V SA/Wa 2417/12

V SA/Wa 2417/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Krajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1450/13 - Wyrok NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska- Jóźków, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję własną w sprawie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej przez Powiat O. części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2007.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 11 maja 2011 r. Minister Edukacji Narodowej wystąpił do Ministra Finansów z informacją, iż Powiat O. (dalej: Powiat) otrzymał zawyżoną część oświatową subwencji ogólnej za rok 2007 o kwotę 2.693.485 zł. Wystąpienie to było wynikiem kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. przeprowadzonej w Powiecie w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2007-2009. Podczas kontroli z dnia 8 kwietnia 2011 r. ustalono bowiem, że z powodu nieprawidłowości popełnionych przy wypełnianiu danych w sprawozdaniach statystycznych GUS w zakresie liczby uczniów w S. w O., część oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu za rok 2007 została zawyżona.
W związku z powyższym Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2007, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 14 października 2011 r., zwracając się jednocześnie o zajęcie stanowiska w sprawie.
W odpowiedzi Starosta O. poinformował, iż klasyfikowanie uczniów upośledzonych ze sprzężeniami było zgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym i faktycznym stopniem niepełnosprawności dzieci. Klasyfikowania uczniów upośledzonych ze sprzężeniami dokonywał Dyrektor ww. Ośrodka wraz z zespołem specjalistów (psycholog, pedagog) w oparciu o dokumentację psychologiczną i medyczną. Powiat podkreślił, iż żaden akt prawny nie określał definicji niepełnosprawności sprzężonej, jak również nie wskazywał właściwego organu uprawnionego do orzekania w tej kwestii. Publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne zostały zobligowane do orzekania o niepełnosprawności sprzężonej dopiero rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Wcześniejsze wzory orzeczeń nie nakładały na te poradnie obowiązku orzekania o sprzężeniach. Z tego powodu Dyrektor Ośrodka był jedynym podmiotem zdolnym do zakwalifikowania dziecka do właściwej kategorii niepełnosprawności w oparciu o posiadaną dokumentację.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 rok w wysokości 2.693.485 zł.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: u.d.j.s.t., oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 lutego 2007 r. nr [...] poinformował Powiat o wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007, a następnie – decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] – dokonał zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 do kwoty 50.361.452 zł, w związku z uwzględnieniem przy jej naliczaniu zawyżonej liczby uczniów przy wadze P12 o 757 uczniów.
Minister Finansów wskazał, iż podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 został dokonany według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 246, poz. 1799), dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2006 r. Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi dla uczniów niepełnosprawnych, w tym wagę P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organ stwierdził przy tym, iż zarówno z opisu wagi P5 jak i pozostałych wag dla uczniów wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy jednoznacznie wynika, że posiadanie przez ucznia orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia tego ucznia przy odpowiedniej wadze.
Następnie organ podniósł, iż podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 stanowiły dane o liczbie uczniów (wychowanków) wykazane przez szkoły w sprawozdaniach statystycznych GUS typu "S" według stanu na dzień 30 września 2006 r.
Wobec powyższego, w ocenie Ministra Finansów, przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007, mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w wymienionych sprawozdaniach według stanu na dzień 30 września 2006 r., a w przypadku uczniów niepełnosprawnych – uczniowie, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego.
Organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom Powiatu, zawartym w piśmie z dnia 20 października 2011 r. Dyrektor Ośrodka nie posiadał uprawnień do kwalifikowania dziecka w oparciu o zgromadzoną dokumentację (orzeczenie o upośledzeniu umysłowym i dokumentację medyczną) do właściwej kategorii niepełnosprawności. Jedyną podstawą do ujmowania uczniów niepełnosprawnych w sprawozdawczości GUS były orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych.
Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie §7 ust. 2 rozporządzenia MEN z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U. nr 13, poz. 114 z późn. zm.) w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określana była zalecana forma kształcenia specjalnego w szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym albo w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Zgodnie natomiast z §5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, do wniosku o wydanie orzeczenia wnioskodawca dołączał posiadaną dokumentację uzasadniającą wniosek, w szczególności wynik obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich, a w uzasadnionych przypadkach wydane przez lekarza zaświadczenie o stanie zdrowia dziecka. Ponadto zgodnie z wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w orzeczeniu tym wskazywano z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego.
