V SA/Wa 272/22

V SA/Wa 272/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący/
Konrad Łukaszewicz
Marcin Maszczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Marcin Maszczyński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2021 r. znak: ... w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w K.(dalej: "skarżąca" lub "płatnik składek") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ odwoławczy") z dnia 18 listopada
2021 r., znak: 993400/81/206/2021, UNP: 2021-00736556, utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. (dalej: "Odział ZUS w K." lub "organ I instancji") z dnia 4 listopada 2021 r., znak: 182021040091, o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 1 kwietnia 2021 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 8 kwietnia 2021 r.
W dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez dwóch członków zarządu – K.A. oraz P.F., złożyła do organu
I instancji podpisany elektronicznie wniosek o odstąpienie od planowanej kontroli,
z uwagi na sytuację epidemiologiczną, i przeniesienie kontroli na wrzesień 2021 r.
Kolejne zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 7 września
2021 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 10 września 2021 r.
Pismem z dnia 16 września 2021 r. skarżąca wniosła ponownie o odstąpienie od planowanej kontroli z uwagi na sytuację epidemiologiczną. W piśmie tym skarżąca wskazała, że nie dysponuje możliwościami zapewnienia przeprowadzenia kontroli
w sposób tradycyjny oraz wniosła o wyznaczenie kontroli w innym terminie.
Jak wskazano w owym piśmie zostało ono wysłane elektronicznie, z podpisem elektronicznym dwóch członków zarządu.
Inspektor kontroli Oddziału ZUS w K. w wiadomości mailowej z dnia
20 września 2021 r. skierowanej do skarżącej wskazał, że brak jest podstaw do kolejnego przesunięcia terminu kontroli oraz podniósł, iż kontrola płatnika składek może się odbywać w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS,
a komunikacja z osobą upoważnioną może odbywać się przy pomocy służbowej poczty elektronicznej.
Pismem z dnia 22 września 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez członka zarządu K.A., podniosła, iż zgodnie z wpisem do KRS skarżącej,
do działania w jej imieniu, konieczne jest współdziałanie przynajmniej dwóch członków zarządu, a na dzień sporządzenia tego pisma, drugi z nich – P.S. – jest nieosiągalny, gdyż przebywa na cyklu konferencji w charakterze prelegenta. Powyższy wymóg, zdaniem skarżącej, niezbędny jest także w celu sporządzenia upoważnienia dla osoby reprezentującej spółkę. Jednocześnie K.A. zawnioskował o prowadzenie kontroli za pomocą środków komunikacji elektronicznej na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344), dalej "u.ś.u.d.e.", albowiem
w zw. ze specyfiką funkcjonowania spółki przemawiać miał za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Jak wynika z pisma, zostało ono wysłane elektronicznie przez Profil Zaufany, z podpisem K.A.
Pismem z dnia 23 września 2021 r. inspektor kontroli Oddziału ZUS
w K. ustosunkował się do pisma skarżącej z dnia 22 września 2021 r., wskazując na przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526), dalej "k.s.h.", regulujące zasady reprezentacji w spółce.
Swoje stanowisko skarżąca, reprezentowana przez K.A., podtrzymała również w, złożonym elektronicznie, piśmie z dnia 27 września 2021 r.
Kolejne zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 4 października
2021 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 7 października 2021 r.
Pismem z dnia 7 października 2021 r. inspektor kontroli Oddziału ZUS
w K. wyznaczył termin wszczęcia kontroli na dzień 27 października 2021 r. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 12 października 2021 r.
Pismem z dnia 25 października 2021 r. skarżąca ponownie zawnioskowała
o prowadzenie kontroli za pomocą środków komunikacji elektronicznej na podstawie art. 51 ust. 3a ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 162), dalej: "Prawo przedsiębiorców".
Kontrola płatnika składek została wszczęta w dniu 27 października 2021 r. na podstawie upoważnienia nr 1820210400502 z dnia 20 września 2021 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek.
Pismem z dnia 27 października 2021 r. inspektor kontroli Oddziału ZUS
w K. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, tj.:
- listy płac, umów zlecenia, umów o dzieło za okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.,
- rachunków do umów zleceń, umów o dzieło, potwierdzeń przelewów wynagrodzeń dla pracowników i zleceniobiorców za wskazany okres,
- druków ZUS Z-3, ZUS RP-7, zaświadczeń o przychodach za okres od dnia
1 grudnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.
Jak stwierdził organ I instancji, dokumenty nie zostały przedłożone przez skarżącą.
Pismami z dnia 29 października 2021 r. inspektor kontroli Oddziału ZUS
w K. wezwał członków zarządu skarżącej – K.A., P.F. oraz P.S. do stawienia się w siedzibie Oddziału ZUS
w K. celem złożenia wyjaśnień w charakterze osoby, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia wniosku o ukaranie w sprawie o wykroczenie z art. 98 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), dalej: "u.s.u.s".
Pismem z dnia 29 października 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez K.A. oraz P.S., wniosła podpisany elektronicznie sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych.
Organ I instancji - Oddział ZUS w K. wydał postanowienie z dnia
4 listopada 2021 r. znak: 182021040091, o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 8 listopada 2021 r.
Na postanowienie Oddziału ZUS w K. skarżąca, reprezentowana przez K.A., wniosła w dniu 11 listopada 2021 r. zażalenie z dnia
10 listopada 2021 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy - Prezes ZUS wydał postanowienie z dnia 18 listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Oddziału ZUS w K. z dnia 4 listopada 2021 r.
Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 8 grudnia 2021 r.
Na postanowienie Prezesa ZUS z dnia 18 listopada 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego K.W., wniosła w dniu 7 stycznia 2022 r. skargę z dnia 7 stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 48 ust. 2 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a u.s.u.s. poprzez brak uwzględnienia zarzutu podjęcia kontroli, na podstawie upoważnienia nr 1820210400502, po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu
o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 7 września 2021 r.;
2) art. 49 ust. 7 pkt 6, art. 49 ust. 8 w związku z art. 58 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a i art. 89 ust. 1a pkt 7 u.s.u.s. poprzez brak uwzględnienia zarzutu przeprowadzenia kontroli na podstawie zawiadomienia oraz upoważnienia do kontroli nr 1820210400502,
w których nie określono zakresu przedmiotowego kontroli a jedynie przedmiot kontroli;
3) art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a u.s.u.s., poprzez brak uwzględnienia zarzutu przeprowadzenia kontroli ponownej, tj. w tym samym przedmiocie w którym skarżąca była już kontrolowana w 2017 r.,
na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr 1820170200881;
4) art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3a oraz 52 Prawa przedsiębiorców
w związku z art. 92a u.s.u.s. poprzez brak uwzględnienia zarzutów dotyczących trybu przeprowadzenia kontroli - w sposób tradycyjny, bez uwzględnienia – składanego już na etapie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli – wniosku skarżącej o przeprowadzenie jej za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.ś.u.d.e.,
na podstawie art. 51 ust. 3a Prawa przedsiębiorców, następnie ponowionego w dniu 27 października 2021 r., bezpośrednio po doręczeniu upoważnienia do kontroli, a więc w sposób zgodny z trybem pracy (praca zdalna) i trybem realizowania działalności gospodarczej (komunikacja elektroniczna) przez kontrolowaną;
5) art. 49 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców w zw.
z art. 92a i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 3 u.s.u.s. w zw. z art. 180
w zw. z art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735), dalej "k.p.a.", poprzez brak uwzględnienia zarzutów dotyczących wyznaczonego skarżącej "terminu" do wykonania wezwania z dnia wszczęcia kontroli, tj. z dnia
27 października 2021 r. do wydania dokumentów wymienionych w tym piśmie w terminie do dnia 27 października 2021 r., a więc wezwania,
w którym przedsiębiorcy nie został w istocie wyznaczony "termin", albowiem regulacje prawne nie przewidują możliwości wyznaczenia terminu w godzinach;
6) naruszenie art. 59 ust. 7 i ust. 8 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 92a u.s.u.s. poprzez brak uwzględnienia zarzutu wydania przez Oddział ZUS
w K. postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych po upływie terminu, albowiem pierwszym dniem roboczym, w którym rozpoczynał bieg termin 3 dni roboczych do rozpoznania sprzeciwu była sobota 30 października 2021 r., w zw. z czym koniec terminu przypadał na dzień 3 listopada 2021 r., a nie na dzień 4 listopada 2021 r.
W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS w całości, a także poprzedzającego je postanowienia Oddziału ZUS w K. oraz zasądzenie od Prezesa ZUS na rzecz skarżącej kosztów postępowania, szczegółowo przy tym uzasadniając podniesione przez siebie zarzuty.
W odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2022 r. organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przedstawił własną argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn.zm.), dalej: "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza,
że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił
w art. 119 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie.
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jest ono zgodne z prawem.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej oraz przedstawionej przez obie strony argumentacji, podnieść trzeba, co następuje.
Odpowiadając na pierwszy zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a u.s.u.s., zauważyć należy, iż zgodnie
z przepisem art. 48 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, kontrolę wszczyna się
nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Przepis ten stanowi ustawową gwarancję dla kontrolowanego, iż organ kontrolujący nie "zaskoczy" go nagłą
i niespodziewaną kontrolą – bez możliwości odpowiedniego przygotowania się do niej. Ponadto, odróżnić należy samo zawiadomienia o zamiarze wszczęcia takiej kontroli, które posiada jedynie walor informacyjny odnośnie jedynie samego zamiaru organu co do wszczęcia takiej kontroli w przyszłości (do której przecież z różnych przyczyn może nie dojść) od zawiadomienia, dokładnie określającego termin jej wszczęcia, które w niniejszej sprawie nie zostało nawet w ogóle sporządzone.
W związku z tym, w ocenie Sądu, z uwagi na liczne pisma procesowe skarżącej zmierzające do przesunięcia terminu wszczęcia przedmiotowej kontroli, organ realnie przewidując, iż nie będzie w stanie wszcząć kontroli w terminie określonym w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, uprawniony był do sporządzenia i doręczenia powtórnego zawiadomienia. Po stronie organu jednak,
jak się wydaje, zabrakło odniesienia się w zawiadomieniu z dnia 4 października
2021 r. do charakteru zawiadomienia z dnia 7 września 2021 r. – i choć nie było działaniem modelowym – to nie może jednak zostać uznane za naruszenie prawa, mające wpływ na wynik prowadzonego przez organ postępowania. Można w tym miejscu wskazać, iż "modelowe" nie było również działanie skarżącej, zmierzające do co najmniej - odsunięcia zaplanowanej przez organ kontroli na bliżej nieokreślony czas.
Odnośnie natomiast zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 49 ust. 7 pkt 6, art. 49 ust. 8 w związku z art. 58 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców w związku
z art. 92a i art. 89 ust. 1a pkt 7 u.s.u.s. poprzez przeprowadzenie kontroli na podstawie zawiadomienia oraz upoważnienia do kontroli, w których nie określono zakresu przedmiotowego kontroli a jedynie przedmiot kontroli, Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt: V SA/Wa 1560/18. Wyrok ten wprawdzie zapadł na gruncie art. 79a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.
o swobodzie działalności gospodarczej ale nie różni się co do treści normatywnej
od art. 49 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, tym samym zachowując,
w kwestionowanym przez skarżącą zakresie, pełną aktualność.
Jak wskazał Sąd w przywołanym wyroku "w zakresie kontroli wykonywanej przez ZUS ustawodawca nie przewidział obowiązku wskazywania szczegółowego zakresu kontroli w upoważnieniu, poprzez precyzyjne dookreślenie okresu objętego kontrolą. Istotnie prawodawca taki obowiązek przewidział np. w wypadku kontroli podatkowych, w których w upoważnieniu taki okres kontrolowany należy wskazać. Jednakże zakres kontroli podatkowej nie wynika z przepisu rangi ustawowej
(patrz art. 282b ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn.zm.), tylko z rozporządzenia organu wykonawczego (patrz np. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 października
2016 r. w sprawie wzoru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej - Dz. U. z 2016 r. poz. 1778). Natomiast w kontrolach wykonywanych przez Zakład taki obowiązek nie istnieje, co nie oznacza, że Zakład w upoważnieniu w zakresie przedmiotowym kontroli nie może wskazywać np. konkretnego okresu, który będzie podlegał kontroli. Jednakże nie jest to obligatoryjne i w wypadku wskazania tak jak
w sprawie zakresu przedmiotowego kontroli, to kontroli podlega pełny okres. Oznacza to, że kontrola taka ma charakter kompleksowy i ograniczona może być,
np. poprzez kwestie związane z obowiązkiem dotyczącym terminu przechowywania dokumentów oraz ewentualnie okresem przedawnienia. Zatem, w ocenie sądu co do zasady organ mógł wskazać, na taki jak w upoważnieniu zakres przedmiotowy kontroli i nie miał obowiązku dookreślania konkretnego okresu podlegającego kontroli.".
