V SA/Wa 2398/21

V SA/Wa 2398/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I GSK 1874/22 - Wyrok NSA z 2025-09-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1437
art. 24b, art. 24c
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. F. sp. z o.o. z siedzibą we F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... stycznia 2021 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wodociągi F. sp. z o.o. z siedzibą we F. (dalej: skarżąca, Spółka, strona) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, Prezes PGWWP) z [...] stycznia 2021 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w G. (dalej: organ I instancji, organ regulacyjny, Dyrektor RZGW) z [...] września 2020 r. znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
We wniosku złożonym 9 marca 2018 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora RZGW o zatwierdzenie taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowość W. na okres 3 lat.
Zarządzeniem z 19 kwietnia 2018 r. organ regulacyjny wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. 27 kwietnia 2018 r. do organu wpłynęło uzupełnienie wniosku.
Dyrektor RZGW decyzją z [...] maja 2018 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia wnioskowanej taryfy, zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do przedłożenia jej poprawionego projektu w terminie 30 dni.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Prezes PGWWP decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] uchylił decyzję Dyrektora RZGW z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1530/18 oddalił sprzeciw Spółki od decyzji Prezesa PGWWP z [...] sierpnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 410/19 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi niższej instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1265/19 oddalił sprzeciw Spółki od decyzji Prezesa PGWWP z 2 sierpnia 2018 r.
NSA wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I GSK 514/20 oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 17 września 2019 r.
Pismem z 24 sierpnia 2020 r. organ regulacyjny wezwał Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, a pismem z 18 września 2020 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego. Spółka w pismach z 3 i 24 września 2020 r. udzieliła organowi dodatkowych wyjaśnień.
Dyrektor RZGW decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] zatwierdził taryfę na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz Gminy M. miejscowość W. ustaloną przez Wodociągi F. Sp. z o.o. we F. na okres 3 lat, w brzmieniu taryfy określonym w załączniku do decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Prezes PGWWP decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I GSK 514/20, organ regulacyjny zobowiązany był do powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku z 9 marca 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił zależność między wydanymi w sprawie orzeczeniami organów administracji publicznej oraz sądów z ponownym postępowaniem, polegającą na tym, że wskutek tych postępowań organ I instancji ponownie zobowiązany był rozpoznać sprawę, przy czym w wyniku tego postępowania nie miało miejsca ograniczenie prawa strony do wnioskowania o aktualizację stanu przedstawionego we wniosku z 9 marca 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona miała świadomość upływu czasu w ramach realizacji każdej z procedur uruchomionych wskutek środków prawnych wnoszonych przez Spółkę, a czas w procedurze administracyjnej oraz w postępowaniu sądowym nabiera waloru stanowiącego szczególną wartość. Wieloinstancyjność postępowania, związana ze zwiększeniem szansy na rozstrzygnięcie zgodne z prawem, usunięciem błędów popełnionych w niższej instancji, większą fachowością składu orzekającego, wiąże się także z wydłużeniem czasu trwania postępowania. Według organu odwoławczego strona, mając świadomość upływu czasu "zarezerwowanego" dla każdego z kolejnych postępowań sądowoadministracyjnych, biernie oczekiwała ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na aspekt związany z charakterem decyzji kasatoryjnej organu II instancji, której słuszność ostatecznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a wręcz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Decyzja kasacyjna nie kończy sprawy administracyjnej, lecz kończy tok instancji. Rozstrzygnięcie to stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zobligowany był przede wszystkim do procedowania w zgodzie z procedurą administracyjną, której naruszenie zarzucono mu na etapie postępowania odwoławczego. Natomiast w ramach postępowania wyjaśniającego mógł, a nawet powinien był, zbadać ewentualnie zmienioną sytuację ekonomicznofinansową przedsiębiorstwa, pod warunkiem, że strona złożyłaby wniosek dowodowy w tym zakresie. Według