V SA/WA 2417/23

V SA/Wa 2417/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa /sprawozdawca/
Arkadiusz Tomczak
Piotr Kraczowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 września 2023 r. nr BŻ.WS.411.40.2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi F. sp. z o.o. w B. (dalej: spółka lub skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) z 4 września 2023 r. nr BŻ.WS.411.40.2023 utrzymująca w mocy decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego(dalej: ŚPWIS) z 27 kwietnia 2023 r. nr NHZ.9022.2.17.2022, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sandomierzu (dalej: PPIS) przeprowadził 27 - 30 czerwca 2022 r. kontrolę żywności w sklepie D. G. [...] S., należącym do skarżącej. Kontrola wykazała, że w sklepie prowadzona jest działalność niezgodnie z decyzją PPIS w Sandomierzu z 15 stycznia 2021 r. Niezgodność miała polegać na poszerzeniu działalności w sklepie tj. rozszerzoną o produkcję i sprzedaż kanapek, szaszłyków surowych, sałatek, pizzerek, odpiek mięs macerowanych na miejscu, odpiek wyrobów garmażeryjnych z półproduktów gotowych, odpiek ciast z ciasta chłodzonego. Ponadto stwierdzono również użytkowanie pomieszczenia magazynowego (pomieszczenie "w stanie surowym", ściany nieotynkowane, nieszczelne drzwi), zlokalizowanego w odrębnym, wolnostojącym budynku, nieobjętym zakresem decyzji zatwierdzającej. W pomieszczeniu tym ustawiono 3 urządzenia chłodnicze - zamrażarki, w których przetrzymywano: lody przemysłowe, mrożoną pizzę - prawidłowej jakości, wraz z mięsem (80,88 kg) i rybami (19,44 kg) po upływie terminu przydatności do spożycia, bez jakiegokolwiek oznakowania. Produkcja środków spożywczych nieujęta w zakresie wydanej decyzji zatwierdzającej PPIS w Sandomierzu z dnia 15 stycznia 2021 r., znak: SE.IIa-4310/130/20 odbywała się w pomieszczeniu przeznaczonym pierwotnie do przygotowania kurczaków i ich części do odpieku. W trakcie czynności kontrolnych w ww. pomieszczeniu: stwierdzono deski, noże, otwarte jednostkowe opakowania przypraw oraz ustawione na podłodze, kilkukilogramowe, otwarte worki z przyprawami, świeży czosnek, olej, patyczki do szaszłyków. W szafce pod zlewozmywakiem znajdowały się opakowania z mąką i ryżem, a przed wejściem do ww. pomieszczenia w opakowaniach z tworzywa sztucznego stwierdzono: pomidory, kalafiory, cebule, sałaty, ogórki i rzodkiewkę. Wypiek artykułów z ciasta chłodzonego odbywał się przy stoisku sprzedaży pieczywa. Nie przedstawiono instrukcji / procedur dotyczących przyjęcia, przechowywania i wypieku pieczywa. Stwierdzono również przygotowywanie na miejscu kanapek śniadaniowych, bułek z jajkiem oraz pizzy (działalność niezgodna z zakresem określonym w decyzji zatwierdzającej) bez wyszczególnionych składników alergennych, oznakowanych jedynie składem produktu. Na stoisku mięsnym w obsłudze tradycyjnej stwierdzono w sprzedaży eksponowane w bemarze, m. in. wyroby garmażeryjne (krokiety, gołąbki, klopsiki wieprzowe opiekane w piecu konwekcyjno-parowym) oraz warzywa na parze, kupowane jako półprodukty, przechowywane w sklepie w oryginalnych opakowaniach producenta. W ladzie chłodniczej na stoisku mięsnym przechowywano surowe mięsa w marynacie (karkówka grill, boczek grill, żeberka klasyczne grill), dla których dostępne były etykiety producenta. W ww. ladzie chłodniczej stwierdzono "surówkę niedzielną" oraz surowe szaszłyki produkowane na zapleczu sklepu - bez jakiegokolwiek oznakowania. Ponadto w trakcie ww. kontroli sanitarnej stwierdzono nieprawidłowości higieniczno- sanitarne, w tym m. in.:
-brak bieżącej czystości i porządku w pomieszczeniach zakładu,
-brak rozdziału asortymentowego: w witrynie lady chłodniczej przechowywane środki spożywcze do bezpośredniego spożycia (surówki) wspólnie z surowym mięsem w marynacie wymagającym obróbki termicznej. W urządzeniach chłodniczych zlokalizowanych w odrębnym budynku przechowywane razem mrożone środki spożywcze w opakowaniach jednostkowych producentów o prawidłowej jakości zdrowotnej z produktami po upływie terminu przydatności do spożycia,
-niewłaściwy stan techniczny pomieszczenia chłodni oraz pomieszczenia wykorzystywanego dodatkowo jako magazyn, zlokalizowany w sąsiednim budynku,
-niekompletna i niedostosowana do rzeczywistych warunków panujących w zakładzie dokumentacja GHP/GMP oraz procedury oparte na zasadach systemu HACCP.