Reasumując, w ocenie Sądu, kwestionowane zawiadomienie z dnia
4 października 2021 r. wydane na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 2 i art. 92a u.s.u.s. oraz art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, a także upoważnienie z dnia 20 września 2021 r. wydane na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.u.s., zostały sporządzone prawidłowo i zawierają wszystkie wymagane przepisami prawa elementy.
Niezasadny, zdaniem Sądu, jest również trzeci zarzut skarżącej, a dotyczący naruszenia przez organ art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a u.s.u.s., poprzez przeprowadzenie kontroli ponownej, tj. w tym samym przedmiocie
w którym skarżąca była już kontrolowana w 2017 r. Jak bowiem niezbicie wynika
z akt sprawy administracyjnej (zobacz: protokół kontroli skarżącej z dnia 6 marca 2017 r.), kontrola ta dotyczyła okresu luty 2014 r. – grudzień 2015 r., a kontrola, której prawidłowość skarżąca kwestionuje złożoną przez siebie skargą okresu późniejszego – od grudnia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. (zobacz: pismo organu
z dnia 27 października 2021 r.).
Sąd nie dopatrzył się również sformułowanego w zarzucie czwartym naruszenia art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3a oraz 52 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 92a u.s.u.s. poprzez przeprowadzenie kontroli skarżącej w sposób "tradycyjny" a nie jak sobie tego życzyła skarżąca "zdalnie" czy wręcz "wirtualnie". Sąd nie kwestionuje tego, że działalność skarżącej, jak sama wskazała w skardze, "od lat opiera się o komunikację elektroniczną z klientami", a już na pewno nie tego, że "F. sp. z o.o. jest liderem branży email marketingu i rozwiązań służących budowaniu strategii sprzedażowych w sieci". Sąd jednak zwraca uwagę, iż kontrola nie dotyczyła tego, czy skarżąca w sposób prawidłowy wykonuje zadania polegające na "budowaniu strategii sprzedażowych w sieci" ale jedynie na tym, czy w sposób prawidłowy wykonuje – jako pracodawca – nałożone przez nią przepisami prawa obowiązki w zakresie ubezpieczeń społecznych zatrudnianych przez siebie pracowników.
W związku z tym, stosowna kontrola, w realiach niniejszej sprawy, nie mogła jednak zostać przeprowadzona w sposób w jaki chciałaby skarżąca. Wynikało to
z kilku czynników. Po pierwsze, organ planował wszcząć kontrolę już w kwietniu 2021 r. (zobacz: pismo organu z dnia 1 kwietnia 2021 r.) ale na prośbę skarżącej (zobacz: wniosek z dnia 12 kwietnia 2021 r.) – ze względu na powołanie się przez nią na pandemię COVID-19 oraz związaną z nią chorobę i kwarantannę kluczowych pracowników spółki – od tej kontroli dobrowolnie odstąpił i to na okres aż 5 miesięcy. Po drugie, podjęte przez organ próby przeprowadzenia zaległej kontroli spotkały się
z kolejnym wnioskiem skarżącej o odsunięcie kontroli na bliżej nieokreślony czas,
ze względu nie tylko na dalszą trudną sytuację pandemiczną ale całkowitą reorganizację pracy skarżącej polegającą na realizacji pracy w trybie pracy zdalnej, co jak argumentowała skarżąca, wprowadziło "dużą swobodę w zakresie rozkładu czasu pracy". Co więcej skarżąca wręcz nie ukrywała, że nadzór pracodawcy nad pracownikami jest "siłą rzeczy dość iluzoryczny", a nawet sami członkowie zarządu nie są fizycznie obecni. Jak wynika z akt sprawy, członkowie zarządu skarżącej dość swobodnie traktowali również wynikającą z KRS spółki zasadę działania jednocześnie przynajmniej dwóch członków zarządu, gdyż niektóre pisma były podpisywane samodzielnie przez jednego członka zarządu, a inne przez obu członków (podpisem elektronicznym w odstępie zaledwie kilku minut), co samo
w sobie już przeczy argumentacji skarżącej o niemożliwości przeprowadzenia kontroli ze względu na nieobecność obu członków zarządu w siedzibie spółki.
Wprawdzie zgodnie z art. 51 ust. 3a Prawa przedsiębiorców za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego
w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. u.ś.u.d.e., jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, to jednak zwrócić należy uwagę na kilka kwestii.