organu odwoławczego, w związku z tym, że organ regulacyjny na nowo prowadził postępowanie z wniosku Spółki, strona mogła podnieść zmiany warunków ekonomicznych i finansowych, jakie nastąpiły w okresie prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych. W procesie dochodzenia do prawdy obiektywnej organ obowiązany był z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak trudno przyjąć stan, w którym organ odwoławczy przeprowadza dowód z urzędu w zakresie ewentualnych zmian w sferze działalności Spółki. W ocenie organu odwoławczego organ regulacyjny dysponował odpowiednim materiałem i rzeczą jego było zweryfikowanie oraz przeanalizowanie warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej przez pryzmat przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472). Organ odwoławczy wyjaśnił, że aktywność procesowa organu prowadzącego postępowanie jest podyktowana przede wszystkim potrzebą wykrycia prawdy obiektywnej, a w niektórych przypadkach także interesem publicznym. Z kolei aktywność procesowa stron (uczestników) postępowania w zakresie dowodzenia okoliczności sprawy wynika z konieczności ochrony własnych interesów. W kontekście powyższego trzeba zatem rozróżnić dwie instytucje prawne - ciężar dowodu oraz obowiązek dowodzenia. Obowiązek dowodzenia spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, zaś ciężar dowodu spoczywa na podmiotach, które są zainteresowane określonym wynikiem postępowania, a co za tym idzie także w udowodnieniu danego faktu. Według organu odwoławczego jest rzeczą naturalną, że przejmowanie inicjatywy dowodowej w zakresie określonych faktów przez podmioty zainteresowane konkretnym rozstrzygnięciem zwiększa szanse pozytywnego dla nich załatwienia sprawy. Dowodzenie przez stronę faktów jest jej "powinnością procesową", której zadośćuczynienie uzasadnione jest w mniejszym lub większym stopniu prakseologicznie. Stopień tego uzasadnienia (stopień wpływu inicjatywy dowodowej stron na wynik postępowania) zależy od tego, czy i w jakim stopniu został z kolei spełniony obowiązek dowodzenia faktów istotnych i związany z nim obowiązek wykrycia prawdy obiektywnej. Obowiązkiem tym obciążony jest organ prowadzący postępowanie. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 7, 77 i 80 k.p.a. i dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do rozpoznania sprawy. Według organu odwoławczego uznanie kompletności materiału dowodowego tym bardziej jest zasadne, że organy kontrolujące sprawę nie dopatrzyły się konieczności jego uzupełnienia na przykład o dodatkowe dokumenty, czy wyjaśnienie dodatkowych faktów. Mając świadomość ponownego rozpatrywania sprawy przez organ regulacyjny Spółka mogła wykazać się inicjatywą dowodową, zaś jej bierność wyklucza zarzut błędnej oceny materiałów sprawy, czy wyciągnięcie na ich podstawie błędnych wniosków. Jeżeli w opinii Spółki upływ czasu doprowadził do zmiany warunków ekonomicznych i finansowych prowadzonej działalności, to kierując się własnym interesem Spółka mogła domagać się od organu regulacyjnego przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów potwierdzających ten stan. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym strona może podjąć inicjatywę dowodową gdy chodzi o fakt, z którego chce wywieść skutki prawne, a który stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi już przez organ w oparciu o inne dowody, oraz gdy przepis prawny wymaga dla wykazania danej okoliczności faktycznej przedłożenia przez stronę określonego środka lub źródła dowodowego (z reguły dokumentu). Czas pomiędzy złożeniem przez Spółkę wniosku z 9 marca 2018 r., a dniem wydania decyzji przez organ regulacyjny po zrealizowaniu postępowania odwoławczego oraz postępowań sądowych, mógł doprowadzić do zmiany w sferze działalności przedsiębiorstwa, nie mniej jednak, ewentualne zmiany implikowały konieczność ich udowodnienia przez stronę. Według organu odwoławczego niesłuszny jest argument Spółki, jakoby postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone ze względu na postępowanie odrębne przeprowadzone wskutek wniosku Spółki z 20 lutego 2020 r. o skrócenie okresu obowiązywania taryfy. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie to zakończono [...] października 2020 r., znak: [...], decyzją orzekającą o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku strony. Jak uzasadniono w tej decyzji, wnioskiem o skrócenie okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej przez organ regulacyjny, wnioskodawca objął taryfę zatwierdzoną przez radę gminy, a to nie mogło zostać uznane z uwagi na dokonaną zmianę normatywną, gdyż akt prawny, na podstawie którego taryfy podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy został wyeleminowany z polskiego systemu prawnego, zaś w jego miejsce ustanowiono nowe przepisy normatywne regulujące kwestie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Według organu odwoławczego niezrozumiały jest zarzut Spółki, jakoby z sentencji decyzji zatwierdzającej taryfę wynikało, iż organ regulacyjny wydał decyzję w przedmiocie skrócenia okresu obowiązującej taryfy. Dyrektor RZGW orzekł o zatwierdzeniu taryfy w trybie art. 24c ust. 2 zzwoś, a więc wydał rozstrzygnięcie odpowiednie do przedmiotu sprawy. Organ zwrócił uwagę, iż zatwierdzenie taryfy w innym terminie, aniżeli stricte 45-dniowym, liczonym od momentu złożenia poprawnego pod względem formalnym wniosku, nie oznacza, iż automatycznie taryfa podlega skróceniu. Niezależnie od czasu zatwierdzenia taryfy, wciąż jest ona wyznaczana na okres 3 lat. Organ odwoławczy podał, iż nie kwestionuje przekroczenia przez organ regulacyjny terminu na wydanie decyzji. Intencją jest bowiem wykazanie stronie, iż upływ czasu przeznaczonego na rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy oraz przez sądy administracyjne nie stanowi wartości ujemnej od 3-letniego wymiaru czasu na jaki taryfa jest zatwierdzania. Organ wyjaśnił, że według § 20 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy dla wniosku o zatwierdzenie taryfy przekazanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organowi regulacyjnemu w 2018 roku wynosi 12 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku. Jest to wyjątek od zasady ogólnej definiującej okres obrachunkowy w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Przyjęty w tym przepisie okres obrachunkowy, wynoszący 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy, ma zastosowanie do spraw wszczętych w związku z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy założonym po upływie 3 lat funkcjonowania taryfy zatwierdzonej przez organ regulacyjny w rozumieniu znowelizowanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Natomiast przepis § 20 pkt 1 ustawodawca wprowadził w związku ze zmianą aktu prawnego z 2015 roku poprzez odrębny akt zmieniający, a więc ustawę z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2180). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy zmieniające należą do metaprzepisów, to znaczy wywołują skutek jednorazowy. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych, co nie oznacza, że nie mają one charakteru normatywnego. Jednorazowość przepisów zmieniających przejawia się w tym, że ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, których one dokonują. W konsekwencji zmian dokonanych na gruncie ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca wprowadził do sytemu prawa ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 z późn. zm.), obowiązującą od października 2017 roku. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, zaktualizowano raport jednostki gospodarczej, co potwierdza zalegające w aktach sprawy sprawozdanie finansowe Spółki za rok 2019.
W skardze na decyzję Prezesa PGWWP z [...] stycznia 2021 r., złożonej do WSA w Warszawie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, rozstrzygniętej w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w 2018 r. odnoszący się do faktycznych i prawnych uwarunkowań dotyczących 9 marca 2018 r. tj. daty złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres 3 lat, a więc całkowicie pomijającym te uwarunkowania na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji tj. na dzień 20 stycznia 2021 r.
2) art.8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) niedostatecznej i bezkrytycznej akceptacji ustaleń organu I instancji w dotyczących zatwierdzenia taryfy zasadniczo na podstawie dostarczonych przez stronę skarżącą dokumentów pochodzących z 2018 roku; b) braku określenia czasu obowiązywania zatwierdzonej taryfy; c) niezrozumiałym ustosunkowaniu się do zarzutów strony skarżącej w przedmiocie wydania przez organ regulacyjny decyzji w sprawie zatwierdzenia taryfy już po upływie ustawowego 45-dniowego terminu od daty złożenia wniosku o zatwierdzeniu taryfy, co winno skutkować jej wejściem w życie oraz do zarzutu w przedmiocie przyjęcia okresu obrachunkowego uwzględnionego w związku z zatwierdzeniem taryfy;
3) art.24f ust.2 w związku z art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: "uzzwoś") polegające na tym, iż z uwagi na upływ terminu 45 dni, przewidzianego na rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy, organ ten utracił uprawnienie do orzekania o zatwierdzenie taryfy, określonej w złożonym przez stronę wniosku;
4) art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 uzzwoś, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzją, decyzji organu I instancji orzekającej ponad żądanie wniosku strony skarżącej z 9 marca 2018 r. o zatwierdzenie taryfy i wykraczający poza ustawowy, trzyletni okres przewidziany w art. 20 ust. 1 uzzwoś.
