V SA/Wa 281/19

V SA/Wa 281/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Tomasz Zawiślak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 381/20 - Wyrok NSA z 2024-03-15
I GZ 151/19 - Postanowienie NSA z 2019-05-17
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 97 poz 799
art. 9 ust. 1a pkt 1 lit. a), art. 9 ust. 3 i 5,
Ustawa z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych
Dz.U. 2010 nr 54 poz 327
§ 10 ust. 1-5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia  finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Związku P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania części środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mięsa Wołowego: oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi stowarzyszenia Z. [...] (dalej: stowarzyszenie, strona, skarżący) jest decyzja Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: Dyrektor KOWR lub organ I instancji) z [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z F. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. stowarzyszenie zwróciło się o udzielenie wsparcia ze środków F. (dalej: [...]) na realizację w dniach 7-11 października 2017 r. zadania pt. "[...]", na kwotę 300.000 zł, w tym wnioskowana kwota zaliczki w wysokości 120.000 zł. Następnie w dniach: [...] i [...] maja 2017 r. skarżący złożył korektę powyższego wniosku.
Na podstawie decyzji Dyrektora KOWR z [...] maja 2017 r. nr [...] zostało udzielone wsparcie finansowe z funduszu w wysokości 300.000 zł i wypłacona została zaliczka w wysokości 120.000 zł.
W dniu [...] maja 2017 r. strona złożyła Oświadczenie, w którym wskazała, że w związku z realizacją zadania pt. "[...]" w wykazie dostaw i usług wymagających przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy znajdzie się działanie: projekt oraz wykonanie zabudowy powierzchni wystawienniczej (stoiska) podczas targów A. w K.
W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący złożył wniosek o płatność wsparcia ze środków F. Organ wzywał stronę do uzupełnienia wniosku, w tym m.in. przedstawienie kompletnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania. W odpowiedzi na kierowane wezwania skarżąca składała określone dokumenty i wyjaśnienia.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor KOWR decyzją z [...] maja 2018 r. wypłacił stronie wsparcie z funduszu w wysokości 79.771,07 zł za płatność końcową zadania pt. "[...]", a w pozostałej części, tj. w kwocie 100.228.93 zł odmówił wypłaty wsparcia.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja z procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, tj. P. sp. z o.o. nie odpowiada wymogowi konkurencyjności, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2170, dalej: ustawa o funduszach).
Strona złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej wypłaty wsparcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wypłatę wsparcia w pełnej wysokości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania.
W wyniku rozpoznania odwołania Minister RiRW decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie w szczególności art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno- spożywczych (Dz. U. Nr 54, poz. 327, ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze).
W ocenie organu odwoławczego stan prawny i faktyczny sprawy, wskazuje, że wniosek strony o płatność wsparcia ze środków funduszu, co do kwoty 100.228,93 zł nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Ministra RiRW strona nie spełniła kryterium wynikającego z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach, tj. obowiązku stosowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców realizowanych działań. Uszczegółowienie zasad stosowania omawianej procedury przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy o funduszach. Na podstawie tego przepisu, wówczas właściwy w sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia "[...]" (dalej: zasady obsługi funduszy) określił szczegółowe zasady obsługi funduszy promocji, czyli obowiązujące w przypadku rozpatrywanej sprawy. W zasadach w pkt 4.2.4. jednoznacznie określono, że dla takich podmiotów jak strona aby zachować zasadę konkurencji wskazane jest zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących zawarcia umowy w trybie przetargu, które regulują tę kwestię w art. 701 do 705 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., dalej: kc) z uwzględnieniem wytycznych określonych w ust. 1-6 zasad obsługi funduszy.
