V SA/Wa 348/19

V SA/Wa 348/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Bożena Zwolenik /sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2169/19 - Wyrok NSA z 2023-09-22
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 511
art. 49e ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 118; art. 123 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię "[...] " z siedzibą w K.(dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent", "Spółdzielnia") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON") z [...] maja 2017 r. nr [...] , w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Z akt sprawy wynika, że w dniach 22 - 26 sierpnia 2011 r. oraz 13 - 16 września 2011 r., Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę w zakresie spełniania przez Beneficjenta warunków otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do maja 2011 r. oraz refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r.
W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej poszczególnych pracowników, na których Strona pobierała z PFRON dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Powyższą kontrolę zakończono protokołem z [...] września 2011 r., do którego Strona nie wniosła zastrzeżeń.
W dniu 23 września 2011 r. PFRON sporządził wystąpienie pokontrolne, w którym przedstawiono nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z [...] września 2011 r.
W odpowiedzi Strona pismem z 19 października 2011 r. poinformowała o przekazaniu na konto PFRON wpłat wynikających z dokonanych korekt wraz z należnymi odsetkami, jak również dokonywania sukcesywnie korekt za lata 2004-2008.
Pismem z 18 listopada 2011 r. Strona powiadomiła o braku możliwości dokonania korekt za wymienione okresy za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji i nadesłała dokumenty papierowe wraz z prośbą o ich zweryfikowanie. Ponadto Strona wniosła o nienaliczanie dodatkowych odsetek za czerwiec 2004 r., z uwagi na dokonanie stosownej płatności w dniu 3 listopada 2011 r.
Pismem z 4 lutego 2015 r. Strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do maja 2011 r.
Decyzją z [...] maja 2015 r:, Prezes PFRON nakazał Spółdzielni zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON w łącznej kwocie 17 392,50 zł tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od stycznia 2004 r. do maja 2011 r.
Po rozpoznaniu odwołania, Minister decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił decyzję Prezesa PFRON z [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeanalizować, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu. Ponadto podkreślił, że organ I instancji powinien uwzględnić stanowisko organu odwoławczego oraz orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinasowania za okres od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., za maj-czerwiec, listopad-grudzień 2005 r., lipiec-sierpień 2007 r. nakazanych do zwrotu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, Prezes PFRON nakazał Stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., za maj-czerwiec 2005 r., listopad-grudzień 2005 r. oraz lipiec-sierpień 2007 r. w łącznej kwocie 17 392,50 zł. W sentencji decyzji organ wskazał szczegółowo wysokość środków do zwrotu za poszczególne miesiące.
W treści uzasadnienia decyzji wskazano na nieprawidłowości dotyczące wykazywania przez Stronę w informacjach INF-D-P danych, w tym m.in. błędnego numeru PESEL, wykazywania we wniosku INF-D-P schorzenia szczególnego pracownika przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionego pracownika schorzenia szczególnego, a także wykazywanie w informacjach INF-D-P wymiaru zatrudnienia wyższego niż faktyczny, wykazywanie w dokumentach INF-D-P kwoty wynagrodzenia osiąganego niezgodnego ze stanem faktycznym oraz wykazywanie w informacjach INF-D-P pracowników, którzy osiągnęli wiek emerytalny przed styczniem 2008 r.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia Prezes PFRON wyjaśnił, że do przedawnienia należności mają zastosowanie przepisy prawa unijnego oraz przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Na gruncie prawa unijnego, zagadnienia związane z procedurą zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.Urz. L. 83 s. 1). Z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym wykonanie decyzji o windykacji następuje w państwie członkowskim pomimo upływu ustalonego w przepisach krajowych okresu przedawnienia. Zastosowanie krajowych przepisów proceduralnych nie może skutkować tym, że dochodzenie roszczeń wynikających z prawa unijnego byłoby nadmiernie utrudnione lub praktycznie niemożliwe. Co oznacza, jak podkreślił organ I instancji, że dochodzenie zwrotu pomocy możliwe jest w ciągu dziesięciu lat licząc od dnia, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, przy czym z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym okres przedawnienia wynikający z prawa krajowego nie powinien być stosowany, jeżeli jest krótszy niż dziesięcioletni termin wskazany w art. 15 rozporządzenia. Zatem ewentualny okres przedawnienia do dochodzenia należności Funduszu stanowiących pomoc publiczną przekazaną nienależnie przedsiębiorcom tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych byłby krótszy niż okres przedawnienia określony w przepisach unijnych należy stosować okres dziesięcioletni. Odnośnie nienależnie pobranych środków PFRON dotyczących okresów styczeń - maj 2004 r., zastosowanie znajdują reguły ogólne wyrażone w Kodeksie cywilnym, która przewiduje dziesięcioletni okres przedawnienia dochodzenia środków.
W złożonym odwołaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Zarzuciła wydanie decyzji po upływie dziesięcioletniego okresu przedawnienia, a także zwróciła uwagę na fakt, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest pomocą publiczną, w związku z czym zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady WE nr 659/1999, które w art. 15 definiują okres przedawnienia. W ust. 1 zapisano, iż "kompetencje Komisji (a zatem i państwa członkowskiego i jego organów) w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia", przy czym należy zauważyć, że zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu "okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi". Ponadto Strona zarzuca, iż uzasadnienie decyzji zawiera jedynie fragmenty protokołu kontroli, natomiast nie wyszczególniono w określonych okresach sprawozdawczych kwot i osób, którym te kwoty "przypisano".
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Minister przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz w pełni podzielił ustalenia dokonane przez Prezesa PFRON. W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo ustalił, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy objęte zaskarżoną decyzją zostało pobrane nienależnie. Strona złożyła korekty wniosków w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji, natomiast nie zwróciła na rachunek bankowy PFRON nienależnie pobranej kwoty dofinansowania.
