V SA/WA 2391/25

V SA/Wa 2391/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Piotr Wróbel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 73 ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Piotr Wróbel (spr.), Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia 17 lipca 2025 r. nr DIBZ.4550.3274.2025.KP w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Spółka, Wnioskodawca) 19 lipca 2024 r. złożyła wniosek o przyznanie dofinansowania dla realizacji projektu pn. "Poprawa efektywności energetycznej zakładu produkcji tektury falistej w [...] poprzez budowę instalacji wytwarzania energii odnawialnej w postaci systemu paneli fotowoltaicznych o mocy do 1 MW." (dalej: Projekt) w ramach programu FENG Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki 2021-2027, Priorytet FENG.03 – Zazielenianie przedsiębiorstw. Działanie 3.01 – Kredyt Ekologiczny.
Pismem z 6 grudnia 2024 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku na etapie oceny merytorycznej, m.in. w zakresie:
- przedstawienia szczegółowych wyliczeń energii użytkowej, końcowej, pierwotnej oraz emisji CO2;
- poprawienia karty audytu energetycznego;
- wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy audytem energetycznym oraz kartą audytu energetycznego;
- przedłożenia aktualnych świadectw charakterystyki energetycznej.
Skarżąca odpowiedziała na wezwanie pismem z 13 grudnia 2024 r. przedstawiając pisemne wyjaśnienia oraz przedkładając m.in. świadectwo charakterystyki energetycznej budynku nr [...].
Pismem z 26 marca 2025 r. Skarżąca została poinformowana o decyzji odmownej w sprawie przyznania promesy premii ekologicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: Organ, BGK, Instytucja Pośrednicząca) wskazał, że po dokonaniu oceny projektu przez dwóch bezstronnych wobec Wnioskodawcy ekspertów stwierdzono brak spełnienia następujących kryteriów obligatoryjnych:
1) Poprawność dokumentu audytu oraz zgodność inwestycji z wymogami Działania (kryterium nr 1);
2) Kwalifikowalność wydatków (kryterium nr 2)
3) Projekt spełnia minimalny próg oszczędności energii (kryterium nr 3);
4) Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu (kryterium nr 11);
5) Projekt spełnia zasadę zrównoważonego rozwoju (kryterium nr 12).
BGK wskazał, że szczegółowe wyniku oceny projektu ujęto w załączonej Karcie Oceny Merytorycznej, zawierającej uzasadnienie oceny sporządzone przez ekspertów. Instytucja Pośrednicząca stwierdziła zgodność przeprowadzonej przez ekspertów oceny z wymogami dla działania 3.01 FENG oraz stwierdziła, że ocena kryteriów nie budzi wątpliwości w świetle uzasadnień dla jej przyznania przedstawionych Karcie Oceny Merytorycznej.
W świetle powyższych ustaleń Organ – powołując się na postanowienia § 9 ust. 1 Regulaminu Wyboru Projektów – stwierdził, że ze względu na brak spełnienia kryteriów obligatoryjnych, obligowany był do odmowy przyznania promesy premii ekologicznej.
Pismem z 22 czerwca 2025 r. Skarżąca wniosła protest kwestionując ocenę merytoryczną w zakresie negatywnie ocenionych kryteriów obligatoryjnych – tj. kryterium nr 1, nr 2, nr 3, nr 11 oraz nr 12. Skarżąca do protestu dołączyła oświadczenie audytora energetycznego W proteście Skarżąca wyjaśniła m.in. – w oparciu o oświadczenie audytora – że wskazane przez Oceniających rozbieżności w zakresie wartości energii wynikają z różnic metodologicznych i prawnych a w konsekwencji brak jest możliwości porównania wyników odzwierciedlonych w audycie energetycznym oraz świadectwie charakterystyki energetycznej budynku.
Informacją z 17 lipca 2025 r. Instytucja Pośrednicząca zawiadomiła Skarżącą o nieuwzględnieniu protestu.
W uzasadnieniu BGK wskazał, że:
1) odnośnie do kryterium nr 1:
- przedstawione przez Wnioskodawcę wielkości zapotrzebowania na energię pierwotną przed modernizacją znacznie się różnią – w audycie energetycznym oraz związanej z nim karcie wskazano 6008,48 MWh/rok – zaś w świadectwie 978,696 MWh/rok. Wyjaśnienia Wnioskodawcy w ramach założonego protestu mówiące o różnej metodologii liczenia wartości dla poszczególnych dokumentów są prawidłowe, jednak nie tłumaczą one aż ponad 6-krotnej różnicy w zaprezentowanych wynikach. BGK wskazał, że różnica w metodologii liczenia może mieć wpływ na niewielkie różnice w wyliczonych wynikach, zaś niespójność w wartości zapotrzebowania na energię pierwotną w zaprezentowanych przez Skarżącą poszczególnych dokumentach jest znacząca. Powoduje to, że wyniki związane z redukcją energii pierwotnej są dla Instytucji Pośredniczącej niewiarygodne;
- treść dołączonej do audytu "karty audytu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego" nie jest zgodna z zakresem wskazanym do realizacji w audycie energetycznym. W ocenie Instytucji Pośredniczącej wartości wykazane w działach 5.2 (Energia systemowa, ) 5.3. (Energia elektryczna z OZE), oraz 5.4. (Ogółem energia) są niespójne i nie sumują się. Wyjaśnienia Wnioskodawcy w tym zakresie złożone w proteście są błędne, gdyż opierają się na nieprawidłowych założeniach wypełnienia karty.
