V SA/Wa 3145/14

V SA/Wa 3145/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska
Ewa Wrzesińska-Jóźków
Irena Jakubiec-Kudiura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1052/18 - Wyrok NSA z 2019-02-06
II GZ 266/16 - Postanowienie NSA z 2016-03-31
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 poz 1438
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 145 poz 868
art. 9 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi  uprawianych na włókno - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Mleczko-Jabłońska NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi O. G. P. "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") o ustaleniu O. G. P. "M." Sp. z o.o. w Ś. (zwanej dalej: "Skarżącą", "Grupą") kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.
Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym.
Skarżąca złożyła w dniu 15 czerwca 2011 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od dnia 25 października 2010 r. do dnia 24 kwietnia 2011 r.
Decyzją z dnia 22 marca 2012 r. Dyrektor Oddziału przyznał Skarżącej wnioskowaną pomoc finansową, w tym płatność na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU "Budowa wiaty na opakowania" w wysokości 778.929,93 zł.
Następnie w dniu (...) stycznia 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, w toku którego Skarżąca złożyła wyjaśnienia wraz z oświadczeniami producentów owoców i warzyw o wystąpieniu szkody oraz oświadczenia wstępnie uznanej grupy producentów o wystąpieniu szkody w uprawach członków spowodowane przez ulewne deszcze i przymrozki wiosenne.
Na wezwania organu z dnia 7 lutego 2014 r. i z dnia 28 lutego 2014 r. Skarżąca złożyła kolejne wyjaśnienia oraz tabele dotyczące dostosowania zakresu wielkościowego oraz wydajności inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach PDU, do rzeczywistej wielkości produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedanych przez Grupę w ostatnim roku realizacji PDU.
W dniu 2 kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału wezwał Skarżącą do wyjaśnienia w zakresie rozbieżności dotyczących wskazania ilości jabłek przechowywanych w komorach chłodniczych oraz w skrzyniopaletach, uzupełnienia rodzaju produktu i wydajności dla inwestycji dotyczącej zakupu wózków widłowych (2 szt.) oraz wózków paletowych ręcznych (5 szt.). W odpowiedzi Skarżąca złożyła wyjaśnienia w dniu 8 kwietnia 2014 r.
W dniu 28 kwietnia 2014 r. Skarżąca złożyła wyjaśnienia w zakresie rozbieżności danych dotyczących wystąpienia szkód w uprawach u poszczególnych jej członków, zaś w dniu 7 maja 2014 r. wyjaśnienia dotyczące wykorzystania hali, pomieszczenia socjalno-biurowego i pomieszczenia służącego do przechowywania opakowań na owoce.
Decyzją z dnia (...) maja 2014 r. Dyrektor Oddziału ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 392.490.02 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2014 r. o numerze (...) Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, iż wypłacone Skarżącej środki finansowe pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ARiMR").
Następnie Prezes ARiMR przywołał przepisy krajowe i unijne regulujące przyznawanie pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw wskazując, iż w przypadku ustalenia, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach DPU, przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do rzeczywiście stwierdzonej wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedanych przez Grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku planu, wstępnie uznana grupa producentów musiałaby zwrócić przyznaną pomoc finansową proporcjonalnie do zakresu inwestycji, który przekracza dostosowanie jej do wielkości produkcji owoców i warzyw rzeczywiście uzyskanej i sprzedanej przez grupę w ostatnim roku realizacji zatwierdzonego PDU.
Organ odwoławczy wskazał, iż od powyższej zasady przewidziany jest wyjątek w sytuacji, gdy spadek wartości produkcji wystąpił z przyczyn niezależnych od grupy producentów.
Jednocześnie Prezes ARiMR zauważył, iż przypadki spadku wartości produkcji sprzedanej z przyczyn niezależnych od grupy producentów zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie określenia przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw, oraz sposobu potwierdzania tego spadku (Dz. U. Nr 130, poz. 758; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 10 czerwca 2011 r.").
Ponadto organ zaznaczył, iż przypadek zaistnienia siły wyższej musi zostać zgłoszony organowi wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić.
Ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy Prezes ARiMR wskazał, iż na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej za Il półrocze V roku realizacji PDU, Skarżąca poinformowała w dniu 29 sierpnia 2011 r. o tym, że w gospodarstwach jej członków wystąpiły złe warunki atmosferyczne, plantacje zostały zniszczone przez chorobę, członkowie Grupy wykonali nowe nasadzenia, a jeden z członków wystąpił z Grupy. Wraz z informacją Skarżąca złożyła oświadczenia swych członków w tym przedmiocie. Ponadto, oświadczyła, iż nie jest w posiadaniu protokołów szkód sporządzonych przez komisje gminne za lata 2010-2011, ze względu na brak wytycznych ze strony Agencji i Urzędu Marszałkowskiego w tej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, złożone przez Skarżącą oświadczenia nie mogły zostać uwzględnione przez organ I instancji w ramach zaistnienia siły wyższej, bowiem zostały złożone po terminie 10 dni roboczych. W tym zakresie Prezes ARiMR wskazał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że podnoszone okoliczności (przymrozki wiosenne i deszcze nawalne) występowały w okresie od dnia 15 kwietnia 2010 r. do dnia 20 maja 2010 r., natomiast Skarżąca powiadomiła o nich Dyrektora Oddziału dopiero w dniu 29 sierpnia 2011 r., w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień.