Po pierwsze, taka forma kontroli jest jedynie fakultatywna i zależna od uznania organu. Po drugie, trudno było w świetle opisanych wyżej okoliczności, uznać,
iż miałoby to usprawnić jej przeprowadzenie. Pomimo tego organ od samego początku wychodził z inicjatywą wobec skarżącej, dążąc do ułatwienia planowanej kontroli m.in. umożliwiając jej składanie pism drogą elektroniczną (e-mail oraz epupap), z czego skarżąca wielokrotnie korzystała. Z przytoczonym przez skarżącą argumentów, w ocenie Sądu, wynika, iż wskazywane przez nią problemy
z obecnością w siedzibie spółki pracowników, którzy mogliby przygotować odpowiednie dokumenty, wynikały raczej ze złej organizacji pracy w spółce a nie
z przyczyn od niej niezależnych. Oczywiście organizacja pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie jest wyłączną sprawą skarżącej ale nie oznacza to,
iż z tego powodu można czynić organowi zarzut, iż zamierzał dokonać takiej kontroli metodą "tradycyjną", tj. na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.
Zgodnie z powyższym przepisem kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz
w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. O ile słusznie wskazała skarżąca, że jej siedzibą jest miasto Kraków, to nawet jeżeli by przyjąć, iż miejscem wykonywania jej działalności jest przestrzeń "wirtualna" czy też "internetowa", nie oznacza to jednak, że skarżąca, jako spółka prawa handlowego (spółką z ograniczoną odpowiedzialnością) nie posiadała konkretnego adresu, pod którym mogłaby zostać przeprowadzona kontrola. Obowiązek wskazania adresu spółki wynika wprost z art. 166 § 1 pkt 1 k.s.h.
i stanowi jeden z elementów zgłoszenia spółki do sądu rejestrowego. Takim adresem jest zaś "Al... ...., .... K.", gdzie też organ od samego początku kierował korespondencję w sprawie. W ocenie Sądu organ miał więc pełne prawo do przeprowadzenia kontroli pod tym adresem, tym bardziej, że już w dniu
20 września 2021 r. poinformował skarżącą (e-mailem), że kontrola może odbywać się siedzibie organu pierwszej instancji (TJO ZUS ul. Z.),
a komunikacja z osobą upoważnioną może odbywać się przy pomocy służbowej poczty elektronicznej, czym jednak skarżąca nie była zainteresowana. Nie można więc czynić zarzutów organowi, że oczekiwał aby przynajmniej dokumentacja została mu przekazana w siedzibie spółki, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika aby dokumentacja podlegająca kontroli była w całości prowadzona w sposób elektroniczny, co mogłyby uzasadniać prowadzenie kontroli w ten właśnie sposób.
W zakresie piątego zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 49 ust. 1
w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 92a i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 3 u.s.u.s. w zw. z art. 180 w zw. z art. 57 k.p.a. poprzez zobowiązanie jej (pismo organu z dnia 27 października 2021 r.) do wydania dokumentów wymienionych w tym piśmie jeszcze w tym samym dniu, Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż organ naruszył art. 88 ust. 3 u.s.u.s. w związku jednak z art. 30 Prawa przedsiębiorców, który wyłącza, zdaniem Sądu, stosowanie art. 57 k.p.a. na podstawie odesłania z art. 180 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, wyznaczając przedsiębiorcy termin na dokonanie określonej czynności, uwzględnia czas niezbędny do jej wykonania, ważny interes publiczny oraz słuszny interes tego przedsiębiorcy.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (zobacz: Pietrzak Aldona, Prawo przedsiębiorców, 2019), w treści uzasadnienia do projektu Prawa przedsiębiorców wyznaczanie przez organy nieżyciowych terminów na dokonanie wskazanych czynności przez przedsiębiorcę określone zostało jako jedna z największych barier
w relacjach przedsiębiorców z organami administracji publicznej. Za zasadne ustawodawca uznał więc "zagwarantowanie", by faktycznie narzucane przedsiębiorcom przez organy administracji publicznej terminy były realne, czyli
"nie za krótkie i jednocześnie wystarczające dla wykonania żądanych czynności".