W dniu 29 czerwca 2022 r., w trakcie trwania czynności kontrolnych przedstawiciele PPIS stwierdzili usunięcie nieprawidłowości w n.w. zakresie tj.: 1. doprowadzono do prawidłowego stanu sanitarno - higienicznego pomieszczenia sklepu, 2. zapewniono prawidłową segregację asortymentową w urządzeniach chłodniczych, 3 wycofano do utylizacji środki spożywcze bez oznakowania, produkowane w zakładzie niezgodnie z decyzją zatwierdzającą wydaną przez PPIS.
PPIS pismem z 18 lipca 2022 r. zwrócił się z wnioskiem do ŚPWIS o nałożenie kary pieniężnej na spółkę, w związku z prowadzeniem działalności w D. G. [...] S. niezgodnej z zakresem określonym w decyzji zatwierdzającej wydanej przez PPIS z 15 stycznia 2021 r. tj.: produkcja oferowanych do sprzedaży środków spożywczych, w tym z warzyw i mięsa wymagających obróbki wstępnej (kanapek, szaszłyków, sałatek do bezpośredniego spożycia, pizzy do wypieku), odpiek i sprzedaż: wyrobów garmażeryjnych dostarczanych w formie półproduktów, artykułów z ciasta chłodzonego, krojenie, pakowanie i oferowanie w takiej formie do sprzedaży warzyw i owoców, przechowywanie środków spożywczych w budynku nieobjętym zakresem ww. decyzji zatwierdzającej.
ŚPWIS decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr NHZ.9022.2.17.2022 – wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c oraz pkt 5, ust. 2 pkt 3, art. 104 ust. 1-4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132 ze zm.: dalej: ubżż) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: kpa) – nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 4000,00 zł za:
- prowadzenie w sklepie D., G. [...] S. działalności niezgodnej z zakresem określonym w decyzji zatwierdzającej wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sandomierzu w dniu 15 stycznia 2021 r., znak: SE.IIa-4310/130/20, tj.: produkcja oferowanych do sprzedaży środków spożywczych, w tym z warzyw i mięsa wymagających obróbki wstępnej (kanapek, szaszłyków, sałatek do bezpośredniego spożycia, pizza do wypieku), odpiek i sprzedaż: mięs macerowanych na miejscu, wyrobów garmażeryjnych dostarczanych w formie półproduktów, artykułów z ciasta chłodzonego, krojenie, pakowanie i oferowanie w takiej formie do sprzedaży warzyw i owoców, przechowywanie środków spożywczych w budynku nieobjętym ww. decyzją, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319, dalej jako rozporządzenie (WE) nr 852/2004) oraz art. 63 ust.l i art. 64 ust. 1 ustawy o b. ż. i ż. - 3000,00 zł,
- nieprzestrzeganie wymagań określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE. L 304 z dnia 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm., dalej zwanym rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011) w odniesieniu do żywności nieopakowanej produkowanej i wprowadzonej do obrotu w sklepie, tj.: kanapki śniadaniowe, bułka z jajkiem, "surówka niedzielna", szaszłyki, - 1 000 zł.