Organ mając na uwadze powyższe regulacje wskazał jakie dokumenty przedłożył skarżący i stwierdził, że strona nie wywiązała się z obowiązku zastosowania konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej. Zauważył, że skarżący prawidłowo wysłał zapytanie ofertowe do trzech oferentów, zamieścił informację na stronie internetowej stowarzyszenia. Jednakże skarżący nie przedstawił żadnej oferty. Dokument, który strona uważa za ofertę tj. zaproszenie wystosowane przez P. sp. z o.o., w istocie nie może być uznany za ofertę, co wynika jednoznacznie z jego treści. Przede wszystkim z dokumentu tego nie wynika, że jest on odpowiedzią na zapytanie ofertowe - świadczy o tym ogólna treść, zgeneralizowanie adresata, brak podpisu, nieodpowiadający zapytaniu ofertowemu przedmiot zamówienia (w zaproszeniu P. sp. z o.o. - nie wskazano jaka jest dostępna wielkość powierzchni, jedynie podano cenę za m2; w ofercie brak jest informacji o możliwości zabudowy wyspowej oraz brak potwierdzenia, że dostępna powierzchnia znajduje się w hali 9.1 dedykowanej branży mięsnej). W kontekście powyższego, nie zgodził się z twierdzeniem strony, że ww. oferta w pełni odpowiadała treści zapytania ofertowego.
Ponadto Minister RiRW podkreślił, że w dokumencie tym widnieje data końcowa zgłoszenia uczestnictwa określona na dzień [...] grudnia 2016 r., podczas gdy zapytanie ofertowe do P. sp. z o.o., wg twierdzeń strony zostało wysłane drogą e-mailową w dniu 26 maja 2017 r. W tych okolicznościach organ II instancji nie dał wiary oświadczeniu złożonemu przez K.O., że ww. dokument stanowi ofertę złożoną w dniu [...] czerwca 2017 r. w siedzibie strony, w odpowiedzi na ww. zapytanie ofertowe, zwłaszcza, że brak jest na tym dokumencie jakiegokolwiek potwierdzenia daty wpływu. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób przyjąć, by podmiot gospodarczy funkcjonujący przez lata w obrocie zbagatelizował dochowanie tego rodzaju formalności w istotnych dla niego sprawach. Powyższe względy nie pozwalają na uznanie ww. dokumentu za ofertę, która miałaby być złożona w odpowiedzi na konkretne zapytanie ofertowe - już niezależnie od możliwości zidentyfikowania autora tego dokumentu.
Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, na oświadczenie strony z [...] maja 2017 r., które wskazuje, że strona nie zamierzała dokonać konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, jako że z treści tego oświadczenia wynika, iż "w wykazie dostaw i usług wymagających przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy znajdzie się działanie: projekt oraz wykonanie zabudowy powierzchni wystawienniczej (stoiska) podczas targów A. w K."
Ponadto, Minister RiRW stwierdził, że strona w swoim zapytaniu ofertowym dotyczącym najmu powierzchni wystawienniczej na targach w zasadach oceny ofert nie wskazała jaką wartość przypisuje poszczególnym kryteriom, tak jak zrobiła to w przypadku zapytania ofertowego dotyczącego zabudowy powierzchni wystawienniczej. W związku z powyższym, strona mogła dokonać oceny w sposób dowolny i uznaniowy, co stanowi dodatkowe naruszenie zasady uczciwej konkurencji. W przypadku rozpatrywanej sprawy zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, tj. art. 701 § 2, z którego wynika, że w ogłoszeniu aukcji albo przetargu należy określić czas, miejsce, przedmiot oraz warunki aukcji albo przetargu albo wskazać sposób udostępnienia tych warunków. Zdaniem organu odwoławczego wskazane warunki zapytania muszą być spełnione z punktu widzenia zasady uczciwej konkurencji, niezależnie od tego jaka jest powszechna praktyka (na którą strona wskazuje w odwołaniu).
W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów uznając je za bezzasadne. W szczególności stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony organ nie stosował obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych.
