koncesyjny stan faktyczny, oparty został m.in. na materiałach z postępowania karnego, potwierdzonych prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt: [...], zeznaniach [...] z [...] lipca 2016 r., dowodem z oględzin [...] dokonanych w [...] lipca 2016 r., dowodem z opinii sądowo-lekarskiej z [...] września 2016 r. W ocenie organu, strona przyjmując zlecenie i podpisując umowę na świadczenie usług ochrony osób i mienia, winna mieć wiedzę i świadomość dotyczącą rzeczywistego przedmiotu umowy, tym samym podjęcie się realizacji zawartej umowy winno być ocenione negatywnie i świadczy o braku profesjonalizmu przedsiębiorcy. Minister podkreślił, że nie sposób zgodzić się z zarzutem strony, jakoby zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony wadliwie, gdyż organ podjął wszelkie kroki w celu jego pozyskania.
Odnosząc się do kolejnych argumentów strony dotyczących statusu pracowników ochrony w świetle przepisów prawa karnego, MSWiA podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu nie rozpatrywał tych okoliczności w kontekście winy czy niewinności pracowników ochrony, jako osób oskarżonych i karanych za popełnienie przestępstwa. Ponadto rozważane w uzasadnieniu wyroku sądu karnego kwestie stopnia społecznej szkodliwości czynu w kontekście zasadności obecnie kontrolowanej decyzji, organ uznał za nie mające znaczenia dla sprawy. Podkreślił, że pracownicy strony w sposób oczywisty przekraczając swoje uprawnienia, spowodowali naruszenie nietykalności cielesnej obywatela, skutkujące powstaniem obrażeń ciała. Zwrócił uwagę na fakt naruszenia przez koncesjonariusza zasad wynikających z definicji ochrony osób i ochrony mienia, zawartych w art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia i tym samym stworzenie zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa obywateli, co stanowiło podstawę dla zastosowanej sankcji administracyjnej.
Zdaniem MSWiA, istotny jest fakt przebywania przez [...] w budynku Starostwa Powiatowego w [...] [...] lipca 2016 r., co jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Działania pracowników ochrony, w świetle przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, mogą być ukierunkowane jedynie na niedopuszczeniu do wstępu osoby nieuprawnionej na teren chronionego obiektu. W przypadku przebywania osoby nieuprawnionej na terenie chronionego obiektu, pracownik ochrony jest uprawniony, na mocy § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony (Dz.U. z 2013 r., poz. 1681), jedynie do wezwania osoby nieposiadającej uprawnień do przebywania na obszarze lub w obiekcie chronionym albo zakłócającej porządek do opuszczenia obszaru lub obiektu, informując ją o przyczynie wydania tego polecenia. W przypadku niepodporządkowania się poleceniu pracownik ochrony wzywa Policję i sporządza notatkę o okolicznościach tego wezwania. Tym samym, co podkreślono w zakresie realizowanych usług ochrony osób i mienia nie przyznano pracownikom ochrony żadnych uprawnień, mających charakter inny niż prewencyjny. W szczególności, możliwości stosowania nieproporcjonalnego do okoliczności przymusu fizycznego, skutkującego powstaniem obrażeń ciała.
Organ nie zgodził się z argumentacją strony jakoby ustawodawca powiązał cofnięcie koncesji z zagrożeniem o charakterze ciągłym, wykluczając tym samym możliwość wystąpienia jednorazowego zdarzenia. Podkreślił, że w obrocie gospodarczym nie może działać przedsiębiorca, którego pracownicy ochrony stosują środki przymusu bezpośredniego w sytuacji, w której nie zostały dopuszczone przepisami powszechnie obowiązującego prawa, gdyż przekroczyli oni swoje uprawnienia, czym stworzyli zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia obywateli.
