V SA/Wa 3/07

V SA/Wa 3/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania
Danuta Dopierała /sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA Piotr Piszczek, Asesor WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 16 listopada 2006 r., wniesionej przez P. K., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...],[...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. znak [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 1999 r. do maja 2003 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 1999 r. do maja 2003 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999 r. do maja 2003 r.
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 4 lutego 2006 r. (wpływ do organu - 6 lutego 2006 r.), P. K. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości wobec ZUS od czerwca 1999 r. We wniosku powołał decyzję wymiarową nr [...], [...] wskazującą na kwotę nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Zaznaczył, że przez dłuższy czas działalność gospodarcza była zawieszona, a nawet nie była prowadzona w ogóle.
W piśmie z 20 marca 2006 r. Wnioskodawca umotywował swą prośbę ciężką sytuacją finansową. Wskazał, że obecnie pracuje w Firmie "[...]" jako tokarz i otrzymuje wynagrodzenie miesięczne ok. 700 - 750 zł. Większość wynagrodzenia pochłania leczenie żony, która od 11 lat jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Żona posiada III stopień niepełnosprawności i leczy się szpitalnie. Starania o podjęcie zatrudnienia w Zakładzie Pracy Chronionej zakończyły się odmową ze strony pracodawcy.
W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych P. K. wskazał, iż działalność gospodarczą prowadził od 1 lutego 1994 r. do 19 października 2005 r. Wskazał również, że oprócz zaległości w ZUS posiada zobowiązanie w wysokości ok. 3000 zł z tytułu nabycia sprzętu gospodarstwa domowego w firmie "[...]".
Na potwierdzenie okoliczności powołanych we wniosku i w kwestionariuszu, strona załączyła dokumenty dotyczące w szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, zatrudnienia w okresie lipiec 2003 r. - grudzień 2005 r. oraz przebiegu leczenia żony - I. K. (m.in. orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z [...] sierpnia 2004 r.).
Decyzją z [...] lipca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 1999 r. do maja 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999 r. do maja 2003 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przypadku P. K. nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności. Analiza załączonych do wniosku dokumentów wykazała, że sytuacja Wnioskodawcy jest niewątpliwie trudna, jednakże niskie dochody i brak majątku w dacie rozpatrywania wniosku o umorzenie zaległości składkowych nie może przesądzać o pozytywnym jego rozpatrzeniu.
Organ rentowy wskazał, że Wnioskodawca nie wskazał na przyczyny zaniechania regulowania składek w określonych ustawowo terminach. Zaległości te nie zostały spowodowane zdarzeniami losowymi, tj. działaniem czynników, na które Strona nie miała bezpośredniego wpływu i które byłyby niezależne od jej sposobu postępowania. W niniejszej sprawie sytuacja finansowa nie jest wynikiem ani klęski żywiołowej, ani żadnego innego nadzwyczajnego zdarzenia, a jedynie konsekwencją normalnego ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Biorąc pod uwagę fakt, że Wnioskodawca jest zatrudniony, a małżonka nie ma przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia, nie można wykluczyć, że jego sytuacja materialno-finansowa ulegnie poprawie, a zadłużenie będzie spłacone w systemie ratalnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty. Podniósł, że nie ma możliwości poprawienia swojej trudnej sytuacji finansowej ponieważ nie posiada żadnego majątku ani innego zabezpieczenia życiowego. Z otrzymywanego wynagrodzenia za pracę trudno jest utrzymać siebie i żonę, ponieważ niskie dochody nie pozwalają na godziwe życie. Choroba żony uniemożliwia jej podjęcie pracy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż materialno-prawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten, przewidujący możliwość umorzenia długu składkowego w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek na wszystkie ubezpieczenia w terminach i w trybie przewidzianym w ustawie. Decyzja organu w tym przedmiocie nosi charakter decyzji uznaniowej, jednak zakres uznania administracyjnego jest ograniczony wystąpieniem szczególnych okoliczności po stronie zobowiązanego, jak i wystąpieniem przesłanki całkowitej nieściągalności długu.