W ocenie Ministra Finansów terminologia użyta w powyższym rozporządzeniu była zgodna z terminologią obowiązującą wówczas w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 71b ust. 3 tej ustawy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych
W konsekwencji organ stwierdził, iż część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2007, o której Powiat został powiadomiony pismem z dnia 12 lutego 2007 r., a następnie skorygowana decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów i wynosiła 50.361.452 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 18 uczniów ogółem, przy wadze P1 (o 3 uczniów), przy wadze P5 (108 uczniów), przy wadze P7 (15 uczniów), przy wadze P8 (15 uczniów), przy wadze P26 (3 uczniów), przy wadze P33 (5 uczniów) i przy wadze P40 (18 uczniów) część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła natomiast 47.667.967 zł. Kwotę 2.693.485 zł – stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat na rok 2007, a kwotą ustaloną w postępowaniu – należało uznać za kwotę nienależną i podlegającą zwrotowi do budżetu państwa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami proceduralnymi. Decyzji zarzucił obrazę przepisów art. 38 u.d.j.s.t. i art. 16 k.p.a. oraz innych przepisów i zasad postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wniosku Powiat podkreślił w szczególności, iż podstawą faktyczną decyzji jest arbitralnie oraz dowolnie przyjęta przez organ liczba uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi.
Powiat wskazał następnie, że Minister Finansów wydał już raz decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu sprawy, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Z tego względu bez wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności wcześniej wydanej decyzji niemożliwe było wszczęcie postępowania w tej samej sprawie.
Zdaniem Powiatu w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 38 u.d.j.s.t. odsyłający do odpowiedniego zastosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Postępowanie toczyło się jednak z pominięciem przepisów tej ustawy – w szczególności jej art. 68 § 1, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi 3 lata.
Ponadto Powiat podniósł, że Minister Finansów, wydając zaskarżoną decyzję, w podstawie prawnej pominął przepisy dotyczące wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej. Takie zaniechanie stanowi rażącą wadę zaskarżonej decyzji.
Następnie Powiat wskazał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. nie mogło mieć zastosowania do sprawozdań statystycznych GUS na rok szkolny 2006/2007 składanych przed tą datą. Zdaniem Powiatu skoro kwestionowane jest sprawozdanie GUS mające być podstawą ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, jedyną drogą pozwalającą na ustalenie prawidłowej liczby uczniów z danym upośledzeniem (sprzężonym) jest przeprowadzenie stosownego dowodu na tę okoliczność. Zasadne byłoby więc powołanie biegłego celem ustalenia liczby uczniów z poszczególnymi schorzeniami, ewentualnie zlecenie wykonania powyższego działania stosownemu zespołowi orzekającemu.
Powiat podkreślił również – tak jak we wcześniejszych pismach – iż w chwili składania sprawozdań statystycznych żaden akt prawny nie określał definicji niepełnosprawności sprzężonej i nie wskazywał organu uprawnionego do orzekania w tej kwestii.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r.
W uzasadnieniu organ przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść przepisów stanowiących podstawę zapadłego rozstrzygnięcia. Akceptując prawidłowość wydanej uprzednio decyzji wskazał, iż ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na dokumentach z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K., m.in.: na wyniku kontroli z dnia 24 marca 2011 r., nr [...] skierowanym do S. w O., wyniku kontroli z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...], skierowanym do Powiatu O., a także na wyjaśnieniach przedstawionych przez Ministra Edukacji Narodowej. Dokumenty, na podstawie których dokonano ustalenia stanu faktycznego zostały sporządzone przez organ kontroli skarbowej i organ administracji publicznej w zakresie ich działania, co w ocenie Ministra Finansów powoduje, że stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Minister zauważył, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie ilu uczniów szkół wchodzących w skład S. w O., którzy zostali wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS jako uczniowie objęci kształceniem specjalnym posiadało, według stanu na dzień 30 września 2006 r., orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym wydane z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną. Liczba uczniów posiadających takie orzeczenia została ustalona przez Urząd Kontroli Skarbowej w K., po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2007- 2009. Dane te są wiarygodne i wystarczające do wyliczenia podlegającej zwrotowi części oświatowej subwencji ogólnej. Podkreślono przy tym, iż dowodami w sprawie mogą być jedynie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym inne poradnie specjalistyczne, o których mowa w przepisach dotyczących podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007. Dowodami nie mogą być opinie biegłych jak również opinie zespołu orzekającego sporządzone w 2012 r. Dokumenty te nie będą bowiem spełniać wymogów zawartych w przepisach ustawy o systemie oświaty i w rozporządzeniu MEN z dnia 21 grudnia 2006 r.