Pismem z 4 grudnia 2018 r. strona złożyła skargę od ww. decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji, co do kwoty 100.228,93 zł, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1) § 10 ust. 5 w zw. z art. 10 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (w brzmieniu z 14 stycznia 2012 r.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2170) poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia w części, tj. co do kwoty 100.228,93 zł, w sytuacji gdy skarżący spełnił warunki wypłaty wsparcia w całości, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz podczas gdy ww. rozporządzenie nie wskazuje, że podstawą odmowy wypłaty środków z tytułu wsparcia jest niestosowanie konkurencyjnych procedur wyboru wykonawcy lub ewentualna nieprawidłowość w tym zakresie, w przeciwieństwie do § 8 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 8 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt. 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1351), które jednak w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, co wskazał również tut. organ, a mimo to rozpoznał niniejszą sprawę mając na uwadze ww. rozporządzenie w aktualnym brzmieniu;
2) art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy i: a) uznanie, że oferta przedłożona do akt przez skarżącego, a sporządzona przez oferenta P. sp. z o.o. jest niezgodna z art. 9 ust. 3 ww. ustawy w zakresie, w jakim nie wskazano w niej: dostępnej powierzchni, a jedynie podano cenę za m2, nie wskazano w której hali się znajduje, nie wskazano możliwości zabudowy wyspowej, nie wskazano prawidłowej daty końcowej zgłoszenia uczestnictwa, b) uznanie za niewiarygodne oświadczenia Dyrektor Biura Skarżącego K.O. o złożeniu oferty w dniu [...] czerwca 2017 r. osobiście przez oferenta, tj. P. sp. z o.o., c) uznanie, że w zapytaniu ofertowym dotyczącym najmu powierzchni wystawienniczej nie wskazano, jaką wartość przypisuje się poszczególnym kryteriom, a nadto uznanie, że warunki oferty wskazywały na możliwość dokonania dowolnej oceny oferty, podczas gdy skarżący przedłożył kompletną dokumentację w zakresie konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej;
II. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego,
art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny następujących dowodów: a) zapytania ofertowego strony i przedłożonej przez nią zapytania ofertowego podmiotu trzeciego w innej analogicznej sprawie, tj. K., b) oświadczenia z [...] kwietnia 2018 r. dyrektor Biura skarżącego, K. O. potwierdzającego osobiste złożenie oferty przez oferenta P. sp. z o.o., c) oferty złożonej przez P. sp. z o.o. i dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych - wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania - oraz przyjęcie, że skarżący nie udowodnił zastosowania procedury konkurencyjnej wyboru wykonawcy realizowanego działania, podczas gdy skarżący uwzględniając zastosowanie w niniejszej sprawie art. 701 § 1 kc i nast. kc w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach prawidłowo sporządził zapytanie ofertowe określając wszystkie obligatoryjne elementy ogłoszenia, którymi są czas, miejsce, przedmiot oraz warunki wyboru oferty, zaś oferta spółki M. mogła być standardową, ogólną ofertą tej spółki, a jednocześnie zostać złożona w odpowiedzi na konkretne zapytanie ofertowe i w pełni spełniać jego kryteria; dany oferent ma bowiem możliwość wykorzystania swojej standardowej oferty i składając ową ofertę jednocześnie potwierdza w odpowiedzi na dane zapytanie ofertowe, że w konkretnym postępowaniu oferta standardowa ma zastosowanie, jest ważna i aktualna.
W odpowiedzi na skargę Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z 29 lipca 2019 r. strona złożyła replikę na odpowiedź na skargę podtrzymując dotychczasowe zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 ppsa). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Rozstrzyga na podstawie akt sprawy, na podstawie całości przedstawionego materiału.
Biorąc pod uwagę wskazane uwarunkowania wypada stwierdzić, że kontrolowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest prawidłowa.
Tworzenie, zadania, zasady finansowania, organizację i funkcjonowanie funduszy promocji produktów rolno-spożywczych reguluje ustawa z 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno – spożywczych.
Zgodnie z art. 9 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy o funduszach programy oraz działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, finansowane lub współfinansowane ze środków finansowych funduszy promocji dotyczą produktu rolno-spożywczego: którego produkcja podstawowa w rozumieniu art. 3 pkt 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.) - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), odbyła się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku: a) mięsa - jeżeli zostało pozyskane ze zwierząt urodzonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz których chów i ubój odbyły się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach podmioty wykorzystujące środki funduszy promocji są obowiązane stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań.