W realiach niniejszej sprawy, Sąd nie miał wątpliwości, iż wyznaczenie skarżącej przez organ terminu do dostarczenia dokumentacji, od której zależeć będzie wynik kontroli, "tego samego dnia" stanowi naruszenie ww. przepisu i nie mogą tego zmienić argumenty organu, iż kontrolę musi on przeprowadzić w ściśle określonym (wskazanym w ustawie) terminie 24 dni. Niemniej jednak, skarżąca
w żadnym miejscu swojej skargi nie wskazała jakie to negatywne konsekwencje dla niej spowodował w ten sposób wyznaczony termin, w szczególności w jaki sposób wpłynęło to na wynik prowadzonej przez organ kontroli. Przypomnieć więc przy tym wypada, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd może uchylić skarżone postanowienie ze względu na naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym jeżeli sama skarżąca nie wskazała skutków, jakie spowodowało dla niej takie naruszenie ani nie można ich ustalić na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (brak jest np.
w aktach protokołu z wyników kontroli), Sąd nie może zastosować tego przepisu.
Odnosząc się natomiast do ostatniego – szóstego zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 7 i ust. 8 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 92a u.s.u.s. poprzez wydanie przez Oddział ZUS w K. postanowienia
o kontynuowaniu czynności kontrolnych po upływie terminu, albowiem zdaniem skarżącej, pierwszym dniem roboczym, w którym rozpoczynał bieg termin 3 dni roboczych do rozpoznania sprzeciwu była sobota 30 października 2021 r.,
w zw. z czym koniec terminu przypadał na dzień 3 listopada 2021 r., a nie na dzień
4 listopada 2021 r., Sąd uznaje go za całkowicie bezzasadny.
Skarżąca zarzuca, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wydane z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców, wobec czego powinien nastąpić skutek określony w ust. 8,
tj. odstąpienie od czynności kontrolnych. W ocenie Sądu stanowisko strony co do sposobu liczenia terminu 3 "dni roboczych" jest jednak błędne.
Zgodnie z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że mi.in mają zastosowanie przepisy dotyczące liczenia terminów.
I tak zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Sprzeciw na czynności kontrolne został wniesiony w dniu 29 października 2021 r. Był to piątek, którego to dnia nie wlicza się zgodnie z powołanym wyżej przepisem do początku biegu terminu. Skarżąca nie kwestionuje, że do dni roboczych nie powinna być wliczona niedziela (31 października 2021 r.) jako dzień ustawowo wolny od pracy oraz poniedziałek (1 listopada 2021 r.) jako dzień ustawowo wolny od pracy. Twierdzi jednak, że takim dniem nie jest sobota i ten dzień należy wliczyć do terminu na rozpoznanie sprzeciwu – jako jego pierwszy dzień.
Tym samym drugim dniem tego terminu powinien być wtorek (2 listopada 2021 r.),
a trzecim dniem – ostatnim – środa (3 listopada 2021 r.). Tymczasem organ rozpatrzył sprzeciw dnia następnego – w czwartek (4 listopada 2021 r.), a więc
z uchybieniem 3-dniowego terminu.
W związku z tym należy przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2020 r. sygn. akt: V SA/Wa 460/20, w którym Sąd dokonał pogłębionej analizy tematyki obliczania ww. terminów, a który to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Rozstrzygając powyższy problem stwierdzić należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r . poz. 90,
z późn.zm.) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty
w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego - postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09 (http://www.sn.pl) - jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego - uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 39/2013.
Zdaniem Sądu, dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ww. uchwale stwierdził, że " sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.". Uchwała ta znalazła następnie swoje odbicie
w znowelizowanej z dniem 1.06.2017 r. treści art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.
Oczywiście treść tego przepisu nie daje odpowiedzi na problem zaistniały
w sprawie niniejszej, gdyż co do zasady terminy procesowe mają charakter ciągły,
a przy obliczaniu terminu wlicza się przypadające w trakcie biegu terminu,
dni ustawowo wolne od pracy. Jedynie w przypadku, gdy koniec terminu przypada
na dzień ustawowo wolny od pracy lub sobotę, termin ten wydłuża się o ten dzień,
a zatem jego upływ nastąpi w następnym najbliższym dniu, który nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy lub sobotą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia
24 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 951/17 Lex nr 2490722 a także wyrok WSA
w Warszawie z 20.09.2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 639/19 LEX nr 2728907 ). Wydłużenie terminu nie powoduje natomiast eliminacji z jego obliczania dnia ustawowo wolnego od pracy lub soboty.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że sobota jest szczególnym dniem,
nie jest bowiem dniem ustawowo wolnym od pracy, ale nadal istnieje wątpliwość, czy jest dniem roboczym.