Ustosunkowując się do zarzutów strony Minister podniósł, iż decyzja została oparta na prawidłowej podstawie prawnej, bowiem materialnoprawną podstawę do orzekania o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., co znalazło wyraz nie tylko w powołaniu tego przepisu w sentencji decyzji ale również i w jej uzasadnieniu prawnym. Organ zauważył przy tym, iż wskazywany przez stronę przepis art. 38 u.d.j.s.t., w ustępie 1 pkt 3 zawiera zwrot "o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej", co wskazuje, iż w pierwszej kolejności należy stosować przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 k.p.a. organ wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczyła zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów L. przy wadze P12 dla uczniów klas mistrzostwa sportowego, natomiast w niniejszym postępowaniu ustalono podlegającą zwrotowi kwotę, w związku z zawyżeniem liczby uczniów szkół wchodzących w skład S. w O. Wprawdzie obie sprawy dotyczą uzyskania przez Powiat O. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2007, ale w sprawach tych zawyżenie liczby uczniów przyjętej do naliczenia ostatecznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 dotyczy innych szkół i odnosi się do innych wag określonych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007.
Organ odniósł się też do twierdzeń skarżącego, iż w obowiązujących przepisach nie został określony organ właściwy do orzekania w sprawie niepełnosprawności sprzężonej, nie było też definicji tego rodzaju niepełnosprawności. Wskazał w tym zakresie, że zgodnie z 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Zasady wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego przez zespoły orzekające regulowało natomiast rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, nie stwierdza natomiast u ucznia niepełnosprawności. Zgodnie ze wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN z dnia 12 lutego 2001 r. w orzeczeniu wskazywano z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. Terminologia użyta w ww. rozporządzeniu była zgodna z terminologią obowiązującą wówczas w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 71b ust. 3 ww. ustawy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych. W ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) pojęcie "rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych" zostało zastąpione pojęciem "rodzaje niepełnosprawności". W ocenie Ministra Zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogły w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności" albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Brak w obowiązujących przepisach definicji pojęcia "niepełnosprawności sprzężonej" w momencie składania sprawozdań statystycznych nie powinien zatem mieć wpływu na prawidłowe wykazanie w tych sprawozdaniach danych o liczbie uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat wniósł o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił:
a) obrazę art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie na podstawie stosownego odesłania odpowiednich przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz nieustosunkowanie się przez Ministra Finansów do podniesionego zarzutu skierowanego przeciwko decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2011 r. – co spowodowało nie rozpoznanie istoty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (w trybie art. 127 § 3 kpa);
b) obrazę art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w związku z treścią art. 6,7,8,9 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, iż Minister Finansów nie może prowadzić stosownego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów i przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany, nie ma kompetencji i nie może przeprowadzić niezbędnego postępowania dowodowego celem ustalenia ilości uczniów (wychowanków) wymagających kształcenia specjalnego (odpowiadającą danej wadze), które to naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia, a to poprzez wydanie orzeczenia przy braku dowodów stwierdzających bądź zaprzeczających istnienia przesłanek do zastosowania poszczególnych wag;
c) obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji a to art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie całkowicie dowolne oceny i tym samym przyjęcie iż przywołane przez organ dokumenty (dowody) świadczą o ilości dzieci (wychowanków) z danymi schorzeniami, gdy tymczasem okoliczność taka nie wynika z dokumentów, z których przeprowadzono dowód;
d) obrazę przepisów postępowania, które miały wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 16 k.p.a. poprzez orzekanie w sprawie, co do której wydano już wcześniej ostateczną decyzję, które to orzeczenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego w tej samej sprawie w której już toczyło się postępowanie; w tym zakresie dodatkowo zarzucono brak możliwości zweryfikowania czy postępowanie które uprzednio zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji nie dotyczyło tych samych okoliczności faktycznych jak w niniejszej sprawie, poprzez zaniechanie dowodu z wcześniejszej decyzji;
e) zaniechanie rozpoznania istoty zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez czysto formalne podtrzymanie dotychczasowego stanowiska i jego uzasadnienie.