2) odnośnie do kryterium nr 2:
- wskazane w [...] wydatki nie są spójne w wynikach i w zakresie zaprezentowanych w audycie energetycznym oraz karcie audytu energetycznego przedsięwzięcia termomodernizacyjnego danych. Dodatkowo zgodnie z zasadami konkursu w przypadku negatywnej oceny kryterium nr 1 dokumentacja projektowa nie może być podstawą do ustalenia zakresu wydatków kwalifikowanych.
3) odnośnie do kryterium nr 3:
- nie uznano wskazanej przez Wnioskodawcę wartości oszczędności energii pierwotnej za wiarygodną z powodu braku spójności danych w wynikach/zakresie zaprezentowanych w audycie energetycznym oraz karcie audytu energetycznego przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.
4) odnośnie do kryterium nr 11:
- pozytywnie oceniono wskaźniki rezultatu "Ilość procedur z zastosowaniem zielonych zamówień publicznych" – wskaźnik odnosi się do zadeklarowanej zasady 6R "zastanów się co możesz zrobić lepiej" (rethink);
- negatywnie oceniono wskaźniki "Roczne zużycie energii pierwotnej w: przedsiębiorstwach", "Roczne zużycie energii pierwotnej (w tym: w lokalach mieszkalnych, budynkach publicznych, przedsiębiorstwach, innych) oraz "Roczna oszczędność energii". Powodem negatywnej oceny była wskazana wyżej rozbieżność pomiędzy podanymi przez Wnioskodawcę wielkościami zapotrzebowania na energię pierwotną podanymi w audycie oraz związanej z nim karcie a wartościami podanymi w świadectwie.
5) odnośnie do kryterium nr 12:
- deklarowana zgodność z zasadami 6R nie została odzwierciedlona w przypadku zasady ogranicz (reduce), co miało zostać potwierdzone wskaźnikiem: "Roczne zużycie energii pierwotnej w: przedsiębiorstwach.
- pozytywnie oceniono zgodność z zasadą "zastanów się co możesz zrobić lepiej" (rethink), co zostało potwierdzone wskaźnikiem "Ilość procedur z zastosowaniem zielonych zamówień publicznych".
W świetle powyższych ustaleń Organ na podstawie § 9 ust. 1 Regulaminu uznał, że brak spełnienia wszystkich kryteriów obligatoryjnych wyłącza możliwość uwzględnienia protestu i przyznania wnioskowanego dofinansowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła zarówno informację BGK z 26 marca 2025 r. w przedmiocie oceny projektu jak i informację BGK z 17 lipca 2025 r. o nieuwzględnieniu protestu.
Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach realizacji) poprzez naruszenie zasad wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny;
- art. 78 Konstytucji w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji poprzez całkowite zaniechanie przez Organ ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów;
- art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji poprzez brak weryfikacji poprawności oceny Projektu w zakresie kryteriów i zarzutów oraz brak merytorycznego odniesienia się do przedstawionych przez Spółkę zarzutów oraz nienależytego uzasadnienia nieuwzględnienia zastrzeżeń.
W ocenie Spółki konsekwencją ww. naruszeń jest błędna ocena Projektu w zakresie kryteriów nr 1 oraz nr 2, nr 3, nr 11 oraz nr 12. W oparciu o podniesione zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz 3) zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji z 26 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 poz. 1079 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa").
W myśl art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu.