Odnosząc się do argumentu strony, zgodnie z którym po dniu kontroli zrealizowanej przez upoważnionych pracowników organu koncesyjnego strona "nie świadczyła jakichkolwiek usług na zewnątrz dla osób trzecich, wykorzystując firmę jedynie w zakresie użytku wewnętrznego, tj. dla firm córek - konwojowanie pieniędzy, zabezpieczenie transportu gotówki etc.", MSWiA wyjaśnił, że dokonując oceny wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, brał pod uwagę stan faktyczny ustalony w toku kontroli, w tym okoliczności zdarzenia z [...] lipca 2016 r., które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji. Czyni to bezzasadnym również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej.
Dodatkowo organ koncesyjny ustalił, że z treści Księgi realizacji umowy nr [...] wynika, iż pracownikiem ochrony realizującym usługę był [...], który nie był osobą wpisaną na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Usługa realizowana w oparciu o umowę z [...] czerwca 2016 r., dotyczyła faktycznie ochrony [...]. Była ona wykonywana - zgodnie z Księgą realizacji umowy - przez trzech pracowników ochrony. Poza [...] byli to: [...] i [...]. Podczas gdy do realizacji usługi ochrony osób wymagane jest, w myśl przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.o.m., aby pracownik ochrony był wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zatem, jak podkreślono [...] nie będąc wpisanym na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej realizował faktycznie usługę dotyczącą ochrony [...]. Dopuścił się przy tym użycia środka przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej wobec [...], do czego nie był uprawniony.
Odnosząc się do argumentacji beneficjenta koncesji, zgodnie z którą nie posiadał on wiedzy o istniejących zaniedbaniach, MSWiA wskazał, że to na przedsiębiorcy, któremu organ udzielił koncesji - a nie na pracownikach ochrony - ciąży obowiązek sprawowania nadzoru nad pracownikami (art. 19 ust. 1 pkt 6 u.o.o.m.). To właśnie przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za organizację pracy poszczególnych pracowników ochrony, tak aby ich działania były legalne i zgodne z przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, w tym aby zadania zarezerwowane dla kwalifikowanych pracowników ochrony wykonywały wyłącznie osoby wpisane na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Za naruszenie ww. zasad, zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.o.m. organ może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres ze względu na dopuszczenie do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej lub kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego osoby niewpisanej na listę kwalifikowanych pracowników.
Tym samym w ocenie MSWiA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że [...] brał udział w zdarzeniu [...] lipca 2016 r., w sposób związany z realizacją umowy nr [...], w skutek czego [...] został bezprawnie usunięty przez pracowników ochrony przedsiębiorcy z budynku Starostwa Powiatowego w [...], w sposób powodujący naruszenie jego nietykalności cielesnej i zagrożenie dla zdrowia. Opisane okoliczności zdarzenia z [...] lipca 2016 r. dają podstawę do stwierdzenia, że sposób wykonywania przez stronę koncesjonowanej działalności gospodarczej związany z realizacją usługi ochrony na podstawie umowy wskazuje, że przedsiębiorca nie wywiązuje się z obowiązków określonych przepisami ustawy o ochronie osób i mienia i działa niezgodnie z prawem. Organ nie podzielił zarzutów strony co do naruszenia przepisów w toku prowadzonego postępowania i podkreślił, że przebieg zdarzenia z [...] lipca 2016 r., został potwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że za udowodnione uznano, że oskarżeni "w dniu [...] lipca 2016 r. w [...] jako pracownicy "[...]", działając wspólnie i w porozumieniu, w wykonaniu polecenia [...], używając wobec [...] przemocy w postaci szarpania, przytrzymywania za ręce, popychania, zmusili w/w pokrzywdzonego do opuszczenia budynku Starostwa Powiatowego w [...] wbrew jego woli".