W obszernym uzasadnieniu zaprezentowano stanowisko podnoszone uprzednio w toku postępowania administracyjnego, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie odpowiednie regulacje ustawy Ordynacja podatkowa, z uwagi na brzmienie art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. W ocenie strony skarżącej, art. 37 ust. 1 pkt. 2 u.d.j.s.t. stanowi jedynie część podstawy materialnoprawnej do (ewentualnego) orzeczenia o zwrocie subwencji oświatowej, nie wyłącza jednak zastosowania w odpowiednim zakresie przepisów Ordynacji podatkowej w szczególności w zakresie przedawnienia wydania decyzji o zwrocie części subwencji ogólnej.
Uzasadniając zarzut zaniechania przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie skarżąca podkreśliła, iż art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. nakazuje organowi bezwzględne ustalenie czy część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, a jednocześnie nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń dowodowych. Zdaniem skarżącego, można to uczynić jedynie poprzez zweryfikowanie ze stanem faktycznym ilości dzieci cierpiących na dane schorzenia (np. sprzężone). Tylko bowiem po przeprowadzeniu takiego dowodu (z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalistycznego) będzie można ustalić, czy spełniona jest przesłanka z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. Tym samym niezbędnym jest w wypadku braku orzeczeń wydawanych przez właściwe poradnie (jedynych dokumentów wymaganych przez prawo w tym zakresie) ich uzyskanie, celem potwierdzenia bądź zaprzeczenia danej okoliczności (stanu zdrowia). Skarżący wskazał także, iż ani Urząd Kontroli Skarbowej ani też Minister Edukacji Narodowej nie są organami uprawnionymi do stwierdzania, które dzieci (wychowankowie) posiadają tzw. schorzenia sprzężone bądź też kwalifikują się do poszczególnych uczniów w danych wagach.
W zakresie naruszenia przepisu art. 16 k.p.a. skarżący podkreślił, że organ już raz orzekł o zmniejszeniu subwencji na rok 2007 i uczynił to ostateczną decyzją. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może natomiast nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.
Skarżący potrzymał stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego, iż żaden akt prawny w chwili składania sprawozdań statystycznych nie określał definicji niepełnosprawności sprzężonej. Nie został również określony organ uprawniony do orzekania w tej kwestii. Skarżący wskazał, że publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne zostały zobligowane do orzekania o niepełnosprawności sprzężonej dopiero na podstawie rozporządzenia MEN z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. W ocenie skarżącego rozporządzenie MEN z dnia 21 grudnia 2006 r. nie określało sposobu i zasad wypełniania dokumentów wymaganych przez GUS
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów odniósł się negatywnie do postawionych przez skarżącego zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Finansów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, iż w ocenie Sądu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. stanowi samoistną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej części subwencji, a w sprawie nie zachodziła konieczność stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi.
W powyższym kontekście wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3 u.d.j.s.t., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sier 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyłączeniem przepisu art. 57 oraz rozdziału 6 i art. 67 § 1 pkt 3 tej ustawy. Z użytego w tym przepisie sformułowania "o ile przepisy ustawy stanowią inaczej" jednoznacznie wynika, iż w przypadku orzekania o zwrocie nienależnie uzyskanej przez j.s.t. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w pierwszej kolejności znajdą zastosowanie przepisy u.d.j.s.t. Przepisy tej ustawy regulują natomiast kwestię zwrotu ww. nienależnie uzyskanej subwencji. Podstawą wydania decyzji w tym przedmiocie jest bowiem powołany art. 37 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za poprzednie lata budżetowe. Również u.d.j.s.t., a nie Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia żądania zwrotu nienależnej kwoty części (oświatowej) subwencji ogólnej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. decyzja w tym przedmiocie nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Podkreślenia wymaga, iż część oświatowa stanowi część subwencji ogólnej zatem powołany przepis niewątpliwie mógłby znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie o ile oczywiście nastąpiłby upływ terminu (5 lat) wskazanego w jego treści. Termin ten jednak w rozpoznawanej sprawie nie upłynął. Wskazać też należy, iż art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. zawiera wyraźne odesłanie do ww. art. 36 ust. 8 stanowiąc, iż przepis ten stosuje się odpowiednio.
