V SA/WA 2550/21

V SA/Wa 2550/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Michał Sowiński
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1389/22 - Wyrok NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 44 ust. 3, art. 124 ust. 1 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (zwanego dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. o numerze [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. o numerze [...], Burmistrz Miasta [...] (zwany dalej: "Burmistrzem") – działając na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. – określił wysokość dotacji udzielonej w 2017 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...] przez M.G. (zwaną dalej: "Skarżącą") – jako byłą prowadzącą Przedszkole Niepubliczne "[...]" z siedzibą w [...] (zwane dalej: "Przedszkolem") – na kwotę 385.136,76 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu wskazał, że na przypadającą do zwrotu kwotę składają się wydatki poniesione na:
1) opłacenie czynszu pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w [...], w którym swoją siedzibę miało Przedszkole – w wysokości 324.000,00 zł, oraz
2) opłacenie kosztów wynagrodzenia organu prowadzącego z tytułu pełnienia funkcji dyrektora Przedszkola w wysokości 61.136,76 zł.
Odnosząc się do zwrotu wydatków poniesionych na czynsz najmu Burmistrz zauważył, że Skarżąca – będąc wraz z mężem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w której siedzibę miało Przedszkole – zawarła z córką E. G.umowę nieodpłatnego, dożywotniego użytkowania części tej nieruchomości, a następnie pomiędzy Skarżącą a tą córką doszło do zwarcia umowy najmu, na podstawie której Skarżąca ponosiła na rzecz córki czynsz najmu w okresie od 1 do 9 stycznia 2017 r. Z kolei w dniu 10 stycznia 2017 r. Skarżąca zawarła z drugą córką – M. G.– umowę darowizny, na mocy której udzieliła jej prawa użytkowania wieczystego działki, na której usytuowany był budynek, w którym siedzibę miało Przedszkole oraz prawa własności tego budynku. Zdaniem organu oznaczało to, że w roku 2017 r. Skarżąca celowo pozbawiła się praw do budynku, gdyż nie mogła wynająć pomieszczeń "sama od siebie", w następstwie czego zwiększyła pokrywane z dotacji koszty prowadzenia na opłaty z tytułu czynszu najmu. Takie działanie uznać należało za nieuzasadnione, skoro Skarżąca mogła bez przeszkód prowadzić Przedszkole w budynku, do którego posiadała wraz z mężem prawo użytkowania wieczystego, a w konsekwencji za naruszające zasady gospodarowania środkami publicznymi. W konsekwencji Burmistrz stwierdził, że wydatki z tego tytułu w łącznej wysokości 324.000,00 zł zostały dokonane z naruszeniem zasad wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p., zaś same umowy użytkowania i darowizny zawarte zostały dla pozoru w celu przekazywania kwot otrzymywanych z dotacji na rzecz córek E. i M. G. To zaś oznacza, że kwota 324.000,00 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu Miasta na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wraz z należnymi odsetkami.
Uzasadniając zwrot wydatków poniesionych tytułem wynagrodzenia, jakie pobierała Skarżąca pełniąc funkcję dyrektora Przedszkola, Burmistrz wskazał, że wprawdzie za dopuszczalne uznać należało ponoszenie ze środków dotacji tego rodzaju wydatku na rzecz osoby będącej jednocześnie organem prowadzącym przedszkole, jednakże tylko do wysokości odpowiadającej faktycznie wykonywanej pracy, uzasadnionej nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań na stanowisku dyrektora, a nie zadań należących do obowiązków organu prowadzącego. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ przyjął jednocześnie, że omawiane wynagrodzenie może być finansowane ze środków publicznych do poziomu odpowiadającego wynagrodzeniem dyrektorów przedszkoli publicznych w [...]. Tymczasem w przypadku Skarżącej wysokość miesięcznego wynagrodzenia z tego tytułu przekraczała poziom maksymalnego wynagrodzenia, jakie otrzymywali dyrektorzy przedszkoli prowadzonych w [...]. Z tego powodu Burmistrz dokonał obliczenia maksymalnego wynagrodzenia, jakie mógł uzyskać dyrektor przedszkola w roku 2017 – 127.863,24 zł, a następnie pomniejszył o tę kwotę roczne wynagrodzenie pobrane przez Skarżącą (189.000 zł w 2017 r.), a uzyskaną w ten sposób kwotę 61.136,76 zł uznał za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę dotacji podlegającą zwrotowi.