Minister wskazał, że art. 26a ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2007 r., stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższy przepis został dodany do ustawy o rehabilitacji na mocy art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 115, poz. 791). Zgodnie z art. 19 ww. ustawy zmieniającej z 2007 r. sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych. Zatem sprawa dotycząca zwrotu dofinansowania przekazanego do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy: od stycznia 2004 r. do lutego 2005 r., maj-czerwiec 2005 r., listopad-grudzień 2005 r. oraz lipiec-sierpień 2007 r. w łącznej kwocie 17 392,50 zł, jest w tym znaczeniu nową sprawą. Powołany powyżej przepis vpozwala uznać wypłacone stronie środki za nienależne w związku z ustaleniami dokonanymi w wyniku kontroli.
Odnosząc się do twierdzeń odwołania, organ zauważył, iż z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 659/1999 wynika, że okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Podkreślono, że jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez Państwo Członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres przedawnienia zaczyna biec od początku. W przedmiotowej sprawie pismem z [...] lutego 2012 r. nr [...], Strona została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych środków, wobec czego działalnie PFRON spowodowało przerwanie biegu przedawnienia w myśl art. 123 § 1 pkt 1 K.c.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra z [...] stycznia 2019 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi II instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa czym naruszono słuszny interes strony.
Autor skargi podkreślił, że przerwanie okresu przedawnienia musi być poprzedzone wnioskiem Komisji i nie można przyjąć, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Przyjmując, iż prawo unijne stoi przed prawem kraju członkowskiego, to nie można się zgodzić na odesłanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do art. 123 § 1 pkt 1 kodeksu cywilnego w celu uzasadnienia przerwania biegu przedawnienia. Wyjaśnił, że w przedmiocie pomocy publicznej ma zastosowanie art. 15 rozporządzenia Rady WE nr 659/1999, który wprowadza dziesięcioletni okres przedawnienia i precyzuje warunki jego przerwania. Zdaniem Skarżącego nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki uzasadniające przerwanie biegu okresu przedawnienia i tym samym należy przyjąć, że roszczenie PFRON wygasło w wyniku jego przedawnienia.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych wskazanymi przepisami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sporu jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PFRON z [...] maja 2017 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Organ ustalił, że Skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w zakresie danych wykazywanych w informacjach INF-D-P, w tym m.in. błędnego numeru PESEL, wykazywania schorzenia szczególnego pracownika przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionego pracownika schorzenia szczególnego, wykazywanie wymiaru zatrudnienia wyższego niż faktyczny, wykazywanie kwoty wynagrodzenia osiąganego niezgodnego ze stanem faktycznym oraz wykazywania pracowników, którzy osiągnęli wiek emerytalny przed styczniem 2008 r., co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalenia faktyczne poczynione przez organ, stan faktyczny nie jest sporny.
Zdaniem Sądu działające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zaistniała sytuacja określona art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia dochodzonych należności Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy.
Zważywszy, że powołana ustawa nie zawiera przepisów dotyczących przedawnienia uzasadnione jest odwołanie się do regulacji zawartej w art. 118 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata.
Roszczenia Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zwrot dotacji udzielonej na podstawie ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych przedawnia się z upływem lat dziesięciu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/16, z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/16, tak również orzecznictwo sądów powszechnych, por: wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. akt I ACa 737/97 z dnia 28 stycznia 1998 r., OSA 1998/6/24, OSP 1998/9/165).
Jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1806/16: "...z unormowania cyt. art. 118 K.c. wynika, iż ustawodawca posłużył się dwoma kryteriami, od których zależy termin przedawnienia - kryterium podmiotu, któremu przysługuje roszczenie oraz kryterium świadczenia, którego roszczenie dotyczy. W przypadku pierwszego z nich, w rachubę wchodzą roszczenia osób fizycznych lub prawnych, które profesjonalnie lub zarobkowo trudnią się działalnością gospodarczą. Roszczenie powinno wiązać się z prowadzeniem tej działalności. Charakter osoby zobowiązanej do zaspokojenia wierzytelności nie posiada tego rodzaju doniosłości prawnej. W sytuacji, gdy roszczenia nie dotyczą działalności gospodarczej w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oraz nie obejmują świadczeń okresowych, termin przedawnienia wynosi dziesięć lat. W świetle powyższych kryteriów należało zatem ocenić, w jakim terminie przedawniają się roszczenia Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zwrot dotacji udzielonej na podstawie ustawy (...) o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Dla tej oceny nie ma przesądzającego znaczenia rodzaj działalności, jaką zajmuje się osoba, której dotacji udzielono, bowiem decydujący jest charakter osoby uprawnionej do żądania zwrotu świadczenia. (...) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 72 z 1993 r., poz. 344 ze zmianami), nie jest więc osobą prawną, trudniącą się profesjonalnie lub zawodowo działalnością gospodarczą, ponadto udzielane przez Fundusz dotacje nie mają nadto charakteru świadczeń okresowych.".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione stanowisko orzecznicze. Okres przedawnienia zaległości z tytułu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenie społeczne, będących przedmiotem niniejszego postępowania, wynosi 10 lat.
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 K.c., bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.
W rozpoznawanej sprawie pismem z [...] lutego 2012 r. nr [...], co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Strona została wezwana do zwrotu nienależnie pobranych środków, wobec czego działalnie PFRON spowodowało przerwanie biegu przedawnienia.
Nie znajdują zatem uzasadnienia podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przedawnienia dochodzonych należności.
Uzasadnienia nie znajdują również pozostałe zarzuty skargi bowiem w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.