Problem sobót pojawił się w 1972 r., gdy na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu
z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1972 r. poz. 203) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w 1972 r. dwóch dodatkowych dni wolnych od pracy, a następnie na mocy art. 1 dekretu z dnia 14 lipca 1973 r.
o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1973 r. poz. 160) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia
26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. 1974 r. poz. 142. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy.
Nadmienić należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy ( art. 129 § 1 Kodeksu pracy). W związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.
Dla dalszych rozważań pomocnym będzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1042/11 ( publ. ONSAiWSA 2013/6/115). W wyroku tym wyrażono pogląd, że sobota może być dniem roboczym w rozumieniu art. 83 ust. 1 w związku z art. 80a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn.zm.), jeżeli przedsiębiorca zorganizował pracę swojego zakładu w taki sposób, że w sobotę faktycznie wykonuje działalność gospodarczą. NSA zwrócił uwagę, że byłoby daleko idącym uproszczeniem kwalifikowanie jako roboczego każdego innego dnia niż dni świąteczne, określone w cytowanym już art. 1 ust. 1 ustawy o dniach świątecznych. Zwłaszcza, jak wynika chociażby z prawa pracy i zasady pięciodniowego tygodnia pracy, w orzecznictwie sądowym wyodrębnia się również kategorię "dni wolnych od pracy, innych niż dni ustawowo wolne", to jest
"dni równorzędnych z dniami ustawowo wolnymi od pracy", a więc dni, które nie są dniami roboczymi (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r. sygn. akt FPS 7/00; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt V CZ 5/09).
Sąd w omawianym orzeczeniu zwrócił uwagę na gwarancyjny charakter limitów czasu kontroli u przedsiębiorcy, szczególnie biorąc pod uwagę, że kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego.
W ocenie Sądu wyrok ten stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia co oznacza termin 3 dni roboczych dla organu na rozpoznanie sprzeciwu. Jeżeli więc dzień roboczy nie oznacza automatycznie, że jest to każdy dzień, który nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to dla potrzeb kontroli przeprowadzanej
u przedsiębiorcy NSA uznał, że decydować o tym powinien sposób organizacji pracy w konkretnym podmiocie.
Należy zwrócić uwagę, że racjonalny ustawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "dnia roboczego". O znaczeniu tego pojęcia dla kontrolowanego mowa jest w cytowanym wyroku NSA. Należy też zwrócić uwagę na znaczenie tego pojęcia
w przypadku ustalania terminu na rozpoznanie sprzeciwu dla organu.
Na ogół termin procesowy ustalany dla organu ma charakter instrukcyjny, przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie wywołuje więc na ogół skutku materialnoprawnego. W przypadku rozpoznania sprzeciwu w okresie dłuższym niż
3 dni robocze taki skutek następuje – zgodnie z art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne
w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Słusznie też zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca
w przepisach Prawo przedsiębiorców wprowadza różne terminy dla rozpatrzenia przez organ kontroli sprzeciwu i zażalenia. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawo przedsiębiorców, termin do rozpatrzenia sprzeciwu wynosi 3 dni robocze, zaś zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców, termin do rozpatrzenia zażalenia wynosi 7 dni, nie zaś 7 dni roboczych. Wprowadzenie przez ustawodawcę, dwóch różnych terminów z podziałem na dni robocze oraz bez wskazania dni roboczych powoduje, że inaczej będzie liczony początek biegu tych terminów. W przypadku
3 dni roboczych, początkiem biegu terminu powinien być następny dzień roboczy, po dniu w którym został wniesiony sprzeciw z uwzględnieniem pięciodniowego tygodnia pracy ZUS. Z kolei w przypadku 7 dni, początkiem biegu terminu, powinien być następny dzień, po dniu w którym zostało wniesione zażalenie, niezależnie od tego, czy następnym dniem będzie dzień roboczy, czy dzień ustawowo wolny od pracy.
Termin na rozpoznanie sprzeciwu jest bardzo krótki – 3 dni robocze od otrzymania sprzeciwu. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ musi mieć zapewniony realny termin tych 3 dni na rozstrzygnięcie. Natomiast o tym co jest dla konkretnego organu dniami roboczymi decyduje regulamin czy statut regulujący organizację pracy tej instytucji. Skoro dla Oddziału ZUS w K. sobota 30 października 2021 r.
nie była dniem roboczym, to 3 dniowy termin do rozpoznania sprzeciwu obejmował dni: 2,3 i 4 listopada 2021 r.
Z powyższych powodów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.