Ocena zarzutów wskazanych przez przedsiębiorcę, nie dała organowi koncesyjnemu podstaw do zmiany decyzji, a użytą w decyzji z [...] października 2020 r. argumentację uznał za wystarczającą, wyczerpującą, przejrzystą oraz przemawiającą za zastosowaniem sankcji w postaci cofnięcia koncesji nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jej autor zarzucił zaskarżonej decyzji:
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m. poprzez ich zastosowanie, w wyniku wadliwie dokonanej subsumpcji, polegającej na błędnym ustaleniu, iż cofnięcie koncesji z [...] grudnia 2015 r. nr [...], udzielonej skarżącemu, podyktowane jest "wykazanym" zagrożeniem obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli albo zagrożeniem bezpieczeństwa porządku publicznego, również poprzez: "realizację umowy, której przedmiotem była ochrona osób i mienia, w okolicznościach konfliktu, na co ewidentnie wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy organ nie wykazał i nie udowodnił zajścia tejże przesłanki negatywnej w ramach zastosowanego przez siebie uznania administracyjnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m., poprzez ich błędną wykładnię, a polegającej na przyjęciu, iż: "zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli albo zagrożenie bezpieczeństwa porządku publicznego", z którym ustawodawca powiązał cofnięcie koncesji, może być również zagrożeniem jednorazowym, przy czym właściwa egzegeza w/w przepisu prowadzi do wniosku, iż musi być zagrożeniem ciągłym, powtarzalnym, a nie jednostkowym;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m., poprzez przyjęcie, iż podjęcie się realizacji zawartej umowy winno być ocenione "negatywnie i świadczy ono o braku profesjonalizmu przedsiębiorcy, albowiem skarżący przyjmując zlecenie i podpisując umowę na świadczenie usług ochrony osób i mienia "winien mieć wiedzę i świadomość dotyczącą rzeczywistego przedmiotu umowy", przy czym skarżący działał w pełnym zaufaniu do kontrahenta, podpisał umowę "jedynie na ochronę klienta według jego oświadczenia", nie był uprawniony do dochodzenia rzeczywistego przedmiotu umowy, na który nigdy zgody by nie udzielił;
4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.o.m., poprzez ich zastosowanie, w wyniku wadliwie dokonanej subsumpcji, polegającej na błędnym ustaleniu, iż skarżący dopuścił do wykonywania zadań zastrzeżonych dla kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej [...], nielegitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, przy czym skarżący nie dopuścił (w sposób zamierzony i świadomy - czynienie) w/w osoby fizycznej do wykonywania zadań zastrzeżonych dla kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej, który w danym dniu pełnił jedynie funkcję kierowcy; umowę miało wykonać 3 (słownie: trzech) kwalifikowanych pracowników ochrony bez wskazywania ich personaliów, a skarżący wyraźnie oświadczył względem [...], iż ten ma pełnić - tylko i wyłącznie - funkcję kierowcy;
5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.o.m., poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż istotny dla sprawy jest fakt udziału [...] w zdarzeniu, albowiem: "to na przedsiębiorcy (...) ciąży obowiązek sprawowania nadzoru nad pracownikami'', podczas gdy zastosowana przez organ przesłanka cofnięcia koncesji stanowi jedynie o "dopuszczeniu do wykonywania zadań", a więc działaniu świadomym, nie stanowiąc zarazem o tym, iż wystarczającym jest powołanie się - przez organ koncesyjny - na powinność sprawowania nadzoru przez przedsiębiorcę w zakresie ziszczenia się w/w przesłanki negatywnej;
6) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady, jak również zastosowanie środka nieadekwatnego do stopnia zawinienia, w tym ustalonego - przez organ - stanu faktycznego sprawy;
7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a przede wszystkim oparciu się jedynie na sposobie "realizacji przez [...] i jego pracowników umowy nr [...]", a także protokołach z przeprowadzonej kontroli i dowodach powiązanych umową z [...] czerwca 2016 r., pomimo tego, iż organ koncesyjny nie jest - z mocy ustawy - związany konkretnym materiałem dowodowym, może działać również z urzędu, a przy rozpatrywaniu sprawy dot. cofnięcia koncesji, powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności dot. wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - beneficjenta koncesji, a nie jedynie pewien ich wycinek (vide: str. 9, akapit nr 2 skarżonej decyzji);
8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, w tym oparcie poczynionych ustaleń faktycznych jedynie na podstawie wszelkich okoliczności związanych ze zdarzeniem z [...] lipca 2016 r., przy czym podczas rozpatrywaniu sprawy dot. cofnięcia koncesji, powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności dot. wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - beneficjenta koncesji, a nie jedynie pewien ich wycinek (vide: str. 9, akapit nr 2 skarżonej decyzji), mając również na względzie czasookres, jaki upłynął od [...] lipca 2016 r. do dnia wydania decyzji przez organ;