W przepisie tym przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej jako kryterium oceny sądowoadministracyjnej badanie naruszenia prawa, prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl zaś art. 72 ustawy wdrożeniowej, do procedury odwoławczej również nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ramy kontroli sądu administracyjnego w zakresie poprawności oceny projektu są ograniczone do zbadania czy ocena ta została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, oraz niemożność weryfikacji zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony mogła budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, wypracowana na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów odnoszących się do perspektywy 2007-2013 i 2014-2020, tj. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) oraz ustawy o zasadach realizacji, konsekwentnie dopuszcza możliwość posługiwania się w ramach sądowej kontroli ocen projektów, ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji takiej wykładni prawo, jako wzorzec kontroli sądowej wedle którego badana jest legalność oceny projektu, obejmuje nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin przeprowadzania konkursu. Właściwa instytucja przeprowadza bowiem konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 51 ustawy wdrożeniowej), zaś ocena wniosków o dofinansowanie dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zawarte w regulaminie konkursu na podstawie informacji zawartych we wniosku do dofinansowanie. Tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Przyjąć zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie badanie przez Sąd legalności oceny projektu dokonanej przez organ, jak również legalności działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji, sprowadza się do zbadania zgodności postępowania organu z prawem, w tym zgodności m.in. z: ustawą wdrożeniową; Regulaminem wyboru projektów w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki 2021-2027, Działanie 3.01 Kredyt Ekologiczny Priorytet 3. Zazielenienie przedsiębiorstw (dalej: Regulamin) wraz z kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu (dalej: KWP) oraz instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącą załącznik nr 3 do Regulaminu (dalej: Instrukcja).
Zgodnie z art. 54 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia powołuje bowiem komisję oceny projektów (KOP), która ocenia spełnienie przez projekt kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Z treści art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy). Eksperci komisji oceny projektów są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, tj. za obiektywną i rzetelną ocenę udokumentowaną w kartach oceny projektów, w szczególności za jasność oraz przejrzystość wyników oceny, wypełnienie wszystkich pól w kartach oceny projektów oraz szczegółowe uzasadnienie oceny każdego kryterium. Jakość pracy eksperta podlega weryfikacji, która jest dokonywana w oparciu o dane agregowane w ramach monitoringu pracy ekspertów podczas poszczególnych KOP. Procedura działania KOP zapewnia bezstronność osób oceniających projekty, wprowadza regulacje w przypadkach wykrycia nieprawidłowości postępowania eksperta i jego odpowiedzialności z tytułu wykonywanej pracy.
W świetle powołanych wyżej przepisów należy podkreślić, że wybór projektów następuje w trybie konkursowym. Kryteria wyboru mają z założenia charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Wynik takiej oceny powinien zawierać, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punków w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. To oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom.
Powyższe uwagi są istotne, uwzględniając zasadniczą argumentację skargi sprowadzającej się do zarzucanego przez Wnioskodawcę: 1) naruszenia podstawowych zasad wiążących organ w postępowaniu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie, tj. dokonanie takiej oceny w sposób przejrzysty, bezstronny i jasny; 2) pozornego rozpoznania protestu poprzez zignorowanie argumentacji przedstawionej przez Wnioskodawcę w proteście oraz 3) brak weryfikacji poprawności oceny Projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych przez Skarżącą oraz nienależytego uzasadnienia nieuwzględnienia zastrzeżeń.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że Skarżąca w skardze błędnie jako podstawę prawną ww. zarzutów wskazała przepisy ustawy o realizacji (odpowiednio art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 57, art. 58). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarzuty te powinny zostać prawidłowo powiązane z ustawą wdrożeniową. Jednak powyższa uwaga ma jedynie charakter porządkujący – uwzględniając po pierwsze – charakter kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji, a po drugie – zbieżność zasad ogólnych wiążących organy na etapie dokonywania weryfikacji wniosków o dofinansowanie przewidzianych w ustawie o realizacji i ustawie wdrożeniowej (tj. odpowiednio art. 45, art. 63 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 69), jak i wyżej akcentowaną jednolitą linię orzeczniczą dotyczącą wzorca kontroli sądowoadministracyjnej wniosków o dofinansowane. Powyższe oznacza, że powyższe mankamenty sformułowania zarzutów skargi przez profesjonalnego pełnomocnika Strony nie stoją na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznania istoty zarzucanych przez Wnioskodawcę naruszeń procedury oceny spornego wniosku o dofinansowanie.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze,
w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej informacji nie doszło do naruszenia przepisów prawa (zarówno materialnego jak i przepisów postępowania) w sposób uzasadniający uznanie, że ocena została dokonana z naruszeniem prawa. Ocena projektu przeprowadzona została zgodnie z art. 54 ustawy wdrożeniowej, prawidłowo, w sposób swobodny, nie mający znamion dowolności.
Istota sporu pomiędzy Stronami koncentruje się wokół kwestii negatywnej oceny spełnienia obligatoryjnych kryteriów merytorycznych, w szczególności oznaczonego nr 1 kryterium pn. "Poprawność dokumentu audytu oraz zgodność inwestycji z wymogami Działania." Nie jest bowiem sporne, że negatywny wynik oceny ww. kryterium w sposób bezpośredni lub przynajmniej pośrednio warunkował negatywną ocenę także pozostałych kwestionowanych kryteriów obligatoryjnych dla projektu (tj. kryteriów nr 2, nr 3, nr 11 oraz nr 12). Innymi słowy, to kwestia prawidłowości dokonanej oceny spełnienia kryterium nr 1 stanowi oś sporu w rozpatrywanej sprawie, a wynik tejże oceny determinuje w istocie kwestię prawidłowości oceny pozostałych kryteriów obligatoryjnych kwestionowanej w proteście przez Skarżącą.
