V SA/WA 2623/24

V SA/Wa 2623/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /sprawozdawca/
Bożena Dąbkowska-Mastalerek
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Asesor WSA - Bożena Dąbkowska-Mastalerek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 lutego 2022 r. nr POD.503.299.2021.KWO.2 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "WIF") wpłynął wniosek [...]: "[...]", "Skarżąca", "Wnioskujący") o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych:
- "[...]" zlokalizowanej przy [...] w [...];
- "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w [...];
- "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w [...];
- "[...]" zlokalizowanej przy [...] w [...].
[...] złożyła odpis z KRS oraz statut na okoliczność celów statutowych, zbieżności tych celów z celami postępowania i interesem społecznym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że udział [...] w postępowaniu w charakterze strony zmierza do ochrony interesu społecznego i pozwoli m.in. na składanie odpowiednich wniosków dowodowych i na analizę gromadzonego materiału dowodowego. W treści uzasadnienia żądania wskazano też, że toczące się postępowanie, którego przedmiotem jest niniejszy wniosek, dotyczy zidentyfikowanych grup, tj. pracodawców aptek, a także dotyczy postępowania w zakresie równego dostępu do rynku aptek zagwarantowanego w art. 99 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 686 dalej: "u.p.f."). Tym samym Wnioskujący jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy) występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek.
Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], WIF odmówił dopuszczenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących ww. aptek ogólnodostępnych. Następnie Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "Organ") postanowieniem z 2 lutego 2022 r. nr POD.503.299.2021.KWO.2, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej utrzymał w mocy postanowienie z 25 października 2021 r.
Organ wskazał, że sprawa, w której [...] domaga się dopuszczenia do udziału nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Wnioskującego, a praw spółki posiadającej zezwolenia na prowadzenie czterech aptek. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniach jest uzasadnione celami statutowymi Wnioskującego, którymi są m.in. reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w [...] wobec organów władzy i administracji rządowej. W ocenie GIF, kwestią sporną pozostaje uznanie istnienia przesłanki interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Wnioskującego do udziału w postępowaniach na prawach strony. Zdaniem organu argumentacja [...] uzasadniająca istnienie interesu społecznego jest bardzo ogólnikowa, a tym samym przesłanka interesu społecznego nie została skonkretyzowana, ani zindywidualizowana, zaś wniosek Skarżącej jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym, a chęć udziału w postępowaniu należy traktować jako wyraz partykularnego interesu grupy farmaceutów - pracodawców aptecznych - zainteresowanych zmianami na rynku. GIF zaznaczył, że przedstawiona argumentacja w żaden sposób nie potwierdza istnienia skonkretyzowanego interesu społecznego Wnioskującego w świetle przedmiotu prowadzonych przez organ postępowań administracyjnych
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Organu, [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji do postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że bez wątpienia toczące się postępowanie dotyczy zidentyfikowanych grup, tj. pracodawców aptek, a także dotyczy postępowania w zakresie równego dostępu do rynku aptek zagwarantowanego w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. W ocenie Skarżącej, jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy) występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek. Reprezentowanie pracodawców - aptekarzy polega na podejmowaniu przez [...] różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, w stosunku do innych podmiotów, w tym organów Państwa. Są to działania podejmowane w interesie grupowym, czyli ogółu członków [...], poprzez określenie pożądanych zasad ich działania.
Skarżąca podkreśliła, że w dotychczasowej praktyce przy rozstrzyganiu analogicznych wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie stanowisko i dopuszczał stronę do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniach antykoncentracyjnych.
W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.
W wyniku rozpoznania sprawy wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn.akt V SA/Wa 721/22 WSA uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Skarżącej, że Organ odmawiając jej udziału w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawidłowo Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łącznie: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.
WSA przywołał treść art. 31 i art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz dokonał ich wykładni, wskazując, że nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu, że Skarżąca spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do kwestii spełnienia przez [...] przesłanki trzeciej, tj. istnienia interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym.