Niezależnie od tego organ odwoławczy zauważył, iż oświadczenia złożone przez członków Grupy nie są spójne. W ocenie organu różnice polegają na tym, że ilość oświadczeń złożonych w 2011 r. jest mniejsza aniżeli w roku 2013, w którym oświadczenia złożyli jeszcze dodatkowi członkowie Grupy. Nadto, w oświadczeniach poszczególnych członków Skarżącej, złożonych w 2011 r. i 2013 r., występują rozbieżności.
Następnie Prezes ARiMR podniósł, iż wraz z informacją o zaistnieniu siły wyższej Grupa powinna dostarczyć Dyrektorowi Oddziału dowody potwierdzające wystąpienie klęski naturalnej. Jednakże zaznaczył, iż nie znajduje tu zastosowania cały wykaz dokumentów określonych w rozporządzeniu z dnia 10 czerwca 2011 r., bowiem rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do obliczenia wnioskowanej pomocy do wartości produkcji sprzedanej, tj. odnosi się do pomocy "administracyjnej", natomiast nie obejmuje ono kwestii ustalenia kwot środków nienależnie pobranych w związku z niedostosowaniem inwestycji do wielkości produkcji/sprzedaży.
Zdaniem organu odwoławczego, do dokumentów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, tj. wystąpienia poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, można zaliczyć:
- protokół oszacowania szkód, sporządzony przez komisję, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy o ARiMR;
- dokument stwierdzający wystąpienie szkody w uprawach rolnych lub płodach rolnych, z którego wynika powierzchnia upraw, ilość lub wartość płodów rolnych, sporządzony przez zakład ubezpieczeń, z którym producent owoców lub warzyw będący członkiem grupy lub grupa producentów, zawarli umowę ubezpieczenia;
- inny dokument, wystawiony przez odpowiedni organ/instytucję, który w sposób wiarygodny i obiektywny potwierdzi wystąpienie klęski żywiołowej wraz z określeniem jej wpływu na wielkość plonów (oszacowania wielkości strat).
Następnie Prezes ARiMR stwierdził, iż samo oświadczenie Grupy lub jej członka, nie może stanowić wyłącznego dokumentu będącego podstawą uznania wystąpienia klęski żywiołowej.
Uzasadniając ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków finansowych organ powołał się na przepis art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 543/2011"), który w jego ocenie daje bezpośrednią podstawę do ustalenia wstępnie uznanej grupie producentów nienależnie wypłaconych środków finansowych po zakończeniu realizacji planu, w sytuacji, gdy poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, jest znacznie niższy od poziomu wydajności i zakresu ilościowego inwestycji objętych pomocą finansową w ramach realizacji PDU.
W tym zakresie Prezes ARiMR zauważył, iż Grupa nie osiągnęła potencjału produkcyjnego w V roku realizacji PDU. W tym zakresie organ powołał się na raport z kontroli na miejscu, która wykazała, że Skarżąca osiągnęła poziom produkcji na poziomie 1.380,474 tony, przy zakładanym poziomie produkcji w zatwierdzonym PDU na poziomie 3.521,500 ton, co stanowi 39,20% wykonania PDU. Natomiast powierzchnia upraw sadowniczych wyniosła 168,3 7 ha, wobec planowanych 252,56 ha w V roku realizacji PDU, co stanowi 66,67%.
Wskazano przy tym, iż Grupa dysponując powierzchnią 168,37 ha, była w stanie wyprodukować 2.339,17 ton owoców i warzyw tj. 66% zakładanej produkcji w PDU. Natomiast zdaniem Prezesa ARiMR Skarżąca nie była w stanie wyprodukować i sprzedać zakładanej ilości owoców 2.831,18 ton, niezależnie od ryzyka wystąpienia przymrozków, wymoknięć i chorób roślin. Zjawiska atmosferyczne, na które powołuje się Grupa skutkowały tym samym bardzo znaczącym spadkiem produkcji przekraczającym 50%. W ocenie organu, brak zakładanego potencjału produkcyjnego miał niewątpliwy wpływ na niepełne wykorzystanie inwestycji zrealizowanych w ramach PDU.