Organ odwoławczy podkreślił, iż Wnioskodawca jest zatrudniony i z tego tytułu osiąga wynagrodzenie w wys. 1100 zł brutto. Jego sytuacja finansowa, choć trudna, nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do umorzenia przedmiotowych należności. Sam fakt, iż po pokryciu wszystkich wydatków kwota pozostała jest ograniczona, nie może stanowić dla organu podstawy do uznania, że zachodzi tutaj brak środków uniemożliwiających spłatę długu. Brak realnych dochodów uniemożliwiających ewentualną realizację zobowiązania nie jest bowiem sam w sobie przyczyną wystarczającą do uwzględnienia wniosku.
Nadto podniósł, iż najważniejszym zadaniem ustawowym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest pozyskiwanie od ubezpieczonych i płatników należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zarządzanie nimi oraz wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Do należytego wypełniania zadań nałożonych na Zakład przez ustawodawcę, niezbędne jest skrupulatne ściąganie należnych składek od podmiotów zobowiązanych do ich opłacania w celu należytego i terminowego wypłacania uprawnionym świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście Zakład musi uwzględnić i wyważyć nie tylko słuszny interes Strony, ale także interes społeczny, czyli interes innych ubezpieczonych, którzy nie mogą ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości względem ryzyka gospodarczego ponoszonego przez ubezpieczonych niepłacących składek.
W konkluzji Prezes ZUS zauważył, iż mając na względzie zebrany materiał dowodowy, brak jest w sprawie niniejszej przesłanek przemawiających za umorzeniem zaległości składkowych i zmianą decyzji pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa ZUS z [...] października 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, P. K. wniósł o umorzenie przedmiotowych należności motywując swój wniosek trudną sytuacją materialno-finansową spowodowaną w szczególności długotrwałą chorobą żony i przeznaczaniem większości jego wynagrodzenia na zakup lekarstw. Podniósł, iż pogarszająca się sytuacja finansowa powoduje coraz większy niedostatek przejawiający się brakiem środków na zakup żywności.
Skarżący wskazał, iż nie ma żadnych oszczędności ani majątku, nie otrzymuje żadnej pomocy socjalnej, nie ma też możliwości uzyskania pomocy finansowej od osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, iż młody wiek Skarżącego i jego żony (odpowiednio 31 i 33 lat), a także fakt, iż nie mają nikogo na utrzymaniu, nie pozwala wykluczyć, że istnieją realne możliwości na rozpoczęcie spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Przenosząc powyższe argumenty na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego, a w związku z tym wymagała uchylenia.
Pismem z 4 lutego 2006 r. P. K. wniósł o umorzenie - jak określił - "zaległości wobec ZUS od czerwca 1999 r.". Wobec treści wniosku Skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej powoływanej jako u.s.u.s.
Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej.
Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra), ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ.
Następnie Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisała - z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu - B. A. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji - podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące - jak powyżej wywiedziono - od różnych organów.
Powyższe świadczy o tym, iż w sprawie pominięto zupełnie treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec treści przywołanych przepisów, B. A. nie mogła bowiem brać udziału w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji, poprzez podpisanie zaskarżonego orzeczenia w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, skoro brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Z tego też powodu za zasadne Sąd uznał uwzględnienie skargi, z przyczyn innych niż w niej podniesione, i w konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
W tej sytuacji Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani w tym kontekście dokonać oceny decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów proceduralnych powyżej przedstawionych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który winien poddać wszechstronnej i rzetelnej analizie sytuację majątkową i rodzinną Skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości podjęcia pracy przez jego żonę w kontekście długotrwałej choroby i orzeczonego stopnia niepełnosprawności.
Na marginesie już tylko Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu jest prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia, zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji musi jasno wskazywać motywy nieuwzględnienia wniosku Strony. Uzasadnienie winno więc zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów (a nie tylko ich wyliczenie), nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby Strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Warto pamiętać, iż brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje, że nie tylko Strona, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie jest w stanie ustalić, czym kierował się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie.
Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie może zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS ogólnikowe stwierdzenie dotyczące sytuacji finansowej Skarżącego, że "sam fakt, iż po pokryciu wszystkich wydatków kwota pozostała jest ograniczona, to jednak nie może stanowić dla organu podstawy uznania, iż zachodzi tutaj brak środków uniemożliwiających spłatę długu". Organ winien bowiem wnikliwie przeanalizować wysokość dochodów i wydatków Skarżącego, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia opieki medycznej jego żonie, w kontekście możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny.
Podsumowując, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.