V SA/Wa 2994/22

V SA/Wa 2994/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Brzozowska
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Dorota Brzozowska, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 września 2022 r. nr POD.503.117.2022.AKW.3 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr POD.503.117.2022.AKW.2, Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej: "Głównym Inspektorem") utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 marca 2022 r. o nakazaniu spółce z o.o. "[...]" z siedzibą w [...] (zwanej dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") usunięcie nieprawidłowości polegających na niewywiązywaniu się z obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.
Organy obu instancji zgodnie uznały, że w sprawie ziściła się dyspozycja art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2301 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.f."), stanowiącego podstawę do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych uchybień obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, gdyż Spółka – prowadząc aptekę [...] przy ul. [...] w [...] – nie pełniła dyżuru nocnego w dniach 19-20 stycznia 2022 r., pomimo zobowiązania uchwałą nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 29 października 2021 r.
Zdaniem Głównego Inspektora, wskazany przepis niewątpliwie stanowił podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości, co potwierdza przywołane przez organy orzecznictwo sądów administracyjnych. Obowiązujące przepisy prawa farmaceutycznego nie przewidują możliwości uchylenia się od obowiązku pełnienia przez aptekę dyżurów nocnych nakazanych obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchwałą organu samorządowego. Również braki kadrowe w żaden sposób nie zwalniają Spółki z obowiązku przestrzegania art. 94 ust. 2 i art. 99b ust. 1 u.p.f., zobowiązujących do zapewnienia obsługi farmaceutów i techników farmaceutycznych, odpowiadającej rozkładowi godzin pracy apteki, który jest określany w uchwale rady powiatu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora z dnia 30 września 2022 r. Spółka wniosła o jej uchylenie, a także o stwierdzenie jej nieważności w całości i umorzenie postępowania, jak również o zasadzenie kosztów sądowych, zarzucając naruszenie:
1) art. 104 § 2 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 120 ust. 1 pkt. 2 u.p.f. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na nierozważeniu braku kompetencji Wojewódzkiego Inspektora do wydania decyzji w przedmiocie niemieszczącym się w zakresie "obrotu" produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, w szczególności organizacji pracy apteki, co doprowadziło do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie wskazuje expressis verbis na kompetencje tego organu do nakazania usunięcia stwierdzonych w sprawie uchybień co do zakresu prowadzonej działalności;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
3) art. 94 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 i nast. u.p.f. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nałożeniu na Skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości związanych z pełnieniem dyżurów w porze nocnej zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., pomimo braku zbadania zapotrzebowania ludności na usługi aptek świadczone do godziny 24:00 oraz w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, podczas gdy przepis powyższy nie przewiduje możliwości kształtowania przez Radę Powiatu rozkładu godzin pracy aptek w sposób arbitralny, bez uprzedniego zbadania opinii środowiska i potrzeb ludności;
4) art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1873 ze zm.) polegające na ich niezastosowaniu i pominięciu uzasadnionych interesów Skarżącej jako przedsiębiorcy, na którym spoczywa obowiązek samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych w zakresie, w jakim są one związane z prowadzoną przez nią działalnością.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest oczywiście bezzasadna.
Poza przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest to, że Skarżąca prowadzi aptekę ogólnodostępną w [...], jak również i to, że w dniach 19-20 stycznia 2022 r. apteka ta nie pełniła dyżuru nocnego.
Spór w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia czy organ nadzoru farmaceutycznego był uprawniony do nakazania usunięcia uchybienia polegającego na niepełnieniu dyżuru nocnego przez aptekę ogólnodostępną – w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f.
Rozstrzygnięciem tak zakreślonego sporu zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 22 marca 2022 r. o sygn. akt II GSK 1713/18, a ponieważ Sąd orzekający w sprawie przyłącza się do zaprezentowanej tam argumentacji, posłuży się nią w ramach własnego uzasadnienia.
Niewątpliwie art. 120 u.p.f., regulujący postępowanie w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań, nie wskazuje wprost na kompetencje do nakazania usunięcia stwierdzonych w tej sprawie uchybień, co do zakresu prowadzonej działalności. Konieczne jest jednak uwzględnienie, że w sytuacji, gdy prawo określa dopuszczalne rodzaje usług świadczonych przez apteki, to organ uprawniony do kontrolowania aptek musi posiadać stosowne instrumenty prawne zmierzające do usuwania naruszonych warunków prowadzenia apteki, gdyż przekroczenie granic dopuszczalnych usług musi być obwarowane sankcją. Opowiedzenie się za odmiennym stanowiskiem oznaczałoby, że pewna część działalności aptek pozostawałaby poza skuteczną kontrolą i tym samym – w tym zakresie – zaistniałaby luka prawna. Nie powinno zaś ulegać kwestii, że wykładnia, która prowadzi do powstania luk prawnych jest wadliwa.
Przyjmując powyższe, Sąd opowiada się za szerokim rozumieniem przepisu art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., z uwagi na posłużenie się w nim przez ustawodawcę konstrukcją usuwania uchybień – w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących "obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi". W orzecznictwie przyjmuje się za poglądami doktryny bardzo szerokie rozumienie tego obrotu, obejmujące każdą formę przeniesienia własności produktu leczniczego, także pod tytułem nieodpłatnym (np. w drodze darowizny), jak również dokonywanie innych czynności bezpośrednio związanych z obrotem, tj. np. dystrybucja, przechowywanie (por. M. Krekora, M. Świerczyński, E. Trapie, Prawo farmaceutyczne, Warszawa 2020, s. 504; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 3 lipca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2294/17; z dnia 20 lipca 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 2810/21; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem nie można mieć wątpliwości, że w aptece ogólnodostępnej, do której zadań należy – stosownie do art. 87 ust. 2 pkt 1 u.p.f. – zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, produkty i wyroby tego rodzaju są przechowywane, dystrybuowane i wydawane na potrzeby ludności, to już tylko z tego względu godzi się przyjąć, że ma tam miejsce obrót produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi w rozumieniu art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f.
Tym samym, stwierdzenie nieprawidłowości wymagań dotyczących takiego obrotu, do których zaliczyć trzeba prowadzenie obrotu niezgodnie z rozkładem godzin określonym w myśl art. 94 ust. 2 u.p.f., uprawnia organ nadzoru farmaceutycznego do wydania decyzji nakazującej usunięcie tych uchybień. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. uznać należało za nieusprawiedliwiony.
Nie mógł również znaleźć uznania zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 i nast. u.p.f. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż w postępowaniu w sprawie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – w trybie art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. – organy nadzoru farmaceutycznego nie są uprawnione do badania legalności uchwały rady powiatu określającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie (art. 94 ust. 2 u.p.f.). Obowiązkiem organów w ramach przedmiotowego postępowania jest jedynie zidentyfikowanie właściwej uchwały w tym przedmiocie i ocena działania podmiotu prowadzącego aptekę w jej świetle, natomiast w żadnym razie nie rozciąga się ono na weryfikowanie realizacji kompetencji przez radę powiatu. Kontrola prawidłowości takiej uchwały pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, co niezasadnym czyni formułowanie zarzutów przeciwko uchwale nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...]. Jedynie na marginesie trzeba wskazać, że Sądowi z urzędu znany jest fakt, że wskazana uchwała była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 560/22 oddalił skargę (wniesioną m. in. przez Spółkę) na tę uchwałę.
Nie zasługują również na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji, gdy ustalony przez organy stan faktyczny adekwatny dla sprawy nie jest podważany przez Skarżącą, a jej zarzuty koncentrują się wyłącznie wokół wykładni art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. (zawierającego normę o charakterze kompetencyjnym), zaś te formułowane przeciwko treści uchwały rady powiatu – wykraczają poza granice kontrolowanej sprawy.
Zupełnie chybiony jest zarzuty naruszenia art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż ustawa ta utraciła moc prawną z dniem 30 kwietnia 2018 r. Gdyby natomiast oceniać ów zarzut w świetle obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.), to Sąd zwraca uwagę, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą obowiązany jest do przestrzegania przepisów prawa i stosowania się do wynikających z nich ograniczeń. Tymczasem ustawa – Prawo farmaceutyczne, w odniesieniu do aptek ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności, jeśli chodzi o działalność handlową. Ogranicza m.in. swobodne kształtowanie systemu sprzedaży (art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3), oferty (art. 86 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 95), godzin pracy (art. 94). W myśl art. 8 ustawy – Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Skoro zatem art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. wprowadzają obowiązek zapewnienia dostępność świadczeń również w porze nocnej i dostosowania rozkładu godzin pracy apteki do uchwały rady powiatu, to przedsiębiorca nie może w tym zakresie powoływać się na naruszenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Dodać trzeba, że decydując się na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przedsiębiorca musi zdawać sobie sprawę, że jest to szczególny rodzaj działalności gospodarczej, związanej przede wszystkim z zaspokajaniem potrzeb pacjentów, tym samym musi godzić się na pewne obostrzenia, które nie towarzyszą zwykłej działalności przedsiębiorcy.
Z tych wszystkich względów skarga i podniesiona w niej argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, niewadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i prawidłowej subsumpcji mających w nim zastosowanie przepisów prawa, co organy wystarczająco omówiły w uzasadnieniach do wydanych decyzji.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).