Z przytoczonych regulacji u.d.j.s.t. wynika zatem, że ustawa ta zawiera podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji, jak i przepisy regulujące kwestię przedawnienia możliwości wydania tej decyzji. Niezasadne byłoby w tej sytuacji odwoływanie się przez orzekające w przedmiotowej sprawie organy do regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej. Nie można też przyjąć, jak to wywodzi autor skargi, iż stanowisko organu w zakresie stosowania art. 38 u.d.j.s.t. w niniejszej sprawie, powoduje, że przepis ten pozostaje martwy. Wskazać należy, iż dział III Ordynacji podatkowej obejmuje regulacje dotyczące szeregu instytucji prawa podatkowego, które mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniach dotyczących zwrotu, o ile nie zostały uregulowane w sposób szczególny w u.d.j.s.t.
Dodać ponadto wypada, iż bez wątpienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zasadnie znalazły zastosowanie przepisy procesowe zawarte w k.p.a. W świetle bowiem art. 38 u.d.j.s.t. do postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej nie mają zastosowania przepisy Działu IV “Postępowanie podatkowe" Ordynacji podatkowej. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Rozpatrując kolejne zarzuty, dotyczące błędów w przeprowadzonym postępowaniu (naruszenie art. 37 u.d.j.s.t. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a.), czy wręcz zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego, stwierdzić należało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodzić należy się w tym zakresie z organem, iż przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy w stopniu większym niż dokumenty takie jak: wyniki kontroli US w K. z dnia 24 marca 2011 r. i 8 kwietnia 2011 r., protokół kontroli z dnia 28 lutego 2011 r., pisma kontrolowanego, odpowiedź na zastrzeżenia, pisma z dnia 27 i 28 października 2011 r. zawierające dodatkowe wyjaśnienia Urzędu Kontroli Skarbowej w K. i MEN, na których oparto rozstrzygnięcia organu. W szczególności do wyjaśnienia sprawy nie przyczyniłoby się wydanie w roku 2012 przez publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniom nieposiadających takich orzeczeń, według stanu na dzień 30 września 2006 r. Podstawę naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 stanowiły bowiem dane o liczbie uczniów wykazane przez szkoły w sprawozdaniach statystycznych GUS typu S na rok szkolny 2006/2007. Orzeczenia wydane później (w roku 2012) nie spełniałyby wymogów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. odnoszących się do terminu wykazywania przez szkoły uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Tylko bowiem uczniowie wykazani w sprawozdawczości GUS posiadający w dniu 30 września 2006 r. orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej. Orzeczenia wydane po tym terminie nie miałyby więc wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Tym samym brak na ww. datę orzeczenia musiał skutkować przyjęciem przez organ, iż dany uczeń nie ma potrzeby kształcenia specjalistycznego.
Dodatkowo wskazać należy, iż ww. orzeczenia nie potwierdzają stanu zdrowia uczniów, lecz wyłącznie określają zalecane formy kształcenia specjalnego z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Obecnie Minister Finansów nie może wystąpić do poradni o wydanie takich orzeczeń również z tego względu, iż zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. nr 173, poz. 1072) zespoły orzekające wydają orzeczenia na wniosek rodziców (opiekunów prawnych dziecka).
Analogiczne wnioski należy przyjąć w odniesieniu do postulowanych przez skarżącego opinii biegłego. Opinie takie nie będą bowiem spełniać wymogów zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jak i rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r.
W związku z powyższym – w ocenie Sądu – przeprowadzenie postulowanych dowodów nie znajdowało uzasadnienia w świetle art. 75 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy były należycie wyjaśnione. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Minister Finansów zgromadził bowiem dokumenty niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Minister Finansów nie naruszył również art. 16 k.p.a. poprzez orzekanie w sprawie, co do której wydano już wcześniej ostateczną decyzję. Przyjmując zaprezentowany pogląd autora skargi w tym zakresie, sytuacja taka prowadziłaby do zaistnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Aby jednak omawiany przepis znalazł zastosowanie koniecznym jest stwierdzenie, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W doktrynie przyjmuje się, że tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 747).