W odwołaniu od decyzji ŚPWIS, skarżąca nie zakwestionowała naruszenia prawa, podnosząc, że naruszenie prawa miało znikomy charakter, jak też, że już w toku kontroli doszło do wyeliminowania części nieprawidłowości, co w ocenie skarżącej jest okolicznością stanowiącą podstawę do skorzystania z dobrodziejstwa art. 189f par. 1 oraz par. 2 k.p.a. Nie zgadza się z wysokością kary pieniężnej, która jest nieadekwatna do wagi do wagi stwierdzonych naruszeń.
GIS zaskarżoną decyzją z 4 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję ŚPWIS z 27 kwietnia 2023 r.
W motywach decyzji GIS stwierdził, że ŚPWIS wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 kpa) i ocenił te dowody zgodnie z art. 80 kpa, co znalazło wyraz w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu decyzji. GIS podkreślił, że podstawowym dowodem w sprawie były wyniki kontroli sanitarnej przeprowadzonej 27 - 30 czerwca 2022 r. udokumentowane protokołem, podczas której stwierdzono prowadzenie działalności w zakresie niezgodnym z decyzją PPIS z 15 stycznia 2022 r., tj. produkcję i sprzedaż wyrobów garmażeryjnych oraz pizzy przygotowywanych w oparciu o surowe mięso i warzywa wymagające obróbki wstępnej, co było niezgodne z ww. decyzją zatwierdzającą. Równocześnie GIS wskazał, że w toku ww. kontroli doszło do naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa europejskiego w odniesieniu do żywności nieopakowanej produkowanej i wprowadzonej do obrotu w sklepie, tj.: kanapki śniadaniowe, bułka z jajkiem, "surówka niedzielna", szaszłyki. GIS wskazał, że jak stanowi art. 104 ust. 2 ubżż ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W ocenie GIS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ocenę przesłanek wymiaru kary, w tym ocenę ich wpływu na jej wysokość. Dlatego GIS nie zgodził z zarzutem odnośnie naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasad gromadzenia dowodów. GIS uznał stopień zawinienia spółki za wysoki. Argumentując to tym, że spółka prowadzi działalność w innych sklepach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego i była już siedmiokrotnie karana m.in. z powodu prowadzenia działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Natomiast dyrektywa wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu, wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi. W ocenie GIS nałożone kary są karami proporcjonalnymi, uwzględniającymi wszystkie okoliczności sprawy oraz wagę niedopełnionych przez spółkę obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego.
Decyzję GIS spółka zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności odmówienie nadania szczególnego waloru okoliczności, iż Skarżący już w toku prowadzonej kontroli podjął czynności, które usunęły nieprawidłowości.
art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie kary w sytuacji gdy waga naruszeń miała charakter znikomy, zaś Skarżąca jeszcze w trakcie trwającej kontroli organu pierwszej instancji usunęła stwierdzone nieprawidłowo
Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w łącznej kwocie w wysokości 4.000 zł i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2472 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły sprawę i wbrew twierdzeniom skargi wydane przez nie decyzje nie zawierają wskazanych w skardze uchybień co do naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd zauważa, że w istocie zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu. Zarzuty te zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIS.
W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, że spółka także w skardze nie kwestionuje naruszenia prawa, którego się dopuściła, podnosząc, że naruszenie prawa miało znikomy charakter, jak też, że już w toku kontroli doszło do wyeliminowania części nieprawidłowości, co w ocenie skarżącej jest okolicznością stanowiącą podstawę do skorzystania z dobrodziejstwa art. 189f par. 1 oraz par. 2 k.p.a. Nie zgadza się z wysokością kary pieniężnej, która jest nieadekwatna do wagi stwierdzonych naruszeń.
Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdza, że spór w sprawie dotyczy wysokości wymierzenia kary pieniężnej.
W zakresie ram prawnych wskazać należy w pierwszej kolejności na przepisy prawa europejskiego, na które prawidłowo powołał się również GIS uzasadniając zaskarżoną decyzję.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WĘ L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie nr 178/2002", podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.