Na skutek odwołania Skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2020 r. w całości aprobując stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.
W ocenie organu odwoławczego, zarówno koszty czynszu najmu, jak też koszty przyznanego sobie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora Przedszkola w wysokości znacznie przewyższającej wysokość maksymalnego wynagrodzenia jakie mogło być wypłacone dyrektorowi przedszkola publicznego na terenie miasta [...], zostały ustalone i poniesione z naruszeniem zasad gospodarowania środkami publicznymi określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. Z tych względów należało uznać, że zakwestionowane wydatki nie służyły realizacji zadań przedszkola określonych w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1915; zwanej dalej: "u.s.o."), tzn. zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie SKO, należało mieć na uwadze, że dotacja służyła dofinansowaniu określonych zadań placówki oświatowej, a nie sfinansowaniu wszelkiej działalności Przedszkola, w tym kosztów zysku osoby prowadzącej przedszkole. Zatem wydatki, których poniesienie nie było konieczne i niezbędne do realizacji wskazanych zadań oświatowych powinny być finansowane z innych źródeł np. wpłat rodziców. Wydatki, które nie zostały dokonane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, nie mogą być uznane za uiszczone zgodnie z przeznaczeniem dotacyjnym, o jakim mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zdaniem organu, na podstawie tego przepisu należało bowiem przyjąć, że środki dotacji powinny być przeznaczone wyłącznie na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowywania i opieki uczniów przedszkola. Ustawodawca wskazał przy tym, że beneficjentem tych środków jest uczeń. Środki te mogły być zatem wykorzystywane na takie i tylko takie działania, które służyły bezpośrednio uczniowi i ich wydatkowanie przynosiło dla niego korzyść w postaci jego kształcenia wychowania lub opieki nad nim. Natomiast w zakres tego pojęcia nie wchodziły wszelkie wydatki wiążące się z utrzymaniem i działalnością przedszkola, gdy ich wydatkowanie nie służyło bezpośrednio uczniom.
Zdaniem SKO, wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił motywy przyjętego rozstrzygnięcia i dokładnie opisał podstawy prawne decyzji: przepisy ustaw i aktów prawa miejscowego, wykazując jednocześnie, że dotacja w części zakwestionowanych w rozliczeniu kwot czynszu najmu i wynagrodzeń nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań oświatowych Przedszkola. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wykazało też, że Burmistrz nie naruszył również art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zgromadził niezbędny materiał dowodowy i dokonał rzetelnej jego oceny, wskazał i dokładnie opisał podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, zatem decyzja nie narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie:
1) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. polegające na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w u.s.o. oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej;
2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
3) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
4) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie odrzucenia kwoty wynagrodzenia dyrektora oraz wydatków na wynajem pomieszczeń dla przedszkola, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia wskazać należy, że przed tutejszym Sądem były już rozpoznawane inne sprawy Skarżącej, o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, a Sąd w składzie kontrolującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniach do wyroków: z dnia 5 września 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 439/18; z dnia 26 sierpnia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1769/19 i z dnia 12 marca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1064/20, w związku z czym posłuży się także argumentacją w nich zawartą.
Materialnoprawną podstawą decyzji obu instancji organy uczyniły przede wszystkim przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Choć u.f.p. nie definiuje wprost pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", to w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce m.in. wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju.
