I SA/GO 463/22

I SA/Go 463/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Alina Rzepecka /sprawozdawca/
Jacek Niedzielski /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77§1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art.28 ust. 1 lit. a, b, c, art. 29 ust. 1, art. 38 ust.1-4, art. 40 lit. a-d
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
G.P. (dalej: Skarżący, Strona) wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy) z [...] września 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP, organ I instancji, organ) z [...] maja 2022 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno środowiskowo-klimatycznej na 20021 r.
Decyzje organów zapadły na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 7 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolno środowiskowo-klimatycznej (dalej: płatność PRSK) na 2021 r. Skarżący zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na rok 2021 w ramach: -/ wariantu 4.10. ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego - powierzchnia deklarowana 223,65 ha (dalej: wariant 4.10.) -/ wariantu 4.2 zalewowe łąki selernicowe i słonorośla - powierzchnia deklarowana 10,65 ha (dalej: wariant 4.2.).
W dniu 8 lipca 2021 r. gospodarstwo rolne Skarżącego wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji (dalej: metoda FOTO). Kontrola przeprowadzona została - zgodnie z regulacją określoną w art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 - przez pracowników firmy E. Kontrola obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2021. W wyniku kontroli wykryto następujące nieprawidłowości: zadeklarowany obszar działki rolnej jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej, brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych i przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania.
Ustalenia zawarte w raporcie zostały doręczone Skarżącemu 15 grudnia
2021 r. Skarżący nie zgadzając się z wynikami kontroli i pismem z [...] grudnia 2021 r. wniósł odwołanie od kontroli. Stwierdził, że nie zgadza się w całości co do przeprowadzonej kontroli przez firmę E. z [...] sierpnia 2021 r. Podkreślił, że sposób przeprowadzenia kontroli jest niezgodny z przepisami prawa. Firma E. nie jest organem państwowym i nigdy nie występowała o uzyskanie zgody Skarżącego. Brak takiej zgody, skutkuje nielegalnością działań firmy E. Tym samym, sporządzona dokumentacja winna zostać uznana za nielegalną i wykluczona z obiegu prawnego, jako pozyskana w sposób niezgodny z prawem. Nadto, w sporządzonym raporcie nie przestawiono żadnych akredytacji jakikolwiek urzędów państwowych, dopuszczających ją do przeprowadzenia kontroli na terenie gospodarstwa skarżącego bez jego zgody.
Następnie organ I instancji poddał wniosek Strony kontroli administracyjnej. Przy uwzględnieniu jej wyników na miejscu ustalił, że powierzchnia zadeklarowana w ramach wariantu 4.2 i 4.10 na działkach rolnych wynosi 234,30 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez Kierownika BP wynosi 223,65 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego, z płatności wynosi 8,34 ha i dotyczy wariantu 4.10. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym powstała na skutek pomiarów działek oraz zastosowania kodów pokontrolnych przez inspektorów przeprowadzających kontrole FOTO ujętych w raporcie. W trakcie czynności kontrolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR50 dla działek rolnych "B2", "J1", "L1", "N1" oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną.
Wobec powyższego powierzchnie wskazanych działek rolnych zostały zredukowane do obszarów znajdujących się w granicach działek ewidencyjnych, na których ww. działki rolne zostały zadeklarowane, a w przypadku działki rolnej "F" kod nieprawidłowości DR13+ oznaczający, że zadeklarowany obszar działki rolnej jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej.
Uwzględniając wyniki kontroli na miejscu ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni Kierownik BP w ramach wariantu 4.10 stwierdził, że:
- dla działki rolnej "B2" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 145,26 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 141,07 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 139,52 ha,
- dla działki rolnej "C1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 8,86 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,88 ha,
- dla działki rolnej "F1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 1,06 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,74 ha,
- dla działki rolnej "J1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 2,55 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,55 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,54 ha,
- dla działki rolnej "L1" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 34,84 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 34,83 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 33,58 ha,
- dla działki rolnej "N1" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...])
o powierzchni deklarowanej 1,39 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,39 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 1,35 ha,
Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w ramach wariantu 4.10 wynosi 8.34 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wariancie 4.10 wyniosła 3,87 %.