Prezes ARiMR nie uznał, że okolicznościami niezależnymi od Grupy było wystąpienie zbyt niskich zbiorów w poprzednich sezonach, które nie przynosiły dużych zysków, a tym samym nie zachęciły członków do powiększenia areałów, jak również wystąpienie z Grupy J. D., który był jednym z największych dostawców, czy też nowe nasadzenia jabłoni od roku 2008 do 2010 r. na powierzchni 17,3 ha, nowych nasadzeń śliw, czy też, nie wyjaśniona sprawa spadkowa H. H..
W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, iż poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, sprzedawanych i wyprodukowanych przez jej członków, jest znacznie niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU.
Zdaniem Prezesa ARiMR konieczna stała się zatem dodatkowa ocena, czy w wyniku spadku produkcji i sprzedaży, zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach realizacji PDU, nie przekracza potrzeb Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU.
Realizując powyższe założenie organ stwierdził, iż zrealizowany przez Grupę poziom i zakres inwestycji w ramach PDU przekracza potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedawanych przez grupę producentów.
W dalszej kolejności Prezes ARiMR wskazał sposób, w jaki ustalił kwotę proporcjonalnego zwrotu przyznanej pomocy finansowej oraz przedstawił w sposób szczegółowy wyliczenie kwoty zwrotu w stosunku do poszczególnych inwestycji. W tym zakresie organ określił różnicę pomiędzy wielkością produkcji owoców i warzyw, dla której dostosowane są poszczególne inwestycje, a wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, uzyskaną przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji PDU, a następnie wyliczył procentowy udział stwierdzonej różnicy. Na tej podstawie Prezes ARiMR wyliczył kwoty proporcjonalnego zwrotu przyznanej pomocy finansowej do danej inwestycji, w ten sposób, iż pomnożył kwoty pomocy finansowej przyznanej na daną inwestycję przez procentowy udział różnicy. Szczegółowe wyliczenia zostały ujęte w zamieszonej w uzasadnieniu tabeli.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Zdaniem organu nie został naruszony art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."), bowiem art. 29 ustawy o ARiMR stanowi samoistną podstawą do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, zaś przepisy art. 44 rozporządzenia nr 543/2011, art. 9 ust. 1 pkt 10 oraz ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm.), a także przepisy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 17 czerwca 2009 r."), dają podstawę do ustalenia kwoty nienależnie wypłaconych środków finansowych lub dokonania obniżki pomocy finansowej wypłaconej nieproporcjonalnie do zakresu inwestycji niezbędnych grupie do uzyskania statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw.
Organ uznał również, iż nie zostały naruszone inne przepisy procesowe, w szczególności art. 7, 8 i 80 k.p.a., bowiem organ miał obowiązek dochodzenia kwoty nienależnie uzyskanej pomocy finansowej bez względu na oczekiwania Grupy, w sytuacji gdy w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego obowiązku. W tym zakresie postępowanie organu I instancji przebiegło prawidłowo, zaś decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącej dotyczących działania siły wyższej Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, który odsyła do przepisu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L 2009, nr 30, poz. 16). Organ odwoławczy ponownie wskazał, iż aby omawiane przepisy znalazły zastosowanie, przypadek zaistnienia siły wyższej musi zostać zgłoszony organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem Skarżącej, iż Dyrektor Oddziału nie zbadał dostosowania zrealizowanych inwestycji do produkcji, jaką Grupa faktycznie osiąga wówczas gdy nie zachodzą okoliczności siły wyższej, co wpływa na ustalenie wysokości nienależnie pobranych kwot. Prezes ARiMR zauważył przy tym, iż organ I instancji przeprowadził dodatkową ocenę, czy w wyniku spadku produkcji i sprzedaży, zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach realizacji PDU, nie przekracza potrzeb grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw, rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU. Po przeprowadzonej analizie organ I instancji stwierdził, iż inwestycje dotyczące: "zakupu 3 760 sztuk skrzyniopalet", "Budowy wiaty na opakowania", Budowy 8 komór chłodniczych", "Budowy hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną, systemem magazynowania i podawania opakowań oraz zagospodarowaniem terenu" pomimo spadku produkcji i sprzedaży w zakresie wielkościowym oraz wydajnościowym nie przekraczają potrzeb Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców, rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU. W związku z tym, dla tych inwestycji nie ustalono kwoty proporcjonalnego zwrotu pomocy finansowej, co zostało szczegółowo opisane w decyzji I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż w toku postępowania administracyjnego Grupa była kilkukrotnie wzywana do złożenia wyjaśnień w sprawie dostosowania zakresu wielkościowego oraz wydajnościowego inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach PDU do rzeczywistej wielkości produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedanych przez Grupę w ostatnim roku realizacji PDU, wobec czego miała możliwość złożenia stosownych dokumentów w toku tego postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Grupa wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia (...) września 2014 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