W kontrolowanej sprawie Skarżąca otrzymała dotację pochodzącą ze środków budżetu państwa, a cele, na które była przeznaczona, określała u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2017. Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli były przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących przedszkoli, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na: (a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełniła funkcję dyrektora przedszkola albo prowadziła zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego; (b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 – z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7, enumeratywnie wymienionych w lit. a-e.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. miała charakter doprecyzowujący (por. np. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1355/15 i z dnia 26 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 2197/14), a wydatki poniesione na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki (m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę jeżeli pełni funkcję dyrektora) należy zaliczyć do wydatków bieżących przeznaczonych na realizację jej zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o., również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2014 r. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. o II GSK 1355/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 3d lit. b) u.s.o., wynagrodzenie organu prowadzącego placówkę oświatową za wykonywanie ww. zadań nie podlegało w 2017 r. finansowaniu z dotacji. Z dotacji mogło być sfinansowane jedynie wynagrodzenie dyrektora przedszkola, a nie jego organu prowadzącego. Realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, jednakże ustawodawca uregulował tę kwestię odrębnie wykluczając wypłacenie wynagrodzenia za wykonywanie zadań organu prowadzącego.
Natomiast osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora przedszkola publicznego musiała spełniać wymogi stawiane osobom (nauczycielom mianowanym lub dyplomowanym), które mogły być zatrudnione na stanowisku dyrektora przedszkola prowadzonego przez jednostki samorządu terytorialnego określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. z 2009 r. Nr 184 poz. 1436 ze zm.). W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że Skarżąca nie posiada uprawnień pedagogicznych, więc nie mogła samodzielnie wykonywać zadań dyrektora w zakresie organizacji i odpowiedzialności za realizację zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, nadzoru pedagogicznego, organizowania, planowania i dokumentowania procesu edukacyjnego, prowadzenia, kontrolowania i przechowywania dokumentacji pedagogicznej przedszkola, organizowania doskonalenia zawodowego nauczycieli przedszkola czy dopuszczania do użytku w placówce programów wychowania przedszkolnego. W celu sprawowania nadzoru pedagogicznego, zgodnie z § 8 pkt 1c Statutu Przedszkola, Skarżąca zatrudniła pracownika ds. pedagogicznych. Tym samym Sąd podziela ocenę organów, że skoro Skarżąca nie wykonywała omawianych czynności samodzielnie jako dyrektor Przedszkola, to zakres jej pracy był mniejszy, niż zakres zadań dyrektora placówki niepublicznej ze względu na brak uprawnień pedagogicznych.
W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i równocześnie pełniącej funkcję dyrektora tego przedszkola, przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., winno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Należy ponownie wskazać, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a Skarżąca powinna wykazać, że środki dotacji zostały przeznaczone na pokrycie wydatków dotowanej placówki ściśle i bezpośrednio związanych z realizacją tych zadań i na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., była zobowiązana do udokumentowania poniesionych wydatków. Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. § 6 uchwały Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr XXXVII/347/13). Skarżąca była zatem zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.
Zarówno w toku postępowania kontrolnego jak i postępowania administracyjnego strona była wzywana do wykazania sposobu ustalenia stawki wynagrodzenia dyrektora przedszkola w poszczególnych miesiącach 2017 r., czynników od których zależała jego wysokość, podstaw zmiany wynagrodzenia oraz poszczególnych wykonywanych zadań dyrektorskich. Strona odpowiadała, że ustalenie wysokości wynagrodzenia było decyzją własną organu prowadzącego, a zmiany wysokości wynagrodzenia podyktowane były zwiększającym się zakresem pracy i obowiązków. Odnośnie czynności dyrektorskich wskazywała, że w poszczególnych miesiącach były podobne i zawierały wszystkie czynności określone w art. 39 u.s.o.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących wyjaśnień i dokumentów uzasadniających sfinansowanie własnego wynagrodzenia w wysokości znacznie odbiegającej od wynagrodzeń dyrektorów innych przedszkoli prowadzonych na terenie [...]. W szczególności nie wykazała, że zakres jej zadań był na tyle obszerny i skomplikowany, że właściwe było wypłacenie jej wynagrodzenia w podwyższonej kwocie. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. To jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. O wykorzystaniu dotacji nie może świadczyć, jak to słusznie wskazały organy, samo wykazanie przez beneficjenta dotacji kosztów działalności oświatowej w rozliczeniu wykorzystania dotacji.