Z kolei w art. 9 ust. 5 ustawy o funduszach wskazano, że minister właściwy do spraw rynków rolnych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, mając na względzie zapewnienie efektywnej realizacji celów funduszy promocji określonych w art. 2. Takie rozporządzenia zostały wydane i na dzień realizacji przez stronę zadania obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych. Już w tym miejscu należy wskazać, że organ nie stosował rozporządzenia aktualnie obowiązującego, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1351 ze zm.), co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2170) finansowanie i współfinansowanie programów, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o funduszach), które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy są finansowane lub współfinansowane ze środków finansowych funduszy promocji produktów rolno-spożywczych, odbywa się zgodnie z przepisami dotychczasowymi. Natomiast w art. 60 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 624 ze zm.) przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 35 (ustawa o funduszach) zachowują moc i mogą być zmieniane na podstawie tego przepisu.
Procedura uzyskiwania środków finansowych z funduszu w skrócie polega na tym, że najpierw beneficjent składa wniosek o udzielenie wsparcia i właściwy organ (najpierw Prezes Agencji Rynku Rolnego, a następnie Dyrektor KOWR) wydawał decyzję w sprawie udzielenia wsparcia (§ 5 w zw. z § 6 rozporządzenia wykonawczego) i ewentualnie wypłacał zaliczkę jeżeli wystąpił o to beneficjent we wniosku o udzielenie wsparcia (§ 7 rozporządzenia wykonawczego).
W § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyjaśniono, że wsparcie jest wypłacane na wniosek o płatność składany po zakończeniu realizacji zadania albo etapu zadania, do wysokości faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowalnych. W ust. 2 § 10 rozporządzenia wykonawczego wyjaśniono, kiedy, gdzie i na jakim formularzu składa się taki wniosek.
Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego prawodawca wskazał, że do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające zrealizowanie zadania lub jego etapu, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z nim związanych, z wyłączeniem dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów ogólnych określonych w załączniku do rozporządzenia w pkt 15. Ponadto w dalszych punktach redakcyjnych tego przepisu wskazano, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie wypłaty środków w określonym terminie lub też odmawia wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia, jeżeli zadanie nie zostało zrealizowane lub nie są spełnione warunki wypłaty wsparcia, o których mowa w ust. 3 (§ 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego).
W sprawie organy obydwu instancji stosowały przepis § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach, a więc odmówiły wypłaty części środków finansowych z tytułu wsparcia, gdyż uznały, że do części realizacji zadania skarżący nie zastosował przepisów dotyczących konkurencyjności.
W ocenie sądu działanie organów obydwu instancji jest zasadne, gdyż obowiązujące wówczas przepisy w takim wypadku jak w sprawie dawały podstawę do odmowy wypłaty środków finansowych. To, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych w sposób precyzyjniejszy wskazuje na konieczność stosowania zasad konkurencyjności oraz konsekwencje związane z brakiem stosowania tych zasad (por. § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 4 i § 10 ust. 3 pkt 1 lit e) nie powoduje, że przepisy obowiązujące w dacie realizacji zadania zezwalały na wypłatę wsparcia mimo naruszenia zasady konkurencyjności. Po pierwsze sam prawodawca w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia z 26 czerwca 2017 r. wskazał, że cyt. "Projektowane przepisy mają na celu uporządkowanie oraz dostosowanie procedur postępowania, a także wyeliminowanie wątpliwości związanych z trybem postępowania z poszczególnymi wnioskami". (https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//509/12296552/12421778/12421779/dokument280531.pdf). Po wtóre i najważniejsze organy w sprawie prawidłowo wywiodły, że strona nie wypełniła warunków do wypłaty tych środków, gdyż mimo ciążącego na niej obowiązku złożenia dokumentów - potwierdzających poniesienie kosztów kwalifikowalnych, które to koszty strona winna ponosić z zachowaniem zasad konkurencyjność – dokumentów takich nie złożyła. Innymi słowy niezachowanie zasad konkurencyjności powoduje, że określone koszty nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowalne. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy rangi rozporządzenia muszą być wykładane w zgodzie z aktem wyższego rzędu jakim jest ustawa o funduszach, która wprost nakazuje stosowanie zasad dotyczących konkurencyjności. Tym samym niestosowanie przepisów dotyczących zasad konkurencyjności musi prowadzić do uznania wydatków, co do których te przepisy powinny być stosowane za niekwalifikowalne. Słusznie zauważył organ I instancji, że beneficjent funduszy chcąc stosować zasady dotyczące konkurencyjności musi stosować zasady konkurencyjności określone w kodeksie cywilnym, gdyż wybór wykonawców działań realizowanych z wykorzystaniem środków funduszy następować winien w sposób umożliwiający ich wykonawcom konkurowanie o zawarcie umowy na realizację danego działania. Natomiast do stosunków pomiędzy podmiotami, którym udzielono wsparcia z funduszy a wykonawcami realizowanych przez nie działań zawsze stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Na gruncie zaś przepisów Kodeksu cywilnego jedynymi formami zawierania umów opartymi na regule konkurencyjności, tj. zakładającymi rywalizację podmiotów dążących do skutecznego pozyskania odbiorców, poprzez proponowanie im lepszej od konkurentów oferty, są przetarg oraz aukcja. Stąd też dla uczynienia zadość wymogowi statuowanemu w art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach niezbędne jest wyłonienie przez beneficjenta wykonawcy realizowanego działania w trybie aukcji lub przetargu.