Jak słusznie wskazał GIS odnosząc się do kwestii związanej z wymierzeniem kary pieniężnej w związku z nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących znakowania środków spożywczych, w tym określonych w rozporządzeniu nr 1169/2011, rozporządzenie to określa zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące przekazywania informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności. Ponadto ustanawia środki gwarantujące konsumentom prawo do informacji oraz procedury przekazywania informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia elastyczności wystarczającej do reagowania na przeszłe i nowe wymogi w zakresie informacji. Wymienione rozporządzenie ma zastosowanie do podmiotów działających na rynku spożywczym na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, na których ich działania dotyczą przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Ma ono zastosowanie do wszelkich środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego. Podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1169/2011 "podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów poprzez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności". Zgodnie z art. 6 omawianego rozporządzenia "każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem". Słuszne jest zatem stanowisko GIS, że aby uzyskać wysoki poziom ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantować im prawo do informacji, należy zapewnić odpowiednie informowanie konsumentów na temat spożywanej przez nich żywności. Na wybory dokonywane przez konsumentów mogą wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i etyczne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. c w związku z art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 w przypadku oferowania środków spożywczych do sprzedaży konsumentom finalnym lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta lub ich pakowania do bezpośredniej sprzedaży, przekazanie danych szczegółowych określonych w art. 9 ust. 1 lit. c jest obowiązkowe. Natomiast przekazanie danych szczegółowych określonych w art. 9 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011 jest obowiązkowe i obejmuje wszelkie składniki lub substancje pomocnicze w przetwórstwie wymienione w załączniku II lub uzyskane z substancji lub produktów wymienionych w załączniku II, powodujące alergie lub reakcje nietolerancji, użyte przy wytworzeniu lub przygotowaniu żywności i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeśli ich forma uległa zmianie. Zgodnie z art. 44 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011 przekazanie innych danych szczegółowych określonych w art. 9 i 10 nie jest obowiązkowe, chyba że państwo członkowskie przyjmie przepisy krajowe zawierające wymóg przekazania części lub wszystkich tych danych szczegółowych, lub elementów tych danych szczegółowych. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ww. Państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy krajowe dotyczące sposobu udostępniania danych szczegółowych lub elementów danych szczegółowych, o których mowa w ust. 1, oraz - w stosownych przypadkach - form ich wyrażania i prezentacji. W Polsce kwestię oznakowania środków spożywczych nieopakowanych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29, z późn. zm.), które w § 19 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 wskazuje m. in., iż: w przypadku środków spożywczych oferowanych do sprzedaży konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta finalnego lub ich pakowania do bezzwłocznej sprzedaży podaje się: wykaz składników - zgodnie z art. 18-20 rozporządzenia nr 1169/2011, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 21 tego rozporządzenia. Informacje, o których mowa w ust. 1, podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 "Wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego". Artykuł 18 ust. 2 stanowi, iż "Składniki oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI".
Przypomnieć należy, że ŚPWIS nałożył na spółkę, w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c oraz pkt 5, ust. 2 pkt 3, art. 104 ust. 1-4 ubżż, karę pieniężną w łącznej wysokości 4.000 zł, tj. 3000 zł w związku z prowadzeniem w sklepie D., G. [...] S. działalności niezgodnej z zakresem określonym w decyzji zatwierdzającej wydanej przez PPIS w Sandomierzu w dniu 15 stycznia 2021 r. i 1000 zł za nieprzestrzeganie wymagań określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/EW Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE. L 304 z dnia 22 listopada 2011 r., s. 18 ze zm.) w odniesieniu do żywności nieopakowanej produkowanej i wprowadzonej do obrotu w ww. sklepie.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ubżż - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", przy czym wskazać należy, że zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego artykułu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność.
Zgodnie zaś z art. 103 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ubżż – kto produkuje lub wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 (pkt 5); prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością wbrew decyzji o cofnięciu lub zawieszeniu zatwierdzenia zakładu, o której mowa w art. 66 ust. 1, lub wbrew decyzji o czasowym zawieszeniu działania lub zamknięciu całego lub części danego zakładu na podstawie art. 54 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 882/2004 (pkt 6) – podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przy czym wskazać należy, że zgodnie z ust. 2 pkt 3 tego artykułu – w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 5 - wysokość kary nie może być mniejsza niż 500 zł.
Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że prowadzenie przez spółkę – stwierdzone protokołem kontroli z 27-30 czerwca 2022 r. – działalności w zakresie niezgodnym z decyzją PPIS z 15 stycznia 2021 r. nr SE.IIa-4310/130/20, tj.: produkcja oferowanych do sprzedaży środków spożywczych, w tym z warzyw i mięsa wymagających obróbki wstępnej (kanapek, szaszłyków, sałatek do bezpośredniego spożycia, pizza do wypieku), odpiek i sprzedaż: mięs macerowanych na miejscu, wyrobów garmażeryjnych dostarczanych w formie półproduktów, artykułów z ciasta chłodzonego, krojenie, pakowanie i oferowanie w takiej formie do sprzedaży warzyw i owoców, przechowywanie środków spożywczych w budynku nieobjętym ww. decyzją, co stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 oraz art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ubżż było niezgodne z decyzją zatwierdzającą i stanowiło podstawą dla wymierzenia kary z art. 103 ust. 1 pkt 5 ubżż. oraz nieprzestrzeganie wymagań określonych w rozporządzeniu rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011 w odniesieniu do żywności nieopakowanej produkowanej i wprowadzonej do obrotu w sklepie, tj.: kanapki śniadaniowe, bułka z jajkiem, "surówka niedzielna", szaszłyki, i stanowiło podstawą dla wymierzenia kary z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ubżż.
Każe bowiem przekształcenie lub rozszerzenie działalności prowadzonej na rynku spożywczym wymaga zgłoszenia do właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który wydaje decyzję zatwierdzającą nowy profil działalności zakładu. Z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Nr 852/2004 wynika, że przedsiębiorca działający na rynku spożywczym powiadamia właściwy organ o każdym przedsiębiorstwie (zakładzie) pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji lub dystrybucji żywności oraz zapewnia aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie dotyczącej prowadzonej działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ubżż planując wprowadzeniem zmian w działalności zakładu, przedsiębiorca jest zobowiązany do złożenia wniosku o dokonanie zmian w rejestrze zakładów. Podkreślić należy, że zmiana zakresu działalności jest możliwa dopiero po uzyskaniu zatwierdzenia zakładu lub warunkowego zatwierdzenia, w odniesieniu do planowanej działalności, przez właściwego terenowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
W zakresie widełek wymiaru wysokości kar pieniężnych nałożonych przez organy wskazać należy, po pierwsze, że z treści komunikatu Prezesa GUS z 9 lutego 2022 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5.662,53 zł. Oznacza to, że wymierzona w niniejszej sprawie kara mogła wynosić do 169.875,9 zł (5.662,53 x 30). Po drugie, odnosząc się do wielkość produkcji/obrotu zakładu działalność spółki organy w sposób nienaruszający prawa ustaliły, że skarżąca prowadzi działalność na terenie 4 województw. Jak wynika ze sprawozdania zarządu z działalności spółki za rok obrotowy od 01.01.2021 do 31.12.2021 działalność handlowa prowadzona była w 94 sklepach, a w okresie sprawozdawczym otwarte zostały dwie nowe placówki handlowe w B. i J. Przychody ze sprzedaży ogółem w 2021 w porównaniu do 2020 r. wzrosły o kwotę 121 333.174,78 zł tj. o 19,33%, w tym przychody ze sprzedaży towarów i materiałów o kwotę 106 535 740,63 zł tj. o 16,98%. Zgodnie z informacjami wynikającymi z "Załącznika nr 2" do protokołu kontroli sanitarnej z dnia 27-30 czerwca 2022 r., w którym zawarto wykaz cen zakwestionowanych środków spożywczych niewiadomego pochodzenia i produkowanych poza zakresem decyzji zatwierdzającej, stwierdzonych w obrocie w dniu 27 czerwca 2022 r., podano wartość środków spożywczych w przypadku których nie udostępniono wymaganych informacji zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj.: - "kanapki" - 44,90 zł (nie określono precyzyjne czy wartość dot. kanapek śniadaniowych,) - bułka z jajkiem - brak wyszczególnionej wartości brutto w podanym załączniku, - "surówka niedzielna" - 26,6798 zł, - szaszłyki - 60,4824 zł. Zatem brak było możliwości, na podstawie przedłożonych dowodów, precyzyjnego obliczenia wartości brutto kwestionowanych środków spożywczych, a tym samym skorzystania z dyspozycji art. 103 ust. 2 pkt 1 ubżż., co powoduje, że w sytuacji, gdy naruszenie przepisów ustawy nie wiąże się kwestionowaniem określonej ilości środka spożywczego, gdy niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 ubżż, samodzielną podstawą jej wymiaru powinien być przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit. c ubżż.
W efekcie nałożone kary w łącznej kwocie 4000 zł w okolicznościach niekwestionowanych stanów faktycznych w zakresie stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej od 27 do 30 czerwca 2022 r., nie narusza przywołanych przepisów prawa.
Spornym więc pozostaje to, czy wymierzona kara pieniężna nie narusza art. 104 ust. 2 ubżż, w myśl którego – ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.
Sąd stwierdza, że – wbrew zarzutom skargi – wszystkie wymienione dyrektywy wymiaru kary pieniężnej zostały rozważone przez organ, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
I tak GIS wskazał, że stopień zawinienia skarżącej spółki jest wysoki. Wynika to z tego, że spółka prowadzi działalność w innych sklepach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego i była już niejednokrotnie karana m.in. z powodu prowadzenia działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. W zaskarżonej decyzji wymieniono 10 takich decyzji tj.:
decyzją Nr 13/2016/8 z dnia 18.01.2016 r. znak: NZ.9022.1.183.2015 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 1 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie spożywczo- przemysłowym w M. przy ul. [...] - w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 47/2017/8 z dnia 20.04.2017 r. znak: NZ.9022.1.37.2017 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 1 500 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie D., ul. [...] K.- w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 5/2018/8 z dnia 22.01.2018 r. znak: NZ.9022.1.163.2017 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 5 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie D., ul. [...] C. - w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, (pkt 5). Wzwiązku z odwołaniem spółki od ww. decyzji, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 16.03.2018 r. znak: GIS-BŻ-WS-0260-18/MJ/18/1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 26/2020/8 z dnia 29.06.2020 r. znak: NZ.9022.1.22.2020 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 50 zł w związku z faktem - nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w rozporządzeniu 1169/2011 z dnia 25.11.2011 r. oraz w wysokości 1 000 zł w związku z faktem produkcji i wprowadzania do obrotu żywności w sklepie D., ul. [...] M. w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, (pkt 1 b lit c i pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 4/2021/8 z dnia 8.02.2021 r. znak: NZ.90842.1.2021 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 3 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie D., ul. [...] P. - w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 27/2021/8 z dnia 22.11.2021 r. znak: NZ.90842.30.2021 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 2 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie D., ul. [...] M. - w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, (pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją Nr 27/2022/8 z dnia 5.05.2022 r. znak: NZ.90842.16.2022 Małopolski PWIS wymierzył F. Sp. z o.o., ul. [...] B., karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w sklepie D. w G., ul. [...] - w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, (pkt 5) - decyzja prawomocna;
decyzją z dnia 3.03.2023 znak: NHZ.9022.2.16.2022 Świętokrzyski PWIS nałożył karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za prowadzenie działalności w sklepie D.w S. przy ul [...] (pkt 5) niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu - decyzja prawomocna;
decyzją z dnia 10.03.2023 r. znak: NHZ.9022.2.15.2022 Świętokrzyski PWIS nałożył karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za prowadzenie działalności w sklepie D. w B. przy ul. [...] niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (pkt 5), - decyzja prawomocna;
decyzją z dnia 23.06.2023 r. znak: SŻ.9020.6.6.2022.AD.EB Podkarpacki PWIS nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 2 000 zł za prowadzenie działalności w sklepie D. w M. przy ul. [...] niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (1 000 zł) oraz za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w rozporządzeniu 1169/2011 (1 000 zł), (pkt 1 b lit c i pkt 5) - postępowanie odwoławcze przed GIS (BŻ.WS.411.50.2023 r.).
Zatem należy uznać za uprawniony pogląd GIS, że F. Sp. z o.o. notorycznie łamała przepisy prawa żywnościowego prowadząc działalność w swoich sklepach niezgodnie z decyzjami zatwierdzającymi oraz nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.
Wcześniejsze wielkokrotne karanie spółki za prowadzenie działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, należy uznać za świadome, kolejne niestosowanie się do wymogów prawa żywnościowego. Dlatego sąd zgadza się z konkluzją organów, że świadczy to o lekceważącym stosunku skarżącej do przestrzegania obowiązującego porządku prawnego, co przekłada się na prawidłową ocenę, że stopień zawinienia był wysoki. Sąd wskazuje, że organy ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględniły dotychczasową działalność spółki, jako podmiotu działającego na rynku spożywczym oraz wielkość produkcji zakładu. Tak jak wskazano, w latach 2016-2023 wydano 10 decyzji nakładających na skarżącą kary pieniężne za nieprzestrzeganie wymagań prawa żywnościowego, w tym prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Zatem skarżąca spółka nie przywiązuje należytej wagi do przestrzegania wymagań prawa żywnościowego i nie zaprzestała prowadzenia niezgodnej z prawem żywnościowym działalności. Tym samym sąd uznał, że przesłanka wymiaru kary jaką jest dotychczasowa działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym, została zbadana w sposób prawidłowy przez organy i musiała wpłynąć na zwiększenie wymiaru kary w odniesieniu do obydwu deliktów administracyjnych.
Kolejna dyrektywa wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu, wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi.
Sąd stwierdza, że także w tym zakresie organ prawidłowo poczynił odpowiednie ustalenia, co zostało wcześniej omówione poprzez przytoczenie danych dotyczących skarżącej.
Resumując powyższe, sąd uznał, że nałożone przez organ zaskarżoną decyzją pieniężne w łącznej wysokości 4000 zł są odpowiednie mając na uwadze przesłanki wymiaru kary określone w art. 104 ust. 2 ubżż.
Dodać należy, że kary te realizują dyrektywy o jakich mowa w art. 17 ust. 2 zd. 3 i 4 rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1) – Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Sąd zgodził się z organem, że nałożone kary są karami proporcjonalnymi, uwzględniającymi wszystkie okoliczności sprawy oraz wagę niedopełnionych przez skarżącą obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego. Podkreślić należy, że przedmiotowe kary w związku z wielokrotnym karaniem spółki za naruszenie prawa żywnościowego z uwagi na ich dolegliwość mają również charakter odstraszający. Celem przedmiotowych kar pieniężnych jest bowiem zapobieganie naruszeniom prawa żywnościowego, które bądź bezpośrednio, bądź pośrednio mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów żywności.
Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 189f par. 1 i par. 2 kpa, w ocenie sądu nie narusza prawa stanowisko GIS, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 k.p.a., a waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Skarżąca bowiem swym zachowaniem naruszyła przepisy prawa żywnościowego, których nadrzędnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia oraz życia konsumentów. Z uwagi na charakter popełnionych przez skarżąca deliktów administracyjnych, których waga jest znaczna, w sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. GIS słusznie podkreślił, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa żywnościowego po raz kolejny. Sąd podziela pogląd GIS, iż wielokrotne naruszanie prawa przez skarżącą świadczy o jego lekceważeniu. Tym samym nie może być mowy o znikomości naruszenia prawa, zaś odstąpienie od wymierzenia kary w takim przypadku byłoby niezasadne. Jak zasadnie wskazał GIS organy administracji publicznej nie mogą aprobować wielokrotnego naruszania prawa żywnościowego, którego nadrzędnym celem jest zapewnienie ochrony życia i zdrowia konsumentów. Skarżąca też za to samo zachowanie nie została prawomocnie ukarana. Zatem nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 kpa, jak również fakultatywnego odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 2 kpa.
Sąd nie dostrzegł, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze art. 7 kpa, które miałby wpływ na jej wynik. W zaskarżonej decyzji ustalono bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny, a następnie zastosowano właściwie przepisy prawa materialnego, a jej uzasadnienia spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa.
Z uwagi na powyższe sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.
Sąd wyjaśnia równocześnie, że przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl (chyba, że wskazano inne źródło).