W przypadku wariantu 4.2 Kierownik BP nie stwierdził, nieprawidłowości. Wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku PRSK w wariancie 4.2 tj. 10,65 ha jest równa powierzchni stwierdzonej.
Ostatecznie, decyzją z [...] maja 2022 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności PRSK na rok 2021 w łącznej kwocie 268 766,07 zł, w tym: - wariant 4.10 kwota w wysokości 254 047,77 zł wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę łączną 21 333,72 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, - wariant 4.2 kwota w wysokości 14 718,30 zł. W uzasadnieniu Kierownik BP wskazał, że w sprawie, przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności PRSK w ramach wariantu 4.10 uwzględniono art. 19 ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 w związku z przedeklarowaniem powierzchni o 8,34 ha tj. 3,87%. Natomiast płatność w ramach wariantu 4.2 została przyznana zgodnie z żądaniem Strony.
W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z wynikami kontroli FOTO przeprowadzonej w gospodarstwie. Wskazał, że są one niezgodne ze stanem faktycznym. Powierzchnie wykluczone zostały niezasadnie zawyżone, stwierdzono obszary tymczasowo niekwalifikujące się do płatności, stwierdzono wykroczenie granic uprawy poza granice działek referencyjnych, co jest niemożliwe ponieważ sąsiednie działki tak samo jak jego są użytkowane pastwiskowo. Strona oświadczyła, że wszystkie prace wykonywała w oparciu o punkty geodezyjne, słupki graniczne, co daje pewność, że są wykonane prawidłowo a powierzchnia deklarowana jest zgodna z użytkowaną. Wyjaśniła, że w poprzednich latach kontrole na miejscu nie wykazały nieprawidłowości. Skarżący wniósł o naliczenie płatności według danych zawartych we wniosku w 2021 r. gdyż są to pomiary wykonane przez geodetę lub przeprowadzenie ponownej kontroli.
Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołał się m.in. do przepisów:
-/ Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1234, dalej: Ustawa PROW); -/ Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolnośrodowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: Rozporządzenie PRSK), -/ Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm. – dalej: Rozporządzenie nr 1305/2013), -/ Rozporządzenia nr 1306/2013, -/ Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm. – dalej: Rozporządzenie nr 1307/20130), -/ Rozporządzenie nr 809/2014, -/ Rozporządzenie nr 640/2014. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji w zakresie weryfikacji powierzchni użytków rolnych były prawidłowe, ponieważ miały oparcie
w zgromadzonym materiale dowodowym. Na stronach 18-27 decyzji szczegółowo omówił przyczyny, które legły u podstaw stwierdzonych uchybień w odniesieniu do każdej z kwestionowanych działek. Wskazał, że w jego ocenie uwzględniając okoliczności związane z kontrolą w zakresie Foto, poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne, tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicach sytuacyjnych obrazujących miejsca wykonania fotografii (integralna część raportu z kontroli) sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych koreluje ze sobą (uwzględniając miejsca, z których wykonano zdjęcia). Podkreślił, że kontrola FOTO (przeprowadzona w gospodarstwie Strony) weryfikuje powierzchnię, na której prowadzona jest działalność rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności PRSK.
Od decyzji organu II instancji Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego (dalej też: Sąd, WSA), zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wydane decyzje, tj.: -/ podjęcie go na podstawie kontroli (raport nr [...]), nie wykazującej znamion kontroli przeprowadzonej poprawnie i legalnie; -/ w wyniku powyższego, przyjęcie za podstawę wydanej decyzji błędnych (dowolnych, nie zaś swobodnych) ustaleń faktycznych wynikających z wadliwego materiału dowodowego.