Mając powyższe na względzie sąd nie podziela zarzutów skargi wskazanych w pkt I.1. skargi.
Przechodząc natomiast do analizy zapytania ofertowego, a także załączonej przez stronę oferty (zaproszenia) spółki P. sp. z o.o. należy poczynić kilka uwag ogólnych. Mianowicie cel i publiczny charakter przyznanych środków finansowych determinuje konieczność ich wydatkowania w sposób przejrzysty i transparentny. Za elementy ogólnej zasady konkurencyjności ponad wszelką wątpliwość uznać należy zasadę uczciwości oraz zasadę równości (równorzędności podmiotów) w zakresie odnoszącym się do traktowania wykonawców, do których adresowana jest konkretna oferta na realizację określonego w niej zamówienia. Ma to bowiem podstawowe znaczenie z punktu widzenia jego finansowania ze źródła, którym są środki funduszu, a w konsekwencji gwarantowania wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła.
Zgodnie z art. 66 § 1 kc oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. W § 2 art. 66 kc wskazano, że jeżeli oferent nie oznaczył w ofercie terminu, w ciągu którego oczekiwać będzie odpowiedzi, oferta złożona w obecności drugiej strony albo za pomocą środka bezpośredniego porozumiewania się na odległość przestaje wiązać, gdy nie zostanie przyjęta niezwłocznie; złożona w inny sposób przestaje wiązać z upływem czasu, w którym składający ofertę mógł w zwykłym toku czynności otrzymać odpowiedź wysłaną bez nieuzasadnionego opóźnienia.
Zgodnie z art. 701 § 2 kc w ogłoszeniu aukcji albo przetargu należy określić czas, miejsce, przedmiot oraz warunki aukcji albo przetargu albo wskazać sposób udostępnienia tych warunków.
Art. 71 kc stanowi, że ogłoszenia, reklamy, cenniki i inne informacje, skierowane do ogółu lub do poszczególnych osób, poczytuje się w razie wątpliwości nie za ofertę, lecz za zaproszenie do zawarcia umowy.
Po przytoczeniu powyższych przepisów należy wskazać, że sąd podziela argumentację organów, że wykonawca dostawy powierzchni wystawienniczej nie został wyłoniony z zastosowaniem konkurencyjnej procedury, a tym samym, że poniesione przez beneficjenta koszty w wykonaniu umowy zawartej z P. sp. z o.o. uznać można za kwalifikowalne. Po pierwsze prawidłowo organy zwróciły uwagę, że przedłożone przez stowarzyszenie otrzymane od wykonawcy zaproszenie do udziału w targach w K. w dniach [...] października 2017 r. w postaci wydruku tekstu nieopatrzonego żadnym podpisem, a sygnowanego "M." nie stanowi oferty złożonej w odpowiedzi na zapytanie ofertowe strony. Z dokumentu tego nie wynika, że jest on odpowiedzią na zapytanie ofertowe - świadczy o tym ogólna treść, zgeneralizowanie adresata, a przede wszystkim - brak podpisu czy nieodpowiadający zapytaniu ofertowemu przedmiot zamówienia (w zaproszeniu P. Sp. z o.o. - nie wskazano jaka jest dostępna wielkość powierzchni, jedynie podano cenę za m2; w zaproszeniu brak jest informacji o możliwości zabudowy wyspowej oraz brak potwierdzenia, że dostępna powierzchnia znajduje się w hali 9.1 dedykowanej branży mięsnej). W kontekście powyższego, zupełnie chybione jest twierdzenie skarżącego, jakoby ta "oferta" w pełni miała odpowiadać treści zapytania ofertowego. Słusznie także organy zwróciły uwagę na datę tego zaproszenia, tj. [...] grudnia 2016 r., a więc datę sprzed wystąpienia przez skarżącego z zapytaniami ofertowymi (w sprawie zapytania ofertowe są z daty [...] maja 2017 r.), a więc zasadnie organy wywiodły, że powyższe zaproszenie wiązało podmiot je składający wyłącznie do dnia [...] grudnia 2016 r. W żaden także sposób nie zmienia tego oświadczenie K.O. wskazujące, że P. sp. z o.o. dostarczyła osobiście ofertę w terminie wskazanym w zapytaniu ofertowym. Skoro w zaproszeniu wskazano datę [...] grudnia 2016 r., to jest to data, do której spółka ta była związana swoją ofertą i oświadczenie ww. podmiotu tego nie może zmienić. Co więcej także brak podpisu pod takim zaproszeniem budzi wątpliwości, na które prawidłowo zwrócono uwagę, gdyż gdyby złożono taką ofertę osobiście to widniałby tam podpis. Również brak daty wpływu tej oferty do stowarzyszenia budzi wątpliwości. Skoro ofertę złożono wg strony [...] czerwca 2017 r. w siedzibie strony, to data wpływu tej oferty winna znaleźć się na dokumencie, gdyż przecież jest składana na zapytanie ofertowe i winna być złożona w określonym przez zamawiającego terminie, a nie każdym innym terminie. Zatem prawidłowo zakwestionowano wiarygodność oświadczenia K.O.
Nawet gdyby przyjąć za stroną, że data [...] grudnia 2016 r. jest nieprecyzyjna i odnosi się jedynie do daty do której należało zgłosić uczestnictwo w targach, to winna ona być niewątpliwie doprecyzowana przez składającego ofertę, czego w sprawie ewidentnie zaniedbano (w sprawie brak jest oświadczenia pochodzącego bezpośrednio od oferenta, który był jedynym podmiotem uprawnionym do zmiany treści oferty w tym zakresie). Co więcej zaproszenie to, o czym sąd wspomniał wyżej, nie zawiera żadnych danych identyfikujących, które wskazywałyby czy osoba składająca ofertę jest do tego upoważniona. Zaproszenie to także nie zawiera nazwy/ firmy podmiotu będącego jego autorem oraz danych pozwalających na zidentyfikowanie go w postaci, np. numeru NIP, czy REGON. Tym samym zasadnie organy uznały, że zaproszenie to uniemożliwia ustalenie, czy zostało ono wystosowane przez P. sp. z o.o. W ocenie sądu zaproszenie to nie stanowi oferty, o której mowa w art. 66 § 1 kc, tylko stanowi informację o której mowa w art. 71 kc, skierowaną do ogółu lub do poszczególnych osób i jest tym samym zaproszeniem do zawarcia umowy.
Powyższe ustalenia, również w kontekście oświadczenia skarżącego z [...] maja 2017 r. wskazującego na brak zamiaru dokonania konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, prowadzą do uznania, że wskazane zaproszenie nie stanowi oferty, która miałaby być złożona w odpowiedzi na konkretne zapytanie ofertowe.