Jak to nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. akt I GSK 1660/18, przyjęcie stanowiska o braku ustawowych uprawnień do kształtowania wynagrodzenia dyrektora stanowiłoby pominięcie normy z art. 126 u.f.p. Stanowi on, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego brak jest podstaw do kwestionowania zastosowania w przedmiotowej sprawie zasad przewidzianych art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Treść tego przepisu również jest doniosła dla sprawy, ponieważ zawiera kryteria użyte przez organy do oceny spornej kwoty dotacji. Należy podkreślić, że organ nie zanegował wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako realizującego cel zawarty w dotacjach oświatowych, a jedynie jego wysokość w warunkach, gdy Skarżąca nie uzasadniła adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych. Jest to natomiast obowiązek beneficjenta w świetle przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. czy art. 44 ust. 3 u.f.p.
W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że Skarżąca mogła przeznaczyć na własne wynagrodzenie jako osoby pełniącej funkcję dyrektora Przedszkola maksymalnie kwotę 127.863,24 zł z otrzymanej dotacji. Tym samym dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jest kwota 61.136,76 zł stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą własnego wynagrodzenia sfinansowanego przez Skarżącą z dotacji w 2017 r. (189.000,00 zł), a kwotą stanowiącą maksymalne roczne wynagrodzenie osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto [...] w 2017 r. (127.863,24 zł).
Sąd podziela również stanowisko organów, że dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jest kwota 324.000,00 zł stanowiąca część wydatków w rozliczeniu dotacji za 2017 r. poniesionych z tytułu czynszu pomieszczeń w budynku będącym siedzibą Przedszkola.
Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że do obowiązków Skarżącej – jako organu prowadzącego Przedszkole – należało m. in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 5 ust. 7 pkt 1 u.s.o. w brzmieniu adekwatnym w roku 2017).
Skarżąca będąc wraz z mężem użytkownikiem wieczystym budynku, w którym funkcjonowało Przedszkole, mogła realizować omawiany obowiązek bez ponoszenia dodatkowych wydatków związanych z czynszem najmu, gdyż jak to słusznie zauważył organ, posiadając prawo do użytkowania budynku nie mogła zawrzeć umowy najmu z samą sobą. Natomiast ustanawiając na rzecz córki E. G. nieodpłatne dożywotnie prawo użytkowania ograniczone do części nieruchomości, a następnie zawierając z nią odpłatną umowę najmu, naruszyła zasady dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, określone w art. 44 ust. 3 u.f.p. Skoro bowiem Skarżąca wykorzystywała pierwsze piętro budynku na cele Przedszkola to nieuzasadnionym było ustanawianie dożywotniego prawa użytkowania a następnie zawieranie umowy najmu z członkiem rodziny, gdyż bez zawarcia takiej umowy mogła prowadzić Przedszkole i ponosić niższe koszty związane z zapewnieniem siedziby. SKO i Burmistrz słusznie zatem stwierdzili, że opisana sytuacja świadczy, że celem zawartych umów (użytkowania i najmu) nie była konieczność zabezpieczenia pomieszczeń na potrzeby prowadzonego już w tym budynku Przedszkola, ale umożliwienie przekazania kwot otrzymywanych z tytułu dotacji na rzecz córki. W ten sam sposób ocenić należało przekazanie w drodze darowizny prawa użytkowania wieczystego działki, na której usytuowany był budynek, w którym siedzibę miało Przedszkole oraz prawa własności tego budynku – na rzecz drugiej córki M. G. Niewątpliwie również i w tym wypadku skutkiem działania Skarżącej było to, że w istocie pozbawiła się – jako organ obowiązany do zapewnienia warunków działania Przedszkola – prawa do nieodpłatnego użytkowania budynku i działki, na której był on usytuowany, co w dalszym ciągu powodowało konieczność ponoszenia czynszu najmu ze środków publicznych na rzecz osób najbliższych.
Jak wskazano powyżej wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Wedle słownika język polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) "oszczędny" to: "nietrwoniący pieniędzy, majątku", "taki, przy którym zużywa się niewiele jakichś zasobów lub środków", "nienadużywający czegoś", "skromny, wykorzystywany w niewielkim stopniu". Dokonywanie wydatków "w sposób celowy i oszczędny" oznacza zatem nieponoszenie kosztów, które nie niezbędne do realizacji celu. W niniejszej sprawie ponoszenie wydatków tytułem czynszu wynikającego z umowy najmu zawartej 28 kwietnia 2010 r. pomiędzy Skarżącą i jedną z jej córek nie było ani konieczne ani niezbędne do prowadzenia Przedszkola. Dotyczy to zarówno stanu prawnego nieruchomości sprzed, jak i po zawarciu umowy darowizny z drugą z córek.