W ocenie skarżącego organy naruszyły:
-/ art. 40 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca
2014 r., ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07. 2014 r., str. 69), przez wadliwe przeprowadzenie kontroli gospodarstwa Skarżącego; -/ art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i WE nr 485/2008 przez wadliwe ustalenia organu co do powierzchni działek Skarżącego; -/ art. 15 ust. 1 pkt 15 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, przez dokonanie kontroli na terenie rezerwatu przyrody bez wymaganych zezwoleń; -/ art. 10 § 1 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i dostarczenie wybrakowanych danych; -/ art. 8 § 1 k.p.a., przez naruszenie przez organ adm. zasady określonej brzmieniem wskazanego przepisu, przez ferowanie rozstrzygnięcia w oparciu o nierzetelnie przeprowadzony dowód (wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli przez zewnętrzną instytucję/firmę), w wyniku czego strona utracić mogła zaufanie do organów administracji publicznej;
-/ art. 7 i art. 77 k.p.a., przez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, oparcie skarżonej decyzji na dowodzie nie mającym znamion prawidłowego oraz niedostateczne przy tym wyjaśnienie okoliczności sprawy, w wyniku czego organ poczynił błędne ustalenia stanu faktycznego błędnie uznając, że strona nieprawidłowo ustaliła obszar gruntów objętych dopłatami, co wykazać miała nieprawidłowo przeprowadzona kontrola; -/ art. 80 k.p.a., przez dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej, oceny zebranego materiału dowodowego i dowolne uznanie, że okoliczność określenia areału objętego dopłatami jest bezspornie ustalona; -/ art. 11 k.p.a, przez niedostateczne zrealizowanie zasady przekonywania, a to niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, a to w kontekście kontestowania przez Stronę w złożonym odwołaniu prawidłowości dokonanych ustaleń w postępowaniu kontrolnym i przy tym jego pełną wadliwość; -/ art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia; -/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wadliwy materiał dowodowy oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym zobowiązanie w trybie art. 153 p.p.s.a. organu do przeprowadzenia powtórnej kontroli gospodarstwa rolnego w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgodnie z przyjętymi zasadami i procedurami wynikającymi z przepisów prawa. Jako ewentualny wniosek Skarżący wniósł o orzeczenie co do istoty lub stwierdzenie nieważności decyzji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stwierdził, działając w tak zakreślonych granicach kontroli, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszało prawa.
Wstępie przypomnieć należy, że art. 1 Ustawy PROW, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wskazuje stosowne rozporządzenia komisji i parlamentu (UE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, o warunkach i trybie przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działań poddziałań objętych programem - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Stosownie do treści art. 4 Ustawy PROW - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy PROW organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw
i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Według treści ust. 3 art. 27 ww. ustawy - strony oraz inne osoby uczestniczące
w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu
wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności, sam obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Stanowi to istotną modyfikację ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Opolu z 27 lipca 2022, sygn. akt I SA/Op 147/22).
Ustawodawca nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie. Podkreślić należy, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 757/17).
Należy podkreślić, że art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie użytkowania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21). W postępowaniu w sprawie przedmiotowej płatności to Strona została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Organ ocenia zebrany materiał dowodowy, a w istocie to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania takiej płatności. To wnioskodawca powinien wykazać, że faktycznie użytkował grunty wskazane do przyznania płatności, tj. faktycznie nimi władał i rolniczo gospodarował na tych gruntach (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r.,sygn. akt I GSK 614/18, wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Szczecinie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 217/21).
Zauważyć należy, że Skarżący w toku niniejszego postępowania formułował jedynie nader ogólne zarzuty dotyczące przeprowadzonych przez organy czynności. Wyrażona przez niego negacja wniosków wyprowadzonych z przeprowadzonych przez organ I instancji czynności była niekonkretna, nie odnosiła się do konkretnych ustaleń organu. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazał, jakie konkretnie ustalenia w odniesieniu do jakich konkretnych działek kwestionuje i z jakich przyczyn. Tymczasem organy w szczegółowy sposób uchybienia te zidentyfikowały i szczegółowo opisały w swoich decyzjach.
Dalej należy zaznaczyć, że wnioski o przyznanie płatności złożone przez
rolników poddawane są kontroli administracyjnej. Kontrole administracyjne zgodnie
z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c oraz art. 29 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 mają
na celu zweryfikowanie odpowiednio, zadeklarowanych uprawnień do płatności
i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Co istotne, weryfikacja przeprowadzana jest na podstawie danych zadeklarowanych we wniosku.