WSA stwierdził również, że Organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki. Skarżąca przywołała szereg spraw, w których Organ na podstawie argumentów przywoływanych aktualnie przez Skarżącą, dopuszczał ją do udziału w postępowaniach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wiadomo mu z urzędu, że Organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał postępowania właśnie na wniosek organizacji społecznej oraz, że dopuszczał Skarżącą do udziału w postępowaniach już wszczętych. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że Organ w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których odstępuje od utartej praktyki, czym naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Konkludując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, GIF naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Organ, działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi [...], pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie daje podstaw do odmowy dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wykazał zgodność celów organizacji społecznej, wnioskującej o dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony, lecz w okolicznościach sprawy nie ziściła się inna, kolejna i niezbędna przesłanka "interesu społecznego", co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku tej organizacji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA w Warszawie, że Organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie [...] przez Organ do udziału w innych postępowaniach o takim samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wskazano, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
Skargę kasacyjną złożył również M. D. – uczestnik postępowania, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Uczestnik postępowania, działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi strony i uchylenie postanowienia organu II instancji z 2 lutego 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z 25 października 2021 r., na skutek błędnego uznania, że organ II instancji naruszył art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy strona, wbrew dyspozycji przepisu z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniach przed wszczęciem przedmiotowych postępowań, w związku z czym wniosek strony był bezprzedmiotowy, wobec czego organ II instancji prawidłowo zastosował art. 31 § 2 k.p.a. odmawiając dopuszczenia strony do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie czterech aptek ogólnodostępnych i nie odstąpił przy tym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia GIF z 2 lutego 2022 r. na skutek błędnego uznania, że strona jako organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniach, w sytuacji gdy zostały one zakończone prawomocnymi decyzjami, a ponadto poprzez uznanie, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniach wzrusza decyzje ostateczne wydane w sprawach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uczestnik postępowania przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2024 r. sygn.akt II GSK 1622/23 oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania M. D. oraz, uwzględniając skargę Organu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Organ słusznie zakwestionował przedstawione przez Sąd pierwszej instancji pojęcie interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie. GIF, w ocenie NSA, trafnie podkreślił, że nie jest zasadne takie rozumienie interesu społecznego, zgodnie z którym Organ byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, w takim przypadku zbędny bowiem byłby § 2 - artykułu 31 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił interes społeczny utożsamiając go z celami statutowymi Wnioskującej, tj. społeczną kontrolą nad postępowaniem, zapewnieniem prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych oraz prewencyjnym oddziaływaniem rezultatu konkretnego postępowania wobec innych tego typu postępowań. NSA zauważył, że tego rodzaju stwierdzenia mogłyby być w zasadzie użyte w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzyga się kwestię dopuszczenia do udziału organizacji społecznej. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne. Przedwczesne natomiast w tej sytuacji (skoro kwestia istnienia interesu w tych sprawach nie została wystarczająco wyjaśniona) byłoby dokonywanie oceny, czy zasadnie Organ odstąpił od utrwalonej praktyki dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniach w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2024 r. sygn.akt II GSK 1622/23 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz M. D.
Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii istnienia interesu społecznego w sprawie o dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych - na prawach strony.
Problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych na prawach strony została określona przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, zaś organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (v. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., sygn.akt III OSK 649/21). Z kolei uprawnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu istnieje wyłącznie wówczas, gdy postępowanie takie się toczy. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Instytucja ta, co podkreśla się w doktrynie, nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy.
Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. I tak:
1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy - organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego,
2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi,
3. za udziałem przemawia interes społeczny.
Rozpoznając złożony wniosek, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego zbadania, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska.
Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.
Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może bowiem służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, czy poszczególnym jej członkom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.
Jeśli chodzi o spełnienie celów statutowych, to z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia - z urzędu - czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie, "muszą być (one) jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony" (v. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). Z perspektywy organizacji, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów." (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31).
Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy podkreślić, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawodawca - co potwierdza orzecznictwo (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn.akt II OSK 139/09) - pozostawił organowi administracji publicznej.
Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub też ich utożsamiane z interesem społecznym nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Zatem bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (v. wyrok NSA sygn.akt II GSK 3717/17 z 25 lutego 2020 r., opubl. CBOiSA).
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że potencjalny udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jeśli wykaże ona spełnienie wszystkich trzech ustawowych przesłanek, jest niezwykle ważny, z uwagi na możliwość szerokiej reprezentacji interesów różnych grup społecznych. Jednakże przyznane im, na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może bowiem służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, czy poszczególnym jej członkom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.
Ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania organizacji rozkłada się w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem pomiędzy występującą z roszczeniem procesowym a organ. Do organizacji należy sformułowanie twierdzenia o występowaniu interesu społecznego i poparcie go konieczną argumentacją, znajdującą uzasadnienie w okolicznościach sprawy i przedmiocie postępowania. Organ zaś w sposób wyczerpujący winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru organizacji społecznej.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, trafne jest stanowisko Organu, że [...] nie wykazała przesłanki interesu społecznego.
Rację należy przyznać GIF, że samo wskazanie, iż Wnioskujący występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek, nie oznacza, że [...] działa w interesie społecznym. Wręcz przeciwnie. Wniosek [...] jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Udział Wnioskodawcy należy traktować jako partykularny interes konkretnej grupy, tj. grupy farmaceutów - pracodawców aptecznych zainteresowanych zmianami dotyczącymi podmiotu przejmującego działalność reglamentowaną w postaci czterech aptek wymienionych w treści wniosku pełnomocnika [...] z dnia [...] września 2021 r., którzy stanowią konkurencję na rynku.
Obowiązkiem organizacji społecznej występującej z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego (v. wyrok NSA z 14 stycznia 2019 r., sygn.akt I OSK 628/18, opubl. CBOiSA), co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Stąd nie może służyć partykularnym interesom członków takiej organizacji, a do tego zmierza uzasadnienie wniosku Skarżącej. Obecność [...] jako strony postępowania w sprawach toczących się w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie skutkowałaby zabezpieczeniem interesu społecznego, nie powodowałaby zapewnienia nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty ani też nie zabezpieczałaby statusu osób zatrudnionych w przejmowanych aptekach, stąd zasadnie Organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw, by dopuścić [...] do udziału w postępowaniach wskazanych we wniosku.
Należy także podkreślić, że w orzecznictwie reprezentowany jest niekwestionowany pogląd, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (v. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn.akt II OSK 897/08, LEX nr 549644). Dlatego też kwestia interesu społecznego musi być badana w zależności od konkretnej sytuacji faktycznej. A zatem argumentacja Skarżącej, że w dotychczasowej praktyce przy rozstrzyganiu analogicznych wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie stanowisko i dopuszczał stronę do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniach antykoncentracyjnych, jest całkowicie chybiona.
Wobec powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie [...] do postępowania administracyjnego należy uznać za nieuzasadniony.
Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego też skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.