1) art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i ustalenia czy:
a) na gruncie obowiązujących Grupę przepisów, nieuzyskanie w ostatnim roku realizacji PDU produkcji na poziomie określonym w tym planie może stanowić podstawę do żądania zwrotu części wypłaconej wcześniej pomocy finansowej;
b) przyczyny nieuzyskania produkcji określonej w PDU w V (ostatnim) roku nastąpiły na skutek nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 150 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw – zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1580/2007" (ewentualnie art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r.) – które w konsekwencji stanowią przesłankę do nienakładania kar lub sankcji finansowych na Grupę;
c) wydajność kwestionowanych inwestycji przewidzianych w PDU a zrealizowanych przez Grupę, została dostosowana do rzeczywistej produkcji członków, pomimo tego, że rzeczywista produkcja jest niższa niż wskazana w PDU na ostatni rok realizacji tego planu;
d) inwestycje przewidziane w PDU zostały sfinansowane proporcjonalnie do ich wykorzystania co do produktów, ze względu na które Grupa została uznana;
2) naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony postępowania administracyjnego i zasady zaufania do działań organów administracji publicznej, polegające w szczególności na nieuwzględnieniu uzasadnionych i słusznych oczekiwań Grupy, która działając w zaufaniu do organu administracji, jakim jest ARiMR, polegała na ważności i ostateczności decyzji wydanych w latach 2007-2011, a dotyczących przyznania płatności w związku z funkcjonowaniem jako wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw; decyzje zawierały wszystkie wymagane przepisami unijnymi i krajowymi dane w zakresie realizacji przez Grupę PDU, w tym przede wszystkim produkcji w danym okresie realizacji PDU oraz powierzchni upraw; zatem w przypadku niniejszej sprawy organ przez cały okres realizacji PDU dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi pozwalającymi na określenie czy Grupa jest uprawniona do przyznania jej pomocy finansowej;
3) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie aktów prawnych obowiązujących w okresie funkcjonowania Grupy – realizacji PDU tj. w szczególności:
- rozporządzenia nr 1580/2007;
- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw (Dz. U. Nr 27; poz. 166; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 2009 r.");
- art. 40 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1782/2003");
4) art. 61 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy o ARiMR poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie kwot nienależnie pobranych, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym nie została przewidziana podstawa prawa pozwalająca organowi administracji na wszczęcie takiego postępowania wobec uznanych grup producentów owoców i warzyw po okresie realizacji PDU, co stanowi działanie organu z urzędu bez obowiązującej podstawy prawnej;
II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 150 rozporządzenia nr 1580/2007 poprzez nieuwzględnienie tego, że przepis art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003 określa przyczyny pozwalające na nienakładanie lub wycofanie sankcji i kar nałożonych na Grupę w ramach katalogu otwartego, a przepis ten miał zastosowanie w czasie, kiedy takie okoliczności w Grupie wystąpiły;
2) art. 150 rozporządzenia nr 1580/2007 poprzez nieuwzględnienie tego, że zgodnie z treścią przepisu art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003 wyłącznie przypadek zaistnienia siły wyższej powinien zostać zgłoszony organowi wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym zainteresowana osoba była w stanie to zrobić (w ocenie strony wskazany termin nie ma zastosowania do okoliczności nadzwyczajnych, które mogły mieć miejsce w niniejszej sprawie);
3) niezastosowanie art. 46 rozporządzenia 1580/2007, ewentualnie nieprawidłową interpretację art. 44 akapit 1 rozporządzenia nr 543/2011, polegającą na utożsamieniu stwierdzenia, że "inwestycje (...) są finansowane proporcjonalnie do ich wykorzystania co do produktów członków grupy producentów, w odniesieniu do których grupa udzielono jej wstępnego uznania" ze stwierdzeniem, że inwestycje są finansowane odpowiednio do rzeczywiście sprzedanej produkcji przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji PDU, co w niniejszej sprawie doprowadziło do wydania decyzji na podstawie kryteriów przewidujących dalej idące i surowsze wymagania niż to zostało przewidziane w przepisach prawa unijnego, następnie implementowanego do polskiego ustawodawstwa;
4) § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację, w wyniku której ARiMR stwierdziła, że inwestycje są finansowane odpowiednio do rzeczywiście sprzedanej produkcji przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji PDU, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu stanowi, że wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw przyznawana jest pomoc finansowa, jeżeli są one dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw (...) nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji PDU, a zatem dofinansowanie powinno być dostosowane do wielkości produkcji danej grupy, ale nie ograniczone przez to, że jest ono przyznawane w danej wysokości proporcjonalnie do wysokości, jaka została przewidziana w PDU na piąty rok jego realizacji;
5) art. 123 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego zastosowanie w przypadku, kiedy Grupę obowiązywało rozporządzenie nr 1580/2007, ewentualnie naruszenie art. 123 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego zastosowanie kiedy nie można przyjąć za uzasadnione i udowodnione, że Grupie nienależnie wypłacono pomoc finansową na podstawie decyzji: nr (...) z dnia (..).03.2007 r., nr 1(...) z dnia (...).09.20108 r., nr (...) z dnia (...).04.2011 r., nr (...) z dnia (...).10.2009 r., nr (...) z dnia (...).05.2010 r., nr (...) z dnia (...).09.2010 r., nr (...) z dnia (...).03.2011 r, nr (...) z dnia (...).03.2012 r., w przypadku, kiedy:
a) decyzje te zostały wydane przez organ administracji, który przez cały okres realizacji PDU oraz weryfikacji wniosków o przyznanie pomocy finansowej dysponował wszystkimi wymaganymi przez przepisy unijne i krajowe danymi, które Grupa przedstawiła zgodnie ze stanem faktycznym, a także które byty weryfikowane przez ARiMR podczas kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, a także które nigdy nie były zmieniane i zatajane przez Grupę;
b) przyznane na mocy w/w decyzji środki finansowe:
- były wydatkowane na inwestycje, których Grupa używa wyłącznie do produktów, ze względu na które została uznana, a zatem zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w PDU;
- zostały pobrane przez Grupę w wysokości odpowiadającej postanowieniom PDU, po uprzednim dokonaniu zapłaty przez Grupę za te inwestycje;
- zostały przeznaczone na pokrycie kosztów inwestycji niezbędnych dla spełnienia kryteriów uznania przy uwzględnieniu rzeczywistej produkcji, którą Grupa osiąga;
- zostały przyznane na podstawie przepisów unijnych i krajowych przewidujących dofinansowanie Grupy proporcjonalnie do ich faktycznego wykorzystania;
6) art. 150 rozporządzenia nr 1580/2007 w związku z art. 40 ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez nieuwzględnienie tego, że zgodnie z treścią przepisu art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003 określa on przyczyny pozwalające na nienakładanie lub wycofanie sankcji i kar nałożonych na Grupę w ramach katalogu otwartego, a przepis ten miał zastosowanie w czasie, kiedy takie okoliczności w Grupie wystąpiły.
Postawione zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Oznacza to, że poza kontrolą Sądu pozostaje kwestia wcześniejszego przyznania tych środków, zaś istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy działające organy prawidłowo przyjęły, że istnieją podstawy by orzec, że przekazane Skarżącej środki finansowe były nienależne i czy prawidłowo ustaliły kwotę, którą Grupa będzie zobowiązana zwrócić.
Wskazać również należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy krajowe: ustawy o ARiMR, ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011, Nr 145, poz. 868 ze zm.; zwana dalej: "ustawą o organizacji rynków"), rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r., które zostało następnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r. poz. 872), a także przepisy prawa wspólnotowego tj. rozporządzenia nr 543/2011 i rozporządzenia nr 73/2009.
Przypomnieć jeszcze trzeba, iż zgodnie z art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1, z późn. zm.) i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków, pomoc finansowa jest udzielana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r., wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.
Jednocześnie, w myśl art. 44 rozporządzenia nr 543/2011, inwestycje zrealizowane na podstawie zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, o których mowa w art. 37 lit. c niniejszego rozporządzenia, na które przyznano pomoc finansową zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, są finansowane proporcjonalnie do ich wykorzystania co do produktów członków grupy producentów, w odniesieniu do których udzielono jej wstępnego uznania
Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, iż w razie stwierdzenia, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach PDU, przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do rzeczywiście stwierdzonej wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku planu, wstępnie uznana grupa producentów musiałaby zwrócić przyznaną pomoc finansową proporcjonalnie do zakresu inwestycji, który przekracza dostosowanie jej do wielkości produkcji owoców i warzyw rzeczywiście uzyskanej i sprzedanej przez grupę w ostatnim roku realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.
Na gruncie prawa krajowego zwrot nienależnie pobranych płatności dokonuje się co do zasady w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2. krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej;
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Z kolei jeśli chodzi o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, to została ona zawarta w przepisach rozporządzenia nr 543/2011.
Już w punkcie 53 preambuły do tego rozporządzenia postanowiono, iż należy ustanowić środki dotyczące kontroli koniecznych do zapewnienia prawidłowego stosowania niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia nr 1234/2007 oraz odpowiednie sankcje stosowane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno szczegółowe kontrole i sankcje ustanowione na poziomie Unii, jak również dodatkowe kontrole i sankcje krajowe. Kontrole i sankcje powinny być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Należy ustanowić przepisy dotyczące przypadków oczywistego błędu, siły wyższej bądź innych wyjątkowych okoliczności, aby zapewnić sprawiedliwe traktowanie producentów. Należy również ustanowić przepisy dotyczące sytuacji stwarzanych sztucznie, tak aby nie można było czerpać z nich korzyści.
Powyższe założenia znalazły swój wymiar w regulacji zawartej w art. 123 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którą, organizacje producentów, zrzeszenia organizacji producentów, grupy producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Z kolei w art. 143 rozporządzenia nr 543/2011 postanowiono, iż państwa członkowskie wprowadzają kontrole i środki w zakresie koniecznym do zapewnienia prawidłowego stosowania rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 i niniejszego rozporządzenia. Kontrole i środki są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii.
Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż wszczęcie z urzędu w dniu 23 stycznia 2013 r. postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych, było następstwem ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 13 do 20 października 2011 r. przez Biuro Kontroli na miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., z której sporządzony został raport z czynności kontrolnych o numerze (...) z dnia (..) października 2011 r. W wyniku kontroli ustalono, iż Grupa nie osiągnęła potencjału produkcyjnego w V roku realizacji PDU, bowiem osiągnęła poziom produkcji na poziomie 1.380,474 t, przy zakładanym poziomie produkcji w zatwierdzonym PDU na poziomie 3.521,500 t, co stanowi 39,20% wykonania PDU. Natomiast powierzchnia upraw sadowniczych wyniosła 168,37 ha, wobec planowanych na V rok realizacji planu 252,56 ha, co stanowi 66,67%. Inspektorzy z kontroli na miejscu wskazali także, iż biorąc pod uwagę dotychczasowy poziom wydajności zakładany w PDU oraz powierzchnię poszczególnych upraw, Grupa nie była w stanie wyprodukować zakładanej ilości owoców, bowiem dysponując powierzchnią 168,37 ha mogła wyprodukować 2.339,17 t owoców i warzyw tj. 66% zakładanej produkcji w PDU.
W tym stanie rzeczy, zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż stwierdzony podczas kontroli na miejscu poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, jest znacznie niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU.
Zatem Prezes ARiMR prawidłowo uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 44 rozporządzenia nr 543/2011, z tego względu, iż zrealizowany przez Grupę poziom i zakres inwestycji podjętych w ramach PDU przekracza potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedawanych przez Skarżącą.
Sąd jeszcze raz podkreśla, iż przepisy § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. wraz z treścią art. 44 rozporządzenia nr 543/2011 wskazują na sposób ustalenia pomocy, której zakres jeśli zostanie przekroczony – wobec braku jej dostosowania do wielkości produkcji określonej w zatwierdzonym PDU za V rok działalności Grupy – podlega proporcjonalnemu zwrotowi.
Powyższe ustalenie skutkuje z kolei tym, iż Dyrektor Oddziału miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, po przeprowadzeniu którego prawidłowo uznał, że wypłacone Grupie środki finansowe były niezależne we wskazanym przez siebie zakresie. Zdaniem Sądu, na powyższą ocenę nie ma wpływu to, że zarówno Dyrektor Oddziału, jak również Prezes ARiMR upatrywali bezpośredniej podstawy do ustalenia kwoty nienależnych środków w przepisie art. 44 rozporządzenia nr 543/2011. Jak to już bowiem wskazano wyżej, podstawa do dokonania takiego ustalenia została ujęta w art. 123 tego samego aktu prawnego, tj. rozporządzenia nr 543/2011, przez co działanie organów znajduje usprawiedliwione podstawy.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy o ARiMR. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. W ocenie Sądu, przedmiotowe płatności (pomoc finansowa) miały charakter nienależny, czyli były przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Pojęcie płatności nienależnej nie jest wprawdzie wprost zdefiniowane w obowiązujących przepisach, jednakże znaczenie to wynika z ustalenia warunków regulujących płatność należną. Orzekające w niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że ustalenie dokonania wypłaty z uchybieniem warunków prawnych oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury. Dodatkowo przywołać należy w tym miejscu stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1153/13, zgodnie z którym, obowiązek wszczęcia tego rodzaju postępowania przez uprawniony organ (ARIMR) wynika nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale przede wszystkim ze znajdujących w niniejszej sprawie bezpośrednie zastosowanie przepisów prawa Unii Europejskiej. Przepisy te nakładają na Polskę jako państwo członkowskie UE obowiązek skutecznego egzekwowania zwrotu nienależnie wypłaconych środków finansowych od rolników i przewidują w tym zakresie określone instrumenty prawne [...]. Powołane przepisy prawa krajowego i europejskiego współkonstytuują zatem obowiązek i zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnych w stosunku do ich polskich beneficjentów.
Nie są także zasadne zarzuty natury procesowej, wyartykułowane w pkt. I. 1) i 2) skargi, a także zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt. II 3) i 5) skargi. Wskazać należy, iż zarówno Dyrektor Oddziału, jak też Prezes ARiMR badali inwestycje zrealizowane przez Grupę na postawie zatwierdzonego PDU, co znalazło wyraz w szczegółowym uzasadnieniu obydwu decyzji. Działające organy podkreśliły, iż dostosowanie zakresu wielkościowego/wydajnościowego inwestycji zrealizowanych w ramach PDU, należy weryfikować do wielkości produkcji owoców i warzyw w grupie produktów wstępnego uznania, osiągniętej przez członków grupy producentów, oraz rzeczywiście sprzedanej przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. zafakturowanej w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Dokonując następnie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi wskazały, iż jest to kwota proporcjonalna do danej inwestycji, zrealizowanej ponad potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji sprzedanej owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji planu. W uzasadnieniach obydwu decyzji został zaprezentowany przyjęty przez organy tryb obliczenia nienależnej pomocy finansowej, polegający na dokonaniu następujących czynności:
1) ustaleniu na podstawie wyników z kontroli na miejscu wielkości rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków,
2) określeniu wielkości produkcji owoców i warzyw, dla której dostosowane są inwestycje objęte pomocą finansową w ramach realizacji PDU, na podstawie ich wydajności i zakresu wielkościowego,
3) określeniu różnicy pomiędzy: wielkością produkcji owoców i warzyw, dla której dostosowane są poszczególne inwestycje objęte pomocą finansową, a wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, uzyskaną przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji PDU (ilość produktów z pkt. 2 pomniejszona o ilość produktów z pkt. 1),
4) wyliczeniu procentowego udziału różnicy, o której mowa w pkt 3, w całkowitej ilości owoców i warzyw, dla której dostosowana jest inwestycja objęta pomocą finansową (wyliczenie ilorazu: (różnica z pkt. 3/ilość owoców i warzyw z pkt. 2) x 100%), oraz
5) wyliczeniu kwoty proporcjonalnego zwrotu przyznanej pomocy finansowej do danej inwestycji, poprzez pomnożenie kwoty pomocy finansowej przyznanej na tę inwestycję przez procentowy udział różnicy z pkt. 4.
Dokonane wyliczenie kwot proporcjonalnego zwrotu przyznanej pomocy finansowej do poszczególnych inwestycji zostało zaprezentowane w tabeli, która została zamieszczona zarówno w uzasadnieniu I instancji, jak również powtórzona w uzasadnieniu Prezesa ARiMR. Dodatkowo organy odniosły się do niektórych inwestycji, przedstawiając wyjaśnienia do przeprowadzonych obliczeń.
W ocenie Sądu, powyższe działania organów uznać należy za prawidłowe. Wskazać w szczególności trzeba, iż Dyrektor Oddziału przeprowadził dodatkową ocenę, czy w wyniku spadku produkcji i sprzedaży, zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach realizacji PDU nie przekracza potrzeb grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw, rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU. Po przeprowadzonej analizie organ I instancji stwierdził, iż inwestycje dotyczące: "zakupu 3 760 sztuk skrzyniopalet", "Budowy wiaty na opakowania", Budowy 8 komór chłodniczych", "Budowy hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną, systemem magazynowania i podawania opakowań oraz zagospodarowaniem terenu" pomimo spadku produkcji i sprzedaży w zakresie wielkościowym oraz wydajnościowym nie przekraczają potrzeb Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców, rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU. W związku z tym, dla tych inwestycji nie ustalono kwoty proporcjonalnego zwrotu pomocy finansowej, co zostało szczegółowo opisane w decyzji I instancji. Ponadto, jak słusznie podnosi Prezes ARiMR, przepis § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. uzależnia przyznanie pomocy finansowej od tego, czy inwestycja lub jej etap są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Zatem wobec stwierdzenia, że w ostatnim roku realizacji inwestycji Grupa nie osiągnęła planowanej wielkości produkcji, za prawidłowe uznać należy wszczęcie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Raz jeszcze podkreślić przy tym należy, iż postępowanie to jest odrębne i niezależne od postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, wobec czego twierdzenia Skarżącej dotyczące udzielenia jej pomocy finansowej na mocy decyzji wydanych w latach 2007-2011, uznać należało za chybione. Dodatkowo zgodzić należy się z Prezesem ARiMR, iż w sytuacji uzasadniającej zwrot nienależnie pobranych płatności, płatności te, co do zasady podlegają zwrotowi, a wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności podlegających zwrotowi. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności i równego traktowania podmiotów.
Za bezpodstawne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności odnoszące się do nieuwzględnienia przez organy przepisów pozwalających na odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnej pomocy finansowej z uwagi na wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (działalnie siły wyższej).
W pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, w myśl którego, jeśli zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub rozporządzeniem nr 1234/2007 mają zostać nałożone sankcje lub kary lub wycofane korzyści lub uznanie, nie są one nakładane lub wycofywane w przypadkach zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie akapit drugi tego przepisu stanowi, iż przypadek zaistnienia siły wyższej musi jednak zostać zgłoszony – wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego – temu organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić. Zgodnie natomiast z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak: śmierć rolnika; długookresowa niezdolność rolnika do pracy; poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich; choroba epizodyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt.
Z przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, że skuteczność zgłoszonego przez producenta rolnego (grupę producentów) żądania odnośnie uznania przez właściwy organ wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zależy od wcześniejszego spełnienia określonych prawem wymogów, tak co do samej kwalifikacji zdarzenia do przypadków, o jakich mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, jak i wypełnienia warunków formalnych, związanych z zawiadomieniem i dostarczeniem właściwemu organowi Agencji odpowiednich dowodów, i to w ściśle określonym terminie. Dopiero po łącznym spełnieniu tych wymogów zastosowanie znajduje przepis art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, dopuszczający możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnych płatności i żądania ich zwrotu wraz z odsetkami.
Sąd stwierdza, iż w sprawie nie został spełniony wymóg formalny określony w akapicie drugim omawianego przepisu, tj. Skarżąca nie zgłosiła przypadku zaistnienia siły wyższej w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie to zrobić, a nadto nie przedstawiła w tym terminie odpowiednich dowodów. Jak wynika z akt sprawy, Grupa o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności powiadomiła Dyrektora Oddziału w dniu 29 sierpnia 2011 r., wskazując m. in. na złe warunki atmosferyczne i choroby. Jak wynika z załączonych do informacji oświadczeń członków Grupy, w latach 2010-2011 nie osiągnęli oni plonów z uwagi na opady i choroby plantacji. Nadto organ ustalił, iż złe warunki atmosferyczne (przymrozki wiosenne i deszcze nawalne) występowały w okresie od 15 kwietnia do 20 maja 2011 r. Wskazać należy, iż okoliczność zawiadomienia organu dopiero w dniu 29 sierpnia 2011 r. nie jest w sprawie sporna i nie została zakwestionowana w skardze. Natomiast w ocenie Skarżącej, omawiany termin nie ma zastosowania w sprawie, bowiem w jej przypadku mogły wystąpić nadzwyczajne okoliczności. Powtórzyć zatem jeszcze raz należy, iż jedyny wyjątek pozwalający organom na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej został wprowadzony przez art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, przy czym nie wystarczy samo zaistnienie nadzwyczajnej okoliczności, odpowiadającej przypadkom siły wyższej określonym w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, ale okoliczność ta musi zostać jeszcze zgłoszona w odpowiednim terminie oraz właściwie udokumentowana. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że Grupa nie dochowała 10-dniowego terminu, o którym mowa w art.148 rozporządzenia nr 543/2011. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące m. in. charakteru zdarzenia oraz sposobów jego dokumentowania stają się w świetle powyższego bezprzedmiotowe, bowiem zasadnicze znaczenie ma to, że już tyko z powodu uchybienia omawianego terminu, nie można było odstąpić od żądania zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy finansowej. Niezależnie od tego, Sąd aprobuje również stanowisko Prezesa ARiMR w zakresie sposobu dokumentowania przypadków zaistnienia siły wyższej, w szczególności przychyla się do twierdzenia, iż samo oświadczenie Skarżącej lub jej członka, nie może stanowić wyłącznego dokumentu potwierdzającego klęskę żywiołową. Nadto podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Prezes ARiMR, że treść rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2009 r. nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej, bowiem rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie przyznawania pomocy, o czym przesądza treść art. 42 ust. 1 i art. 50 rozporządzenia nr 543/2011, które dotyczą wartości produkcji sprzedanej.
W końcu za niezasadne uznać należy te wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą prawidłowości zastosowanych przez organy prowadzące postępowanie przepisów zarówno krajowych, jak też unijnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania rozporządzenie nr 1580/2007, które zostało uchylone z dniem 22 czerwca 2011 r., zgodnie z art. 149 rozporządzenia nr 543/2011. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, wszczęte z urzędu w dniu 23 stycznia 2013 r., było prawidłowo prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 543/2011.
To samo dotyczy rozporządzenia nr 1782/2003, które przestało obowiązywać z dniem 1 stycznia 2010 r. i zostało zastąpione przez rozporządzenie nr 73/2009. Wskazać dodatkowo należy, iż Skarżąca kwestionuje przy tym zasadność stosowania art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, zamiast poprzednio obowiązującego art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003. Wobec tego przypomnieć należy, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej za V rok II półrocze dotyczył okresu od dnia 25 października 2010 r. do dnia 24 kwietnia 2011 r., co oznacza, że przypadki zaistnienia siły wyższej w tym okresie należało oceniać w oparciu o przepis art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 148 rozporządzenia 543/2011.
Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.