Jak trafnie wyjaśnił organ, kontrola administracyjna przeprowadzana w oparciu
o system identyfikacji działek rolnych uzupełniana jest o kontrolę na miejscu, której zasady uregulowane zostały m.in. w Rozporządzeniu nr 809/2014. Wskazać należy, że zgodnie z preambułą Rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać. W art. 38 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia nr 809/2014 określono warunki dotyczące pomiaru obszaru. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy wszystkie działki rolne podlegają kontroli kwalifikowalności, faktyczny pomiar powierzchni działek rolnych w ramach kontroli na miejscu może być ograniczony do próby dobranej losowo obejmującej co najmniej 50% działek rolnych, w odniesieniu do których złożono wniosek lub wniosek o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków rozwoju obszarów wiejskich. Jeżeli w toku kontroli takiej próby wykazana zostanie niezgodności, pomiarowi należy poddać wszystkie działki rolne lub należy ekstrapolować wnioski z badanej próby. Powierzchnia działek rolnych mierzona jest za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące poziomie Unii normy techniczne. Właściwe organy mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z artykułem 40 oraz techniki globalnych systemów nawigacji satelitarnej (GNSS) tam, gdzie jest to możliwe. Jedna wartość bufora tolerancji powinna być zdefiniowana dla wszystkich pomiarów powierzchni wykonanych z wykorzystaniem GNSS lub orto-zobrazowań. Do tego celu stosowane narzędzia pomiarowe powinny być zwalidowane o przynajmniej jedną klasę bufora tolerancji niżej niż jedna wartość. Jednakże jedna wartość tolerancji nie może przekraczać 1,25 m. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,00 ha w wartościach bezwzględnych.
Natomiast w treści art. 40 lit. a, b, c, d Rozporządzenia nr 809/2014 wskazano przepisy dotyczące kontroli z wykorzystaniem teledetekcji (tzw. metoda FOTO). Wynika niego, że jeżeli właściwy organ przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni, przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ, przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych, podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.
Stosownie do art. 41 ust 1 Rozporządzenia nr 809/2014 z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej zgodnie z przepisami niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie
z kontroli, które umożliwia szczegółowy przegląd przeprowadzonych kontroli oraz wyciągnięcie wniosków na temat zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami.
W przypadku niniejszego wniosku o przyznanie płatności Skarżącemu kontrola przeprowadzona została metodą FOTO polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności (w niniejszym przypadku zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap [...] wykonywane były za pomocą satelity WorldView2 w dniu [...] kwietnia 2021 r. Uzupełnieniem pomiarów było przeprowadzenie wywiadu terenowego, (w niniejszej sprawie przeprowadzony został
w dniu [...] września 2021 r.). W trakcie tych czynności sprawdzany był rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia PRSK, płatność PRSK przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie PRSK, o którym mowa w art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu. Art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1305/2013 stanowi, że płatności PRSK obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy ustanowione zgodnie z tytułem VI rozdział I rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, odpowiednie kryteria i minimalne działania ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) oraz (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013, oraz odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów "C i środków ochrony roślin, a także inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione na mocy prawa krajowego. Wszystkie te obowiązkowe wymogi określa się w programie. W art. 4 lit. c ppkt (ii) oraz (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013 wskazano, że działalność rolnicza oznacza: (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Zaznaczyć należy, że działalność rolnicza winna być prowadzona na użytkach rolnych, które oznaczają każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 Rozporządzenia nr 1307/2013. Płatności PRSK przyznawane są do powierzchni działki rolnej, zdefiniowanej w art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013 – mianowicie - oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni co najmniej 0,1 ha. Tak więc, powierzchnia działki rolnej to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), i która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Wskazać również należy, że obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się
z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama, jak trafnie zauważył to organ z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów
i Budynków (dalej: EGiB).
Z tych też względów powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Jednak system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji dział k rolnych są tzw. dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez firmy zewnętrzne wyłonione w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Co istotne, w trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne ponieważ, to do tych terenów przysługują płatności obszarowe.