9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, jak również niepoprawne niewyjaśnienie zasadności zastosowania negatywnej przesłanki materialnej z art. 22 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m. oraz art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.o.m., co uniemożliwia zrozumienie zasadności naczelnych przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
10) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające nieuchyleniu przez Ministra wcześniejszej decyzji, pomimo jawnego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości niezawiadomienia Strony o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tymże materiałem, wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.), do czego organ był zobowiązany, a czemu, przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] października 2020 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania,
W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że wyrokiem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył postępowanie karne względem oskarżonych pracowników ochrony na okres próby w wymiarze jednego roku. Orzeczeniem z [...] czerwca 2020 r., sygn. akt: [...] Sąd Okręgowy w [...] utrzymał w/w wyrok niemal w całości w mocy. W ocenie skarżącego brak związania organu wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie oznacza, jakby owego wyroku nie było w obrocie prawnym, zatem organ musi poczynić ustalenia faktyczne, przy czym tych pozwalających na cofnięcie koncesji, po prostu zabrakło. Organ nie tylko nie wyjaśnił przesłanki z art. 22 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m., ale także nie przywołał żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, które potwierdzałyby "zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli albo zagrożenie bezpieczeństwa porządku publicznego", poza zdarzeniem z [...] lipca 2016 r.
Skarżący stoi na stanowisku, iż ww. przepis operuje pojęciem zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli albo zagrożenia bezpieczeństwa porządku publicznego, co stanowi o tym, iż ustawodawca powiązał cofnięcie koncesji z zagrożeniem ciągłym, permanentnym, powtarzalnym, a nie jednorazowym, jak w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w badaniu legalności Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.").
W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na argumentacja jest wyczerpująca.
Zgodnie z art. art. 22 ust. 3 u.o.o.m. organ koncesyjny może cofnąć koncesję, albo zmienić jej zakres ze względu na:
1) zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli albo zagrożenie bezpieczeństwa porządku publicznego; (...)
4) dopuszczenie do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej lub kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego osoby niewpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego.
Sąd podkreśla, że w rozpatrywanej organ działał w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jest jednak zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić w sytuacji, w której organ pozostawiłby poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni prawa materialnego niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.
Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest zatem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie organ nie dopuścił się jednak uchybień, skutkujących powinnością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W realiach sprawy Minister cofnął skarżącemu koncesję ze względu na zagrożenia bezpieczeństwa obywateli oraz dopuszczenie do wykonywania zadań zastrzeżonych dla kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej – [...] nielegitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do konieczności takiego rozstrzygnięcia przekonały MSWiA okoliczności wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej przez stronę, która w trakcie realizacji umowy z [...] czerwca 2016 r., następnego dnia po jej podpisaniu, w godzinach porannych [...] lipca 2016 r. doprowadziła do zastosowania działań polegających na użyciu przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej wbrew przepisom prawa, w sposób powodujący obrażenia ciała [...]. Organ wziął pod uwagę również dopuszczenie do wykonywania zadań zastrzeżonych dla kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej – [...] nielegitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Materiał ten w toku postępowania został przed organami zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Należy wskazać, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd bada natomiast, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).
W kontrolowanej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia poczynione przez organy, albowiem zostały ustalone z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Tym samym ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), co pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego.