Sąd podkreśla przy tym, że nie neguje prawa Skarżącej i jej męża do swobodnego kształtowania swojej sytuacji majątkowej i rozporządzania majątkiem, zwłaszcza w zakresie uprawnień przysługujących właścicielom nieruchomości. Za uprawnioną uznać trzeba sytuację, gdy użytkownik nieruchomości wyzbywa się tego prawa i jednocześnie świadomie decyduje się na ponoszenie na rzecz nowego użytkowania czynszu najmu z własnych środków, którymi również może swobodnie dysponować. Taka czynność prawna w warunkach wolnego rynku i swobody dysponowania majątkiem nie powinna budzić wątpliwości. Inaczej jednak rzecz się ma, gdy dotychczasowy użytkownik (uprawniony wcześniej do nieodpłatnego użytkowania) będzie pokrywał czynsz najmu ze środków publicznych, bowiem w takim przypadku musi powstać wątpliwość, czy swobodna na jednym gruncie czynność prawna nie doprowadza z drugiej strony do nadużyć, skutkujących wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W tej mierze Sąd za zasadne uznaje odwołanie się do stanowiska orzecznictwa wypracowanego na tle spraw dotyczących tworzenia sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści majątkowej ze środków pochodzących z dofinansowania, zgodnie z którym, swoboda w podejmowaniu czynności prawnej doznaje ograniczenia w przypadku korzystania ze środków publicznych. Wskazuje się tam, że korzystając z jednych swobód i tym samym realizując jedne uprawnienia, uczestnicy obrotu prawnego przyjmują jednocześnie na siebie ograniczenia wynikające z innych regulacji, a tym samym podejmują ryzyko, że w określonych stanach faktycznych, tj. decydując się na jedne, dopuszczone przez prawo działania, nie będą mogli skorzystać z pomocy publicznej, czy jak w niniejszej sprawie – będą obowiązani do zwrotu środków publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1329/20 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy rzecz ujmując, żadnych wątpliwiści nie powinna budzić czynność skutkujaca wyzbyciem się prawa użytkowania nieruchomości, w której zlokalizowane było Przedszkole, a nawet pobieraniem przez nowego użytkowania czynszu najmu z tego tytułu, gdyby Skarżąca – jako organ prowadzący Przedszkole – rezygnując z nieodpłatnego użytkowania nieruchomości jednocześnie wzięła na siebie ciężar ponoszenia czynszu najmu w nowym stanie prawnym nieruchomości, nie zaś przerzuciła go na współobywateli, z których środków pochodzi przecież dotacja. Wszak gdyby Skarżąca nie prowadziła Przedszkola, to w sytuacji wyzbycia sie nieodpłatnego użytkowania budynku i dalszego jego użytkowania w ramach swobodnie zawartej umowy najmu, na niej spoczywałby obowiązek pokrycia czynszu najmu. W konsekewncji realizując z jednej strony swobodę dysponowania własnym majątkiem, Skarżąca nie mogła wykorzystywać w tym celu środków publicznych, jeżeli skutkiem rozporządzenia było ponoszenie wydatków, które nie były niezbędne do prowadzenia Przedszkola. Sfinansowanie zaś takich wydatków ze środków pochodzących z budżetu państwa uznać należało za niecelowe i nieoszczędne, a przez to wyczerpujące definicję "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Godzi się zatem podsumować, że wydane w sprawie decyzje nie ograniczyły w żadnym stopniu swobody Skarżącej w dysponowaniu własnym majątkiem, natomiast stanowiły następstwo podjęcia takiego działania w sferze obowiązków spoczywających na beneficjencie dotacji.
Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 ani art. 80 k.p.a. Orzekające w sprawie organy działały na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zarówno zaskarżona decyzja jaki i poprzedzającą ją decyzja I instancji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Burmistrz i SKO kierowali się przy załatwianiu sprawy.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz.U z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z Zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.