Sąd także podziela ustalenia organów odnośnie braków samego zapytania ofertowego. Cytowany powyżej art. 701 § 2 kc wskazuje, że obligatoryjnymi elementami zapytania ofertowego są m.in. oznaczenia w nim czasu, miejsca, przedmiotu oraz warunków tych postępowań. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie, jak prawidłowo wywiodły organy nie określiło sposobu oceny złożonych w postępowaniu ofert, ani pod względem formalnym ani merytorycznym, tj. w oparciu o wskazane przez siebie kryteria. W szczególności strona nie wskazała, jaką wartość przypisuje poszczególnym kryteriom, ani nawet tego, czy w kryterium cenowym o kolejności ofert, będzie decydowała najniższa cena. Dlatego też zasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że skarżący mógł dowolnie i uznaniowo oceniać ewentualnie złożone oceny. W ocenie sądu powyższe mogło również mieć wpływ na brak złożenia innych konkurencyjnych ofert, a więc strona naruszyła zasadę konkurencyjności, w oparciu o którą winno być prowadzone postępowanie.
W powyższym kontekście należy także wskazać, że z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunały Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach (zasad wolnej, uczciwej konkurencji i równego dostępu do środków publicznych w trakcie procesu udzielania zamówienia). Powyższe znajduje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C - 131/13, C - 163/13 i C-164/13). Skoro celem zasady konkurencyjności jest zapewnienie wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych, czyli zapewnienie konkurowania w warunkach obiektywnych i równych szans dla wszystkich zainteresowanych podmiotów, to niedopuszczalne jest formalne tworzenie stanów faktycznych, które tylko pozornie zgodne są z przepisami prawa. Uznanie, że w zapytaniu ofertowym nie wskazuje się na obiektywne kryteria oceny, a także przyjęcie oferty, która na datę jej złożenia nie spełnia warunków oferty (stanowi de facto zaproszenie, ponadto zawiera nieprawidłową datę, brak oznaczeń dotyczących podmiotu składającego ofertę) ewidentnie narusza zasady konkurencyjności. W ocenie sądu wybór wykonawcy w ramach projektów finansowanych ze środków funduszu powinien zostać dokonany w sposób umożliwiający swobodne wolne konkurowanie podmiotów na rynku, a w sprawie tego nie dochowano.
W wyniku zaniechania opisu w treści zapytania ofertowego merytorycznych warunków postępowań, w tym zasad oceny ofert, beneficjent uniemożliwił potencjalnym wykonawcom złożenie porównywalnych ofert, a w związku z tym - konkurowanie przez nich o uzyskanie kontraktu na równych zasadach. Do naruszenia zasady konkurencyjności, rozumianej w sposób wskazany wyżej, wystarczające jest zapewnienie jednemu z podmiotów uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu niezależnie od tego, czy podmiot taki z tej uprzywilejowanej pozycji realnie skorzystał czy też nie.
Mając powyższe na względzie skarżący nie spełnił kryterium wynikającego z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach. tj. obowiązku stosowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców realizowanych działań i tym samym zasadnie odmówiono wypłaty spornej kwoty 100.228,93 zł. Powyższe oznacza, że skarżący nie udokumentował przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, a umowę zawarł z firmą, która de facto nie złożyła oferty. Co najwyżej przedstawiła jedynie stronie zaproszenie, które zostało przedstawione przed datą wystosowania zapytań ofertowych.
Zupełnie niezasadne są zarzuty natury formalnej. W sprawie bowiem cały materiał dowodowy został zebrany i jedynie sporne było ocena tego materiału dowodowego. W ocenie sądu organ swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowymi i przy jego ocenie nie przekroczył granic swobody oceny dowodów. Także podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w stosunku do innego podmiotu organ zaakceptował określone nieprawidłowe działanie nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 80 kpa. Po pierwsze słusznie organ podniósł, że określoną okoliczność organ ocenia indywidualnie, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Po wtóre i najważniejsze niedopuszczalne byłoby uwzględnienie zauważonej wady i niezakwestionowanie tej okoliczności oraz wydatkowanie środók funduszu z naruszeniem ustawowego obowiązku zachowania zasad konkurencyjności, tylko z tego powodu, że w innej sprawie takiej wady nie dostrzeżono. Popełnienie bowiem błędu w ocenie jednego wniosku o płatność nie może prowadzić, do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków w imię równego traktowania wnioskodawców (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r., II GSK 1500/11, z 31 sierpnia 2010r., II GSK 900/10 oraz WSA w Warszawie z 30 czerwca 2010r., V SA/Wa 1192/10 – wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 ppsa nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organy obydwu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy materialne oraz procesowe.
Mając na uwadze treść art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.