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wskazane przez skarżącego decyzje nie zapadły w tożsamej sprawie. Wprawdzie przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, jak również decyzją Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], było uzyskanie przez Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2007, jednakże w sprawach tych zawyżenie liczby uczniów dotyczy wykazania nieprawdziwych danych o liczbie uczniów przez inne szkoły (S. i L.) i odnosi się do innych wag określonych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. Zatem brak jest tożsamości zarówno na gruncie przedmiotu spraw, jak też ich stanu prawnego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a., czy też przepisy u.d.j.s.t. nie wykluczają możliwości orzekania kilkoma decyzjami dotyczącymi co prawda tego samego roku przyznania części oświatowej subwencji ogólnej, lecz odnoszącymi się do różnych placówek edukacyjnych. Jedynym ograniczeniem, jakie ciąży na organach w zakresie orzekania o zwrocie nienależnie uzyskanej części ww. subwencji jest przedawnienie, które – jak wyjaśniono powyżej – w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło.
Nie mogły również zostać uwzględnione zarzut naruszenia art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister Finansów dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały ustalone w oparciu o dokumenty z kontroli – przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. – w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2007-2009, a także o wyjaśnienia przedstawione przez Ministra Edukacji Narodowej. Urząd Kontroli Skarbowej na podstawie badanych dokumentów ustalił stan faktyczny uczniów w poszczególnych szkołach wchodzących w skład S. wraz z zakwalifikowaniem ich do odpowiedniej grupy niepełnosprawności, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Dane te są wiarygodne i wystarczające do wyliczenia podlegającej zwrotowi części oświatowej subwencji ogólnej. Urząd Kontroli Skarbowej w K. dokonał ustalenia liczby uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych w wyniku przeprowadzonej kontroli w ramach swoich kompetencji określonych w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214, ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy do zadań Urzędów Kontroli Skarbowej należy kontrola zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Analizy danych dokonał Minister Edukacji Narodowej będący organem administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. gromadzenie i przetwarzanie danych niezbędnych do podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz wyliczania kwot tej części subwencji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowo skonstruowana, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W decyzji została wskazana zawyżona liczba uczniów S. oraz przy poszczególnych wagach, wykazana w sprawozdawczości GUS i uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007. Minister Finansów odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił także dlaczego nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych. Wskazać co prawda należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje się znacznym deficytem w odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących przedawnienia oraz niezastosowania w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. To proceduralne uchybienie organu nie mogło jednak – jako dotyczące zarzutów oczywiście niezasadnych – mieć w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyłącznie zaś uchybienie o takim ciężarze pociągałoby za sobą konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać należy, iż brak – w momencie składania sprawozdań statystycznych – w obowiązujących przepisach definicji pojęcia "niepełnosprawności sprzężonej" nie powinien mieć wpływu na prawidłowe wykazanie przez skarżącego w sprawozdaniach GUS S-02 i S-07 według stanu na dzień 30 września 2006 r., danych o liczbie uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną. Minister Finansów zasadnie bowiem zauważył, iż zgodnie z wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN z dnia 12 lutego 2001 r. w orzeczeniu wskazywano z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. Terminologia użyta w ww. rozporządzeniu pokrywała się z terminologią obowiązującą wówczas w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 71b ust. 3 tej ustawy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) pojęcie "rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych" zostało zastąpione pojęciem "rodzaje niepełnosprawności". Zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogły zatem w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności" albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia.
Nie jest też zasadny zarzut braku zsynchronizowania poszczególnych danych i sposobu ich uzyskania. Przypomnienia wymaga bowiem, iż podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2007 stanowiły dane o liczbie uczniów (wychowanków) wykazane przez szkoły w sprawozdaniach statystycznych GUS typu "S" na rok szkolny 2006/2007. Szkoły i placówki zobowiązane były do przekazywania do GUS danych o liczbie uczniów na ww. rok szkolny na formularzach według wzoru określonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2005 r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2006 (Dz. U. Nr 206, poz. 1707, z późn. zm.). Ponadto w objaśnieniach zarówno do sprawozdania statystycznego S-02 (szkoła podstawowa i gimnazjum) jak i S-07 (liceum profilowane i szkoła zawodowa) wyraźnie wskazano, że uczniów z więcej niż jedna niepełnosprawnością należy wykazać w rubryce z niepełnosprawnością sprzężoną.
Mając na uwadze powyżej przedstawione motywy przyjąć należało, iż Minister Finansów nie naruszył prawa przy orzekaniu o zwrocie do budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 rok, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.