V SA/Wa 3327/16

V SA/Wa 3327/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Mydłowska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GZ 271/17 - Postanowienie NSA z 2017-04-11
I GZ 305/18 - Postanowienie NSA z 2018-10-09
I GSK 1642/19 - Wyrok NSA z 2023-07-19
I GZ 142/19 - Postanowienie NSA z 2019-05-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez W. R. (dalej: Skarżąca, Odwołująca, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] uchylająca decyzję Marszałka Województwa L. (dalej jako Instytucja Pośrednicząca, IP) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w części dot. zwrotu kwoty 4 259,17 zł wraz z odsetkami i w tym zakresie umarzająca postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymująca decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2016 r. w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pani W. R., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą W. R. [...], realizowała w okresie od [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2015 r. projekt pt.: "Podaruj dzieciom lepszy start" na podstawie zawartej w dniu [...] września 2013 r. umowy o dofinansowanie projektu nr [...].
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., Instytucja Pośrednicząca wezwała Beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 8 ustawy o finansach publicznych do zwrotu środków w kwocie 10 911,91zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.
W związku z brakiem zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w łącznej kwocie 10 911,91zł, pismem z dnia [...] września 2015 r. IP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] orzekła o zobowiązaniu do zwrotu kwoty 7 732,93 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako wykorzystanej z naruszeniem procedur, nadto orzekła o umorzeniu w części postępowania co do zwrotu środków w wysokości 3 178,98 zł.
W uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa L. wskazał, że powodem żądania zwrotu powyższej kwoty były wyniki weryfikacji wniosków o płatność, w których stwierdzono:
1. wydatki niekwalifikowalne – kwota kosztów bezpośrednich dotyczących usług cateringu oraz związane z zatrudnieniem pani E. S. oraz pani J. F. - w związku z zawarciem umowy cywilnoprawnej, której zakres czynności był tożsamy do zawartej wcześniej umowy pracę, co zdaniem Marszałka stanowiło naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL podrozdział 4.5.2 pkt 1;
2. koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w wysokości 7% kosztów bezpośrednich w łącznej kwocie 505,89 zł.
Strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] października 2016 r., uchylił decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2016 r. w części dot. zwrotu kwoty 4 259,17 zł wraz z odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję Marszałka Województwa L. w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji - w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy - Minister wskazał (odnosząc się do uznanego za niekwalifikowalny wydatku na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego E. S.), iż E. S. była zatrudniona poza projektem u Skarżącej na podstawie umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2013 r. na czas określony od [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2014 r. (dwie umowy) i [...] października 2013 r. strona zawarła z E. S. umowy zlecenia na prowadzenie zajęć z języka angielskiego w ramach realizowanego projektu.
Minister powołał się na Wytyczne podrozdział 4.5.2 pkt 1 i na podstawie akt sprawy stwierdził, że zakres czynności wykonywanych przez E. S. w ramach projektu jest analogiczny w stosunku do zakresu czynności wykonywanego na podstawie umowy o pracę u Strony w ramach pozaprojektowej działalności. Niezasadne zatem było zawieranie z E. S. dodatkowej umowy zlecenia dotyczącej czynności wykonywanych w ramach projektu pt. "Podaruj dzieciom lepszy start". Należało rozszerzyć zakres obowiązków w ramach umowy o pracę, ponieważ powinna ona w swojej treści obejmować wszystkie obowiązki, jakie wykonywała E. S. w ramach jej zatrudnienia u Skarżącej. Jak wynika z Wytycznych, zawarcie umowy cywilnoprawnej z pracownikiem zatrudnionym w ramach stosunku pracy jest możliwe tylko w sytuacji, gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy. Taka okoliczność nie wystąpiła w przedmiotowym projekcie, bowiem E. S. miała za zadanie prowadzić zajęcia z języka angielskiego dla dzieci przedszkolnych w godzinach pracy przedszkola. Tak więc charakter wykonywanych przez nią zadań w ramach projektu nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Tym samym nie została spełniona przesłanka umożliwiająca podpisanie z nią odrębnej umowy cywilnoprawnej wynikająca z Wytycznych.
Zdaniem organu odwoławczego, działanie Strony skarżącej naruszyło zapisy Wytycznych podrozdziału 4.5.2 pkt 1, a więc sporne wydatki należało uznać za niekwalifikowalne.
W opinii Ministra, zwrotowi powinna również podlegać kwota naliczona ryczałtowo (7 %) od niekwalifikowalnych wydatków bezpośrednich kwota kosztów pośrednich, w myśl podrozdziału 4.4 pkt 4 Wytycznych. Strona rozliczyła niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Powyższe naruszenie - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ufp - stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.
Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą to zaskarżono tę decyzję w części odnoszącej się do zobowiązania Skarżącej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, jak i decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów.
Skarżąca przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię Wytycznych – podrozdział 4.5.2 pkt 1.
Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia zasadności zwrotu części dofinansowania związanej z zatrudnieniem pani E. S., która była zatrudniona poza projektem u Skarżącej na podstawie umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2013 r. na czas określony od dnia [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżąca zawarła z E. S. dwie umowy zlecenia oraz w dniu [...] października 2013 r. jedną umowę zlecenia na prowadzenie zajęć z języka angielskiego w ramach realizowanego projektu.
Zgodnie z treścią Wytycznych, tj. rozdz. 4.5.2 Sekcja 2 - Stosunek cywilnoprawny, wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełniony jest m.in. warunek zgodności z przepisami krajowymi tzn. praca wykonywana w ramach umowy cywilnoprawnej jest rodzajowo różna od pracy wykonywanej na podstawie stosunku pracy.
W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi, że ta szczególna sytuacja nie miała miejsca w przypadku Skarżącej, tzn. że możliwe było powierzenie zadań dotyczących obsługi projektu w ramach stosunku pracy, gdyż były to rodzajowo tożsame obowiązki.
W przedmiotowej sprawie wszystkie obowiązki wykonywane przez E. S. w ramach realizacji projektu powinny być wykonywane na podstawie umowy o pracę, zaś zawarcie przez Skarżącą ze swoją pracownicą odrębnych umów cywilnoprawnych uznać należy za nieprawidłowe i sprzeczne z Wytycznymi. Porównując zakres obowiązków przewidzianych w umowie o pracę i umowach cywilnoprawnych należy uznać, iż obowiązki świadczone przez E. S. w ramach powyższych umów - jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - są tożsame i obejmują prowadzenie zajęć z języka angielskiego. Zatem w ramach umów cywilnoprawnych wykonywane były te same zadania, które realizowano w ramach pracowniczych obowiązków służbowych.
W ocenie Sądu, bez wpływu na powyższe pozostają wywody wskazujące na specjalne kwalifikacje E. S. do czynności które wykonywała poza stosunkiem pracy, ani też argumenty, że jakoby są to kwalifikacje inne niż typowego pracownika zatrudnionego tylko na typowy etat.
Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że dla ustalenia tożsamości wykonywanych czynności znaczenie ma rodzaj tych czynności, zaś niezależnie od źródeł finansowania projektów, które realizowała Strona skarżąca, pracowniczy zakres obowiązków E. S. zazębiał się i obejmował świadczenie na rzecz Skarżącej usługi prowadzenia zajęć z języka angielskiego. Podkreślić należy, iż charakter zadań wykonywanych przez E. S. absolutnie nie wykluczał możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy.
Takie rozumienie treści przytaczanych zapisów Wytycznych powoduje, że niedopełnienie przez Skarżącą warunków przewidzianych dla zachowania zasady konkurencyjności polegające na nieprawidłowym zaangażowaniu do realizacji projektu pracownika Skarżącej (E. S.) oznacza że wydatkowane przez Skarżącą środki nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.
Sąd rozpoznający przedmiotową skargę potwierdził w tym względzie stanowisko, jakie wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 854/16, który zapadł w analogicznej sprawie ze skargi Skarżącej.
Zgodnie z Wytycznymi wydatki w ramach POKL są kwalifikowalne o ile łącznie spełniają wskazane w nich warunki. Jednym z warunków jest poniesienie wydatków zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych (3.1. Podrozdział 1 pkt 1 lit. i) ii).
Z podobnych przyczyn zasadnym było określenie do zwrotu kwoty naliczonej ryczałtowo (7%) od niekwalifikowalnych wydatków. Łącznie zatem Skarżąca prawidłowo została zobowiązana do zwrotu kwoty 3 473,76 zł (3 246,50 zł tyt. zwrotu wynagrodzenia E. S. oraz koszty pośrednie 227,26 zł).
Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,
Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.
Jak już to wcześniej wskazywano, obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został wprost zapisany w umowie z dnia [...] września 2013 r., zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co powoduje, że zgodnie z jej § 13 ust. 1 pkt 2 należy uznać środki wydatkowane w związku z zatrudnieniem E.S. za niekwalifikowane.
Należy przy tym stwierdzić, że umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, a zatem dotyczy jej treść art. 184 u.f.p., ze skutkiem wskazanym w tym przepisie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na ten aspekt rozumienia treści tego przepisu, a Sąd podziela w tym względzie tak wyrażony pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).
Wskazywane naruszenia stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
Nadto w myśl umowy Skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jeśli zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta wykorzystane z naruszeniem cyt. powyżej procedur.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.