Jak zasadnie stwierdził organ pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną, a rolną jest, że pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. Z przepisów Rozporządzenia PRSK wynika, że powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy,
a weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników.
W warunkach niniejszej sprawy kontrola na miejscu miała na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane przez Skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. W przypadku deklarowanych przez Skarżącego do płatności PRSK - w trakcie kontroli administracyjnej uwzględniającej wyniki kontroli na miejscu metodą FOTO - stwierdzono obszar działek rolnych, który można zakwalifikować do płatności PRSK mniejszy niż deklarowany we wniosku z [...] czerwca 2021 r.
Skarżący zadeklarował we wniosku w "oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych" oraz "oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych" - działki rolne o określonych powierzchniach, zlokalizowane na konkretnych działkach ewidencyjnych, a wraz z wnioskiem złożył załączniki graficzne, na których deklarowane do płatności na rok 2021 działki rolne zostały zaznaczone.
Odnotować należy, że płatności PRSK przyznawane są na wniosek rolnika. Organy ARiMR są związane żądaniem wynikającym z wniosku. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Na organie przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy dany wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za zawartość merytoryczną takiego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności.
Odnosząc powyższe do stanu sprawy - organy ARiMR rozpatrzyły wniosek w granicach żądania Strony i nie mogły uwzględnić do płatności upraw, które prowadziła, ale które wykraczają (kod DR50) poza granice działek referencyjnych, jakie zadeklarowała we wniosku z 7 czerwca 2021 r. W niniejszym przypadku (w odniesieniu do działki rolnej "B2", "J1", "L1", "N1") do płatności zakwalifikowano zatem wyłącznie obszar łąki zlokalizowany na działkach ewidencyjnych, które Skarżący wskazał we wniosku o płatności na rok 2021 i na której była prowadzona działalność rolnicza.
Przypomnieć wypada, że organ I instancji uwzględniając wyniki kontroli na miejscu ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdził, że: - dla działki rolnej "B2" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 145,26 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 141,07 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 139,52 ha, - dla działki rolnej "C1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 8,86 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,88 ha, - dla działki rolnej "F1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,06 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,74 ha, - dla działki rolnej "J1" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 2,55 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,55 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,54 ha, - dla działki rolnej "L1" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 34,84 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 34,83 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 33,58 ha, - dla działki rolnej "N1" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,39 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,39 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 1,35 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w ramach wariantu 4.10 wynosi 8.34 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wariancie 4.10 wyniosła 3,87 %. Z kolei, w przypadku wariantu 4.2 Kierownik BP nie stwierdził nieprawidłowości. Wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku PRSK w wariancie 4.2 tj. 10,65 ha jest równa powierzchni stwierdzonej.
Uzupełniająco do powyższego zaznaczyć należy, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 280/22).
Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.
Podsumowując, przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że zapadłe decyzje są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, mając na względzie akta sprawy, w tym lekturę wydanych rozstrzygnięć trzeba stwierdzić, że działania organu były prawidłowe. Przedstawiły i szczegółowo omówiły właściwe dla sprawy podstawy prawne i skonfrontowały je z ustaleniami poczynionymi w toku przeprowadzonego postępowania. Wykazały – w sposób czytelny i umożliwiający poddanie kontroli przesłanek, którymi się kierowały - w których sferach i w jakim zakresie wystąpiły u Skarżącego nieprawidłowości. Dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sformułowane wnioski zostały przedstawione w decyzji w sposób rzetelny i kompleksowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Warto zauważyć, że argumenty skargi sprowadzały się w głównej mierze do formułowania zdawkowych twierdzeń o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli,
o niewłaściwym określeniu powierzchni działek. Skarżący nie przedstawił dowodów, ani konkretnych danych potwierdzających jego tezę. Nie wskazał argumentów, które
w sposób skuteczny mogłyby zakwestionować zarówno umocowanie organu do przeprowadzenia ww. kontroli, sposobu jej przeprowadzenia, jak i do podważenia poczynionych w jej toku ustaleń.
W świetle przedstawionych wywodów, oceniając zarzuty skargi jako bezzasadne Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.