W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził przesłanek do uwzględnienia skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenie taryfowe wydane na podstawie tej ustawy i przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 uzzwoś), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 uzzwoś).
W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.
Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 uzzwoś do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy; 2) uzasadnienie. Zgodnie z art. 24b ust. 5 uzzwoś w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy; 5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych. Zgodnie z art. 24b ust. 6 uzzwoś do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: 1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe; 2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7; 3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe; 4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług, f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części. Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej: "rozporządzenie taryfowe"), wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.
Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W myśl art. 24c ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Stosownie do art. 24c ust. 3 jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfiy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada w pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ w ramach postępowania z wniosku o zatwierdzenie taryfy nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu, czy zawarte w projekcie taryfy ceny i stawki opłat w rzeczywistości zapewniają pokrycie niezbędnych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wnoszące o zatwierdzenie ustalonej przez nie taryfy, ma interes prawny w wykazaniu niezbędnych przychodów, na podstawie których określa taryfę stosownie do art. 20 ust. 2 uzzwoś, uwzględniając koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 uzzwoś. Natomiast rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest jedynie weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę – jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś). Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ regulacyjny nie miał więc obowiązku wzywania strony do złożenia zmienionego projektu taryfy, uwzględniającego wzrost kosztów wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, skoro to w interesie strony leżało ustalenie taryfy w taki sposób, by zapewniała ona uzyskanie niezbędnych przychodów, o których mowa w art. 20 ust. 2 uzzwoś. Stosownie do art. 24c ust. 1 uzzwoś celem działania organu regulacyjnego jest ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a nie czuwanie nad zapewnieniem rentowności działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wnioskujące o zatwierdzenie taryfy. Po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ regulacyjny i przed wydaniem decyzji zatwierdzającej taryfę, organ regulacyjny umożliwił stronie składanie wyjaśnień i dodatkowych dokumentów, zawiadomił ją w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania administracyjnego, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie złożyła zmienionego projektu taryfy, ani też nie zgłosiła zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w oparciu o które został ustalony projekt taryfy wnioskowanej do zatwierdzenia. Organ był zobowiązany do zbadania uzasadnienia ekonomicznego cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy przedstawionym do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wobec powyższego nie można zarzucać mu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, dotyczących obowiązku organu do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego, z powodu wzrostu kosztów działalności przedsiębiorstwa, skoro postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest wszczynane na wniosek i organ regulacyjny jest związany zakresem tego wniosku – może tylko zatwierdzić przedstawioną mu taryfę lub odmówić jej zatwierdzenia z jednoczesnym zobowiązaniem do złożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do przekroczenia terminu 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś. Termin do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Rozpoczęcie biegu tego terminu następuje po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów tj. od chwili otrzymania przez organ regulacyjny kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie informacje, o których mowa w art. 24 ust. 6-7 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 16.04.2020 r. sygn. akt I GSK 514/20). W rozpoznawanej sprawie dokumenty wolne od braków formalnych zostały złożone przez spółkę pismem z 26 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu I instancji 27 kwietnia 2018 r., a pierwsza decyzją organu I instancji, odmawiająca zatwierdzenia taryfy, została wydana [...] maja 2018 r., co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie do wydania decyzji. Należy też mieć na uwadze, że WSA w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1265/19 oddalił sprzeciw Spółki od decyzji Prezesa PGWWP z [...] sierpnia 2018 r. uchylającej decyzję organu regulacyjnego [...] maja 2018 r. i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpoznania, zaś NSA wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I GSK 514/20 oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 17 września 2019 r. Wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania w sprawie organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu nie pozwala więc na przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do utraty przez organ regulacyjny kompetencji wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy z uwagi na upływ terminu określonego w art. 24c ust. 1 zzwoś.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.