Należy przypomnieć, że zasadniczym powodem odmowy uznania spełnienia ww. kryterium było stwierdzenie, że ocena całokształtu przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji uniemożliwia uznania za wiarygodne deklarowanych przez Wnioskodawcę wyników związanych z redukcją energii pierwotnej w wyniku realizacji projektu. Powyższe spowodowane było istotną (ponad 6-krotnie) różnicą podanej wartości zapotrzebowania na energię pierwotną przed modernizacją wynikającą z przedłożonego audytu energetycznego oraz związanej z nim karty audytu (6008,48 MWh/rok) a wartością wynikającą z przedłożonego świadectwa charakterystyki energetycznej budynku (978,696 Mwh/rok).
Zarówno w proteście jak i w skardze Skarżąca nie kwestionuje ww. rozbieżności w złożonej dokumentacji. Wskazuje natomiast, że ze względu na różnice metodologiczne oraz dane źródłowe nie jest możliwe dokonanie porównania pomiędzy danymi wykazanymi w świadectwie charakterystyki energetycznej (złożonym na etapie uzupełnień oceny merytorycznej) a danymi uwidocznionymi w dokumencie audytu energetycznego i karcie audytu energetycznego. W ocenie Skarżącej dokonanie takiego porównania jest również niezgodne z Regulaminem, a powoływana przez Organ konieczność wykazania spójności pomiędzy tymi dokumentami nie wynika z opisu badanego kryterium.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącą, w ocenie Sądu ocena spełnienia kryterium obligatoryjnego nr 1 wykracza poza kontrolę formalną złożonej dokumentacji, w szczególności tego czy audyt energetyczny został sporządzony z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz. U. 2009 nr 43 poz. 346 ze zm.). Jak wynika z Kryteriów oceny projektu, w ramach ww. kryterium ocenie podlega "czy złożony dokument audytu jest zgodny z wymogami Działania i czy zawiera wszystkie informacje, ma odpowiednią formę, a dokumentacja inwestycji wskazuje, że przynosi ona oszczędności energetyczne." W Kryteriach oceny projektu przewidziano również, że w ramach kryterium obligatoryjnego nr 1 dokumentacja weryfikowana jest w ramach trzech podkryteriów, tj.:
a) Czy realizacja inwestycji opisanej we wniosku o dofinasowanie i załącznikach jest związana z poprawą efektywności energetycznej;
b) Czy dokument audytu zawiera wszystkie wymagane informacje zgodnie z dokumentacją naboru;
c) Czy dokument audytu odpowiada zakresowi inwestycji opisanemu we wniosku o dofinansowanie.
W ocenie Sądu tak określony zakres spornego kryterium uprawnia Organ do badania zarówno prawidłowości sporządzenia dokumentu audytu zgodnie z wskazanymi przepisami pod względem formalnym, jak również do dokonania weryfikacji prawidłowości podanych przez Wnioskodawcę w tym dokumencie danych w kontekście pozostałej dokumentacji planowanej inwestycji.
Należy w tym miejscu podkreślić, że stosownie do § 6 ust. 6 Regulaminu Instytucja Pośrednicząca może wezwać Wnioskodawcę na każdym etapie oceny jego projektu do złożenia informacji lub innych dokumentów niż wymienione w Regulaminie, które w ocenie Instytucji Pośredniczącej są niezbędne dla oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów. Dodatkowo w § 8 ust. 3 Regulaminu przewidziano możliwość wezwania Wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie lub o dodatkowe informacje, dokumenty, wyjaśnienia dotyczące treści wniosku.
W ocenie Sądu, powyższe przepisy uprawniały BGK do wezwania Skarżącej do dokonania stosownych uzupełnień, a w szczególności przedłożenia świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jako dokumentu pozwalającego na weryfikację kluczowych danych istotnych z punktu widzenia zakładanej poprawy efektywności energetycznej budynku. Należy również podkreślić, że Skarżąca nie kwestionowała co do zasady zasadności wezwania jej o przedłożenie takiego dokumentu na etapie uzupełnień oceny merytorycznej i przedłożyła stosowne świadectwo energetyczne przy piśmie z 13 grudnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie. Sąd nie ma wątpliwości, że Organ był uprawniony do żądania przedstawienia ww. dokumentu w ramach weