V SA/Wa 3103/22

V SA/Wa 3103/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Dauter-Kozłowska
Jarosław Stopczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
602  ceny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Agnieszka Dauter-Kozłowska, , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 listopada 2022 r. nr KWT.70.94.2022 w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: organ odwoławczy, organ II Instancji, Prezes PGWWP, Prezes) z dnia 2 listopada 2022 r. znak KWT.70.94.2022 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach (dalej także jako: organ I Instancji, Dyrektor) z dnia 25 lipca 2022 r. znak: GL.RZT.70.30.2022, którą odmówiono P. Spółce z o.o. w Ł. (dalej także jako strona, skarżąca, wnioskodawca):
1) skrócenia okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 marca 20020 r. znak: GL.RZT.070.2.28.2019
2) zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy Ł. przedłożonej wnioskiem z dnia 5 maja 2022 r. przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.
W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m. in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Jak wynika z treści art. 24j uzzwoś, o czym również wspomniał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji procedowanie wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenie nowej taryfy powinno mieć charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ I instancji bada, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy – pozytywna ocena tych okoliczności stanowi warunek niezbędny i konieczny do przeprowadzenia oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego. Dopiero po takiej kwalifikacji okoliczności wskazywanych przez odwołującego możliwe jest dokonanie oceny, analizy i weryfikacji projektu nowej taryfy zgodnie z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś.
Koniecznym oraz niezbędnym warunkiem uznania przesłanki skrócenia taryfy za uzasadniony przypadek jest wykazanie przez wnioskodawcę, że okoliczności na które się powołuje miały charakter obiektywny, powstały w czasie obowiązywania taryfy, oraz że nie miał i nie mógł mieć o nich wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego taryfy obecnie obowiązującej. Uzasadnionego przypadku nie będą stanowić przesłanki o charakterze subiektywnym, czyli takie które były możliwe oraz konieczne do przewidzenia na etapie opracowywania obowiązującej taryfy, albo całkowicie zależne od woli i decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dlatego też uchylenie poprzednio zatwierdzonej taryfy musi być oparte na niebudzących wątpliwości przesłankach o charakterze obiektywnym, a niezależnych od woli przedsiębiorstwa, czy spowodowanych brakiem staranności na etapie projektowania taryfy.
Organ odwoławczy podkreśla, że przedsiębiorstwo we wniosku z dnia 25 maja 2022 r. wskazało na wzrost kosztów: wynagrodzeń, podatków energii elektryczne, usług obcych, podatku dochodowego i nowo wybudowanej inwestycji, natomiast zmiana planowanych kosztów działalności przedsiębiorstwa nastąpiła również w zakresie innych kosztów jak np. amortyzacja, materiały oraz pozostałe koszty.
W ocenie organu II instancji okoliczności niezbadane przez organ regulacyjny na podstawie zebranego w toku postępowania materiału dowodowego nie uzasadniają skrócenia dotychczasowej taryfy. Podsumowując żadna z okoliczności nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, a ocena organu odwoławczego jest zbieżna z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Organ prowadzący postępowanie dokonał prawidłowej analizy okoliczności mających uzasadnić skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, natomiast przechodząc do kolejnego etapu jakim jest analiza nowego wniosku taryfowego wskazał na nieprawidłowe zaplanowanie kosztów w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i zbiorowego odprowadzania ścieków, które uniemożliwiają zaakceptowanie złożonego wniosku. Przedsiębiorstwo wskazało jako przyczynę złożenia wniosku przyrost kosztów w kilku pozycjach, pomijając przy tym wzrost pozostałych planowanych kosztów. Jednocześnie pomimo wezwań organu regulacyjnego nie przedstawiło wyjaśnień w kwestiach istotnych dla rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem strony.
Brak możliwości dokonania przez organ regulacyjny oceny wszystkich okoliczności mających wpływ na zmianę kosztów działalności przedsiębiorstwa doprowadził do braku możliwości właściwej oceny wniosku już na pierwszym etapie postępowania. Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności mających uzasadnić przedłożony wniosek w zakresie spełnienia przesłanek dających możliwość skrócenia taryfy, jednak ocena projektu taryfy na etapie weryfikacji wniosku w zakresie tych kosztów, które miały uzasadnić skrócenie taryfy nie pozwoliła na jej zatwierdzenie, gdyż w planowanych kosztach działalności przedsiębiorstwa zostały przedstawione wzrosty także w zakresie kosztów, które nie zostały przedstawione jako uzasadniające skrócenie taryfy.
W ocenie organu II instancji jedynie uwzględnienie przez organ regulacyjny kosztów mających uzasadnić skrócenie taryfy może dawać podstawę do ich dalszej oceny na etapie weryfikacji planowanych kosztów przedstawionych we wniosku taryfowym. Dlatego też skoro przedsiębiorstwo wskazało jako przyczynę skrócenia taryfy wzrost kosztów: wynagrodzeń, podatków, energii elektryczne, usług obcych, podatku dochodowego i nowo wybudowanej inwestycji, to tylko wzrosty tych kosztów mogłyby zostać uwzględnione na kolejnym etapie oceny wniosku taryfowego.
W kontekście powyższych rozważań dotyczących zasadności wykazywanych przesłanek skrócenia organ odwoławczy negatywnie ocenił przesłankę dotycząca zmiany cen energii elektrycznej. Organ ma wprawdzie świadomość wzrostu cen energii, ale jednocześnie zwraca uwagę, iż wnioskodawca w sposób bardzo szczegółowy był wzywany do wyjaśnienia wpływu wzrostu tej kategorii kosztowej na ostateczną wysokość cen i stawek opłat. Przedsiębiorstwo co prawda trafnie wskazało w treści odwołania, iż wskazało jakie czynności podjęło w celu obniżenia zużycia energii elektrycznej, jednakże biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału nie można w sposób jednoznaczny i pozbawiony wątpliwości przesądzić, że przesłanka wzrostu kosztów energii elektrycznej spełnia kryterium przesłanki uzasadniającej skrócenie taryfy.
Co do wzrostu kosztów wynagrodzeń to zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że wzrost wynagrodzeń w oparciu o wzrost płacy minimalnej może dotyczyć jedynie pracowników pobierających minimalne wynagrodzenie. Podwyższenie wynagrodzenia pozostałym pracownikom zależy tylko i wyłącznie od woli pracodawcy oraz stanu finansowego przedsiębiorstwa.
Organ odwoławczy wskazuje odnosząc się do kwestii podatku od nieruchomości oraz dopłat, że dopłaty do cen wody czy ścieków nie mogą stanowić swego rodzaju gwarancji dla odbiorców usług. Nie można mieć też pewności jak długo dopłaty do cen będą stosowane.
Decyzje organów obu instancji zaskarżyła strona wnosząc o:
1. stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji, ewentualnie
2. uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości;
3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.
Strona podnosi, iż w ramach odwołania podniesiono, że organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył prawo w zakresie procedury albowiem:
1) doręczył decyzję stronie z pominięciem pełnomocnika,
2) wyznaczył stronie termin na ustosunkowanie się do materiału dowodowego, a jednocześnie terminu tego nie dochował,
3) kierował zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, do strony zamiast do pełnomocnika.
Organ pierwszej instancji od 13 lipca 2022 r. miał świadomość udziału pełnomocnika w sprawie albowiem w tym dniu pełnomocnik przedstawił odpowiedź na wezwanie. Kolejny raz pełnomocnik zajmował stanowisko w dniach 21 lipca 2022 r. i 25 lipca 2022 r.
Organ pierwszej instancji pomimo świadomości udziału pełnomocnika pismem z 18 lipca 2022 r. zawiadamia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przez zakończeniem postępowania, bezpośrednio stronę z pominięciem udziału pełnomocnika, a następnie jeszcze przed upływem terminu jako końcowego wskazanego w zawiadomieniu wydaje decyzję.
Co do wyznaczenia 3 dniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym strona podnosi, iż nie zarzucała, że termin trzydniowy sam przez się stanowi naruszenie prawa, ale zarzucała, że termin ten nie został przez organ pierwszej instancji zachowany a dodatkowo brak zawiadomienia pełnomocnika o tym terminie naruszył prawa strony. Strona ma prawo do rozpatrzenia swojej sprawy w dwóch instancjach.
W ramach kontroli odwoławczej organ drugiej instancji nie odnosi się do kwestii które nie były przedmiotem odwołania, zaś zarzuty odwołania pomija. Zaskarżona decyzja narusza więc prawo, bo nie rozpatruje sprawy nawet w granicach wyznaczonych przez odwołanie.
Co się tyczy wadliwego doręczenia decyzji to strona twierdzi, ze takie postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte jest nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) albowiem decyzje taką należy traktować jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Strona w tym zakresie podziela pogląd NSA z wyroku z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 361/10.
Zgodnie z art. 110 KPA Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego jest jej doręczenie. Jeżeli decyzja nie została doręczona to jest dotknięta nieważnością z uwagi na naruszenie art. 10 KPA i organ odwoławczy już tylko z uwagi na to uchybienie winien ją uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka podnosi także iż kwestia wzrostu cen energii ma znaczenie podstawowe dla Spółki. We wniosku Spółka opisała wzrost kosztów z tytułu energii, a w wyjaśnieniach z 21 czerwca i 21 lipca 2022 r. uzasadniła dodatkowo swoje stanowisko w zakresie wzrostu tych kosztów. Co więcej Spółka przedstawiła umowy potwierdzające planowany wzrost kosztów energii elektrycznej.
Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Skarżący podkreśla także, że organ regulacyjny odrzuca wzrost kosztów wynagrodzeń jako okoliczność uzasadniającą zmianę taryfy, bez wskazania argumentów natury prawnej albo ekonomicznej na uzasadnienie tego stanowiska.
W zakresie podatku od nieruchomości oraz dopłat organ regulacyjny stwierdza, że wskazać należy, iż dopłaty do cen wody czy ścieków nie mogą stanowić swego rodzaju gwarancji dla odbiorców usług. Nie można mieć też pewności jak długo dopłaty do cen będą stosowane. Warto także zwrócić uwagę, iż (przedsiębiorstwo, w którym wg informacji zamieszczonej w KRS całość udziałów należy do gminy Ł. w ocenie organu odwoławczego nie powinno obciążać odbiorców usług kosztami wynikającymi z podatków nałożonych przez Gminę).
Zdaniem skarżącej nie jest wiadomym na jakiej podstawie organ władzy publicznej stwierdza, że przedsiębiorstwo będące w całości własnością gminy nie powinno obciążać odbiorców kosztami podatków płaconych do Gminy. Idąc tym tropem można zadać pytanie dlaczego wszystkie inne podatki tj. dochodowy, opłata za usługi wodne mają obciążać odbiorców. Jeżeli organ regulacyjny stwierdza, że przedsiębiorstwo nie może tego robić to winien wskazać w oparciu o jakie przepisy nie może tego robić i w jaki sposób pokryć ewentualną "niemożliwość obciążania odbiorców" tymi kosztami.
Reasumując skarżąca spółka stwierdza, że:
1) uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie ustala żadnego stanu faktycznego, bo organ odwoławczy nie może poprzestać na potwierdzeniu stanu ustalonego przez organ pierwszej instancji jeżeli strona w odwołaniu kwestionuje wszelkie ustalenia faktyczne jako błędne lub nieprawdziwe,
2) organ odwoławczy i organ pierwszej instancji nie odnoszą się do kwestii prawnych i faktycznych podniesionych przez stronę, ale kreują stany faktyczne i prawne, które nie występują w sprawie.
3) organ odwoławczy nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania bowiem pomija kwestie:
a) kosztów osadów ściekowych,
b) kosztów tzw. minimalnego podatku dochodowego od 1 stycznia 2022 r.,
c) sybsydiowania skrośnego i wskaźników alokacji,
d) grupy taryfowej z jednym tylko odbiorcą.
e) ilości ścieków.
f) planowania kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla tę decyzję jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona w sprawie decyzja z dnia 2 listopada 2022 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) w zw. z art. 24j ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zgodnie ze ww. przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która – co do istoty sprawy – uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu
I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem
II instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP – jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r. II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 5.03.2013 r. II OSK 244/13, LEX nr 1305548; wyrok NSA z 26.01.2011 r. I OSK 1305/10, LEX nr 969436).
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Prezes PGW WP ograniczył się jedynie do zaaprobowania oceny dokonanej przez Organ I instancji. Sąd stwierdza jednak, że argumentacja Prezesa PGW WP jest bardzo ogólnikowa. Zasadniczo sprowadza się ona do przytoczenia przepisu art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz oceny, że wskazane przez Spółkę okoliczności mające uzasadniać skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy nie spełniają przesłanek określonych w ww. przepisie. Zdaniem Prezesa PGW WP, zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy oraz szczegółowe wyjaśnienia Strony nie wskazały, aby zaistniały uzasadnione przypadki dające w konsekwencji podstawę do orzeczenia skrócenia obowiązywania taryfy, a przesłanki wskazane przez wnioskodawcę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24j ustawy nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku.
Stosownie do art. 24j ust. 1 ww. ustawy, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Mając zatem na uwadze powyższe, Organ II instancji rozpoznając i rozstrzygając sprawę, na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, winien wyjaśnić Stronie przyczyny jakie legły u podstaw negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ ten nie wskazał przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku Strony. Nie odniósł się także do merytorycznych zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu. Spółka wskazywała bowiem dlaczego jej zdaniem ocena organu regulacyjnego co do odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i odmowy zatwierdzenia nowej taryfy, jest nieprawidłowa.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze Stroną skarżącą, że Organ II instancji nie zbadał kluczowej kwestii jaką jest "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, mając na uwadze okoliczności podniesione przez Spółkę.
A zatem rolą Organu II instancji była ocena, czy wskazane przez Spółkę okoliczności wypełniają pojęcie "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, poprzez wskazanie konkretnych – a nie ogólnikowych – argumentów, z odniesieniem się do materiału zgormadzonego w sprawie, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powyższego jednakże zabrakło. Nie wiadomo bowiem z jakich przyczyn Prezes PGW WP uznał, że wniosek Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie odniósł się również do zarzutów odwołania, w którym to odwołaniu Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Organu regulacyjnego wskazując na konkretne okoliczności, które jej zdaniem przeczą legalności stanowiska Organu I instancji.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".
Decyzja powinna zatem zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne, przy czym w ramach uzasadnienia faktycznego organ powinien wskazać, jaki ustalił stan faktyczny, jakim dowodom dał wiarę, a jakim nie i dlaczego. Natomiast sporządzając uzasadnienie prawne organ winien przywołać normy prawa procesowego i materialnego, szczegółowo je omówić, wskazać dlaczego te normy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zakończyć własnym, obszernym wywodem, jakie skutki prawne płyną dla wnioskodawcy z danej normy prawnej.
W szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwić nie tylko stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, ale również kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym kontrola legalności decyzji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.
Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił. Powielił niewystarczającą argumentację organu I instancji.
Sąd nie podziela wywodów organu II instancji dotyczących naruszenia art. 10 kpa.
Twierdzenie, że zakreślenie terminu 3 dni na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym nie stanowi naruszenia powyższego przepisu jest nie do zaakceptowania. Termin ten musi być realny i racjonalny gdy chodzi o możliwość realizacji uprawnień strony.
Raz jeszcze przypomnieć należy, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, zaś swoje wywody zaprezentował na takim poziomie ogólności, że nie poddają się one kontroli Sądu.
Skarga trafnie akcentuje niekonsekwencje wyrażonych ocen organu odwoławczego, oraz braki w zakresie rzeczowej i przekonującej argumentacji odnoszącej się w szczególności do mających znaczenie w sprawie faktów.
Ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przedstawienia wyraźnego uzasadnienia powodów dla których argumentacja wnioskodawcy nie znalazła akceptacji organu. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a także w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.