Nie można organowi odmówić respektowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 k.p.a. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był w pełni wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Organ dokonał w sposób prawidłowy ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zaś uzasadnienie decyzji, wbrew zarzutom skargi spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Wypada podkreślić, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] warunkowo umorzono na okres roku próby postępowanie karne wobec m. in. [...], [...] i [...] oskarżonych o to, że w dniu [...] lipca 2016 r. w [...] jako pracownicy "[...]" działając wspólnie i w porozumieniu, w wykonaniu polecenia [...], używając wobec [...] przemocy w postaci szarpania, przytrzymywania za ręce, popychania zmusili w/w pokrzywdzonego do opuszczenia budynku Starostwa Powiatowego w [...] wbrew jego woli, tj. o czyn z art. 190 § 1 k.k. Wyrok ten w zakresie tak poczynionych ustaleń został potwierdzony w II instancji wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt. [...]. Wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie stanowi wprawdzie prawomocnego wyroku skazującego w rozumieniu art. 11 p.p.s.a., którego ustalenia co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny, należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 66 k.k. sąd karny może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, zaś – co istotne - okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości. Wyroki sądów karnych obu instancji, które zostały wzięte pod uwagę w toku obecnie kontrolowanego postępowania administracyjnego, mają – co istotne - walor dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
W realiach sprawy organ dysponował także pełnymi materiałami zgromadzonymi w toku postępowania karnego, w szczególności zeznaniami [...] z [...] lipca 2016 r., oględzinami [...] dokonanymi [...] lipca 2016 r., dowodem z opinii sądowo-lekarskiej z [...] września 2016 r. Dowody te były w pełni wystarczające po pierwsze do ustalenia, że pracownicy skarżącego podczas wykonywania [...] lipca 2016 umowy z [...] czerwca 2016 r. jako pracownicy ochrony użyli środków przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej wbrew przepisom prawa, w sposób powodujący obrażenia ciała [...], po wtóre że jedną z tak działających osób – wbrew twierdzeniom skarżącego - był [...] nielegitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Sąd stwierdza, że po ustaleniu opisanych okoliczności organ doszedł do uprawnionego przekonania, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 22 ust. 3 pkt 1) i 4) u.o.o.m. przemawiające za cofnięciem koncesji udzielonej skarżącemu. Okoliczności tej nie może zmieniać tak akcentowany przez skarżącego brak świadomości czy wiedzy co do sposobu działania jego pracowników, skoro zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 6 u.o.o.m. ciążył na nim obowiązek sprawowania nadzoru nad wykonywaniem przez nich zadań ochrony. Sąd podkreśla przy tym, że skarżący dopuścił do wykonywania tych zadań także osobę nieuprawnioną. Cofnięcie koncesji nie jest uzależnione od zawinionego (w sensie karnistycznym) działania/zaniechania przedsiębiorcy. Może być konsekwencją braku wymaganego nadzoru nad działalnością podległych pracowników.
Wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się także wadliwej wykładni prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nawet jednorazowe złamanie przepisów prawa skutkujące niebezpieczeństwem dla obywateli czy dopuszczenia do wykonywania koncesjonowanej działalności osoby nieuprawnionej może skutkować cofnięciem koncesji. W kontrolowanej sprawie organ przekonująco przy tym wykazał powody podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, wyjaśnił dlaczego jednorazowe zdarzenie uprawniało do podjęcia określonej treści decyzji.
Sąd nie stwierdza przy tym, by zaskarżona decyzja naruszała zasady proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej. Motywy jej rozstrzygnięcia w sposób akceptowalny odnoszą się także do tej kwestii.
Formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. skarżący w żaden sposób nie wykazał przy tym w jaki sposób zarzucane uchybienie organu uniemożliwiło stronie podjęcie działań czy zgłoszenia wniosków mogących mieć realny wpływ na treść decyzji. Już tylko z tej przyczyny zarzut ten nie mógł być skuteczny
Sąd stwierdza zatem, że brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.
Podsumowując wskazać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.
Mając na względzie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.