V SA/WA 2420/23

V SA/Wa 2420/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dąbkowska-Mastalerek
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA - Bożena Dąbkowska-Mastalerek, Protokolant sek. sądowy Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 15 września 2023 r. nr ST4.4759.206.2023.3.FOJK w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2019 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr ST4.4759.206.2023.3.FOJK, Minister Finansów zobowiązał Miasto i Gminę [...] (zwaną dalej: "Gminą" bądź "Skarżącą") do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2019 w wysokości 154.622 zł (punkt 1) oraz do zapłaty odsetek – ustalonych, jak dla zaległości podatkowych od nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2019 wskazanej w punkcie 1, pomniejszonej o kwotę dokonanego w dniu 11 sierpnia 2023 r. zwrotu nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2019 w wysokości 154.621,65 zł – od dnia 12 sierpnia 2023 r. do dnia zapłaty (punkt 2).
W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy: art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 37a ust. 2 pkt. 2 i ust 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 356; zwanej dalej: "u.d.j.s.t.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; zwanej dalej: "k.p.a.").
Z kolei w uzasadnieniu wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, że Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] wykazała w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2018 r. nieprawidłowe dane, w wyniku czego doszło do zawyżenia o 20 uczniów w wadze P24. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych w toku audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w klasach "V a" (12 uczniów) i "VI a" (8 uczniów) nie przeprowadzono wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2737; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 18 sierpnia 2017 r.) nauki własnej historii i kultury w wymiarze 25 godzin rocznie. Zatem uczniów ww. klas nie należało wykazywać w wadze P24, gdyż dla tych uczniów nie zrealizowano wymaganej przepisami prawa liczby godzin lekcyjnych zajęć nauki własnej historii i kultury.
W związku z tym organ uznał, że zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 27,1631, co w konsekwencji skutkowało zawyżeniem części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2019 o kwotę 151.259,60 zł.
Jednocześnie, uwzględniając zwiększenie (w trakcie roku budżetowego 2019) kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w związku z realizacją podwyżek wynagrodzeń nauczycieli od dnia 1 września 2019 r. o 9,6% oraz wprowadzenie świadczenia na start dla nauczycieli stażystów, kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 154.622 zł (po zaokrągleniu kwoty 154.621,65 zł do pełnych złotych).
W konsekwencji, na ww. kwotę zawyżenia składa się kwota 151.259,60 zł na skutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 27,1631 oraz kwota 3.362,05 zł, na skutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 27,5106, w związku z realizacją podwyżek wynagrodzeń nauczycieli od 1 września 2019 r. o 9,6% oraz wprowadzeniem świadczenia na start dla nauczycieli stażystów.
Podsumowując Minister Finansów wskazał, że w toku postępowania ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2019, o której Skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 13 lutego 2019 r. nr ST3.4750.1.2019, została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 27,1631 liczby uczniów przeliczeniowych wyliczonej z uwzględnieniem standardu A w wysokości 5.568,5657 (zł) i wynosiła 23.526.226 zł. Z kolei, w trakcie roku budżetowego, Minister Finansów pismem z dnia 13 września 2019 r. nr ST5.4750.8.2019.g poinformował o zwiększeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2019 o kwotę 492.048 zł, która wyliczona została z uwzględnieniem standardu A w wysokości 122,2092 (zł). W związku z powyższym Skarżące otrzymało w roku 2019 kwotę 24.018.274 zł części oświatowej subwencji ogólnej. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 27,1631 uczniów przeliczeniowych – wyliczonych z uwzględnieniem standardu A wynoszącego 5.568,5657 (zł) – oraz 27,5106 uczniów przeliczeniowych – wyliczonych z uwzględnieniem standardu A wynoszącego 122,2092 (zł) – część oświatowa subwencji ogólnej dla Skarżącego wynosi 23.863.652 zł. Kwotę 154.622 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Skarżąca otrzymała, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta wraz z odsetkami podlega zwrotowi do budżetu państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 15 września 2023 r. Gmina wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego, które to w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego twierdzenia Ministra Finansów (stanowiącego podstawę wydania decyzji) jakoby Skarżące na dzień 30 września 2018 r. wykazało błędne (zawyżone) dane w Systemie Informacji Oświatowej (zwanym dalej: "SIO"), podczas gdy wykazane dane były właściwe i odzwierciedlały stan rzeczywisty na dzień 30 września 2018 r., tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2446 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 2018 r.");
2) art. 77 oraz 80 k.p.a. polegającego na dowolnej ocenie zebranego materiału poprzez pominięcie dokumentacji udostępnionej Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Opolu podczas realizowania audytu (sprawozdanie audytowe z dnia 12 lipca 2023 r., znak: 1601-ICC.520.11.2023.4), o którym mowa w art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z ze zm.), z której jednoznacznie wynika, iż na dzień 30 września 2018 r. wykazano prawidłową (zgodną chociażby z liczbą wniosków rodziców o objęcie dziecka/ucznia nauką języka mniejszości narodowej, nauką języka mniejszości etnicznej, nauką języka regionalnego oraz nauką własnej historii i kultury czy zgodną chociażby z liczbą uczniów, dla których zorganizowano tę formę nauki), zgodną ze stanem faktycznym liczbę uczniów objętych wskazaną wyżej formą nauki;
3) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez błędną wykładnię, opartą na przyjętym przez organ założeniu, że Skarżąca winna na bieżąco korygować dane w SIO związane z częścią subwencji oświatowej, podczas gdy za prawnie wiążący uznać należy termin 30 września danego roku i to zgodnie ze stanem na ten dzień Skarżąca winna wykazywać dane;
4) art. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 750 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.o.") w związku z § 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, że na dzień 30 września 2018 r. Skarżąca dysponowała określoną liczbą wniosków rodziców (o objęcie dziecka/ucznia nauką języka mniejszości lub języka regionalnego w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz naukę języka mniejszości lub języka regionalnego i naukę własnej historii i kultury w szkole), którą to wprost wykazała w SIO, co nie mogło w ostateczności skutkować koniecznością zwrotu części subwencji oświatowej określanej przez Ministra Finansów jako "nienależnej", albowiem takie postępowanie było zgodne z zapisami wyżej wskazanych aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Materialnoprawną podstawą decyzji Ministra Finansów jest przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym, w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Przywołany przepis jest jasny i nie wymaga innej wykładni aniżeli literalna. Niewątpliwie podstawą do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu określonej kwoty subwencji oświatowej jest stwierdzenie, że jest ona "nienależna". Ustawodawca sam precyzuje przy tym co należy rozumieć pod tym pojęciem, mianowicie sytuację, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej "jest wyższa od należnej". W konsekwencji każda kwota, która jest wyższa od należnej będzie kwotą nienależną. Tym samym dla ziszczenia się dyspozycji omawianego przepisu wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że ustalona część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, natomiast bez znaczenia pozostają przy tym przyczyny, z powodu których kwota subwencji została zawyżona. Każda bowiem kwota wyższa od należnej podlega zwrotowi i nie ma w tym zakresie żadnych wyjątków określonych prawem. Tym samym brak jest po stronie organu tak obowiązku, jak i uprawnienia, do badania i uwzględniania innych przesłanek zwrotu, jak np. braku winy, możliwości wykrycia błędu, działania w dobrej wierze.
Spór w sprawie dotyczy zwrotu subwencji oświatowej dla uczniów przeliczonych wagą P24. Zgodnie z opisem tej wagi, zawartym w rozporządzeniu z dnia 18 grudnia 2018 r., subwencja przeznaczona jest "dla uczniów należących do danej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów pochodzenia romskiego, dla których szkoła podejmuje zadania edukacyjne zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; waga obejmuje uczniów, których liczba, odrębnie ustalona dla każdej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów pochodzenia romskiego, nie przekracza: w szkole podstawowej – 80, w dotychczasowym gimnazjum – 10, a w szkole ponadpodstawowej i szkole ponadgimnazjalnej - 30 -N24,i".
W ocenie Sądu, choć w opisie wagi P24 nie sprecyzowano, o jakie "zadania edukacyjne" chodzi, to nie można mieć wątpliwości, że poprzez odwołanie się w jego treści do przepisów wydanych na podstawie art. 13 ust. 3 u.s.o., chodzi o zajęcia organizowane na podstawie rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r., przedszkola, szkoły i placówki publiczne umożliwiają podtrzymywanie i rozwijanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej oraz prowadzenie: nauki języka mniejszości narodowej lub etnicznej oraz języka regionalnego (pkt 1), a także nauki własnej historii i kultury (pkt 2). W myśl § 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r., naukę języka mniejszości lub języka regionalnego w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej oraz naukę języka mniejszości lub języka regionalnego i naukę własnej historii i kultury w szkole organizuje odpowiednio dyrektor przedszkola lub szkoły, na wniosek złożony przez rodziców dziecka lub ucznia albo pełnoletniego ucznia (ust. 1), którego złożenie jest równoznaczne z zaliczeniem nauki języka mniejszości lub języka regionalnego zajęć do obowiązkowych zajęć edukacyjnych ucznia oraz zaliczeniem nauki własnej historii i kultury do dodatkowych zajęć edukacyjnych ucznia (ust. 5). Z kolei zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r., rodzice dziecka lub ucznia albo pełnoletni uczeń mogą złożyć oświadczenie o rezygnacji z nauki języka mniejszości, nauki języka regionalnego i nauki własnej historii i kultury. Oświadczenie składa się dyrektorowi odpowiednio przedszkola lub szkoły, nie później niż do dnia 29 września roku szkolnego, którego dotyczy rezygnacja. Złożenie oświadczenia jest równoznaczne z zaprzestaniem udziału dziecka lub ucznia w nauce języka mniejszości, nauce języka regionalnego i nauce własnej historii i kultury.
Analiza przywołanych przepisów rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. prowadzi do przyjęcia, że nauka języka mniejszości lub języka regionalnego oraz nauka własnej historii i kultury potraktowane zostały przez prawodawcę jako jedne zajęcia (tzw. "pakiet"), o czym świadczy choćby to, że złożenie oświadczenia zarówno o zamiarze korzystania (§ 2 ust. 1), jak też o rezygnacji (§ 2 ust. 6) z takich zajęć odnosi się do obu tych form nauki łącznie. A contrario nie można złożyć oświadczenia o zamiarze korzystania tylko z nauki języka (bez nauki własnej historii i kultury), jak też nie można zrezygnować z jednej z tych form nauki, gdyż stanowią one jedne zajęcia.
Jednocześnie godzi się przyjąć, że skoro prowadzenie omawianych zajęć przez jednostki samorządu terytorialnego jest finansowane ze środków publicznych (subwencji oświatowej), to ich organizacja nie może być dowolna, lecz musi obejmować wymiar godzin określony w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2017 r.
Kluczowe w sprawie znaczenie ma zatem regulacja zawarta w § 5 ust. 1 rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2017 r., zgodnie z którą, wymiar godzin nauki języka mniejszości lub języka regionalnego oraz nauki własnej historii i kultury określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.
Jak wynika z tego załącznika, nauczanie języka mniejszości lub języka regionalnego prowadzone jest w szkole podstawowej wymiarze tygodniowym, natomiast nauczanie własnej historii i kultury – w wymiarze rocznym po 25 godzin w klasach V i VI.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy za niesporne uznać należy, że w roku szkolnym 2018/2019 – nauka własnej historii i kultury nie została przeprowadzona w klasach V i VI Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w wymiarze wynikającym z załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r., gdyż w klasie "V a" przeprowadzono 21 godzin, a w klasie "VI a" – 24 godziny lekcyjne – z wymaganych 25 godzin rocznie (vide: k. 18 Sprawozdania z przeprowadzonego audytu [...], k. 24verte akt adm.). Skarżąca tych ustaleń nie podważa, bowiem z jej stanowiska, prezentowanego zarówno na skutek audytu (vide: pismo z dnia 25 lipca 2023 r., k. 5-6 akt adm.), jak też w toku postępowania administracyjnego (vide: pismo z dnia 11 sierpnia 2023 r., k..41-43 akt adm.) wynika, że niezrealizowanie 25 godzin nauki własnej historii i kultury wynikało z nieobecności nauczyciela (choroby), której nie można było przewidzieć "z góry" na dzień 30 września 2018 r.
W konsekwencji, już tylko sama konstatacja Ministra, że subwencja oświatowa przekazana na rok 2019 dla 20 uczniów (12 z klasy V i 8 z klasy VI) przeliczanych wagą P24 była nienależna – wobec niespornego niezrealizowania przez tych uczniów nauki własnej historii i kultury w wymiarze godzin przewidzianych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. – okazała się prawidłowa.
Na tle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego rodzi się natomiast pytanie, czy organ jest uprawniony do miarkowania wysokości zwrotu subwencji oświatowej proporcjonalnie do stwierdzonych nieprawidłowości (w sytuacji, gdy w ramach omawianego pakietu zrealizowano naukę języka w przewidzianym wymiarze godzin), ewentualnie do odstąpienia od żądania jej zwrotu w sytuacjach usprawiedliwionych zdarzeniami losowymi (np. chorobą nauczyciela). Odpowiedź na to pytanie zdaje się być jednak negatywna, co wynika z niekwestionowanego – tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie – związanego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. Oznacza to, że w sytuacji ziszczenia się określonych tam przesłanek ustawowych organ jest obowiązany do wydania decyzji i nie może kierować się przy tym względami celowościowymi czy słusznościowymi. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 października 2016 r. o sygn. akt II GSK 696/16, Minister Finansów wobec ustalenia, że część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej ma obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia i nie może wybrać innego sposobu załatwienia sprawy, kierując się interesem społecznym rozumianym jako interes lokalnej wspólnoty samorządowej gminy. Trafnie przy tym podniesiono, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Powtórzyć jednocześnie trzeba, że brak jest po stronie organu tak obowiązku, jak i uprawnienia, do badania i uwzględniania innych przesłanek zwrotu, jak np. braku winy, możliwości wykrycia błędu, działania w dobrej wierze.
Z tych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. i art. 13 u.s.o. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niezasadne są również zarzuty natury procesowej. Sąd stwierdza, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, odnosząc się do podniesionych przez Gminę zarzutów. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu stanowi wynik wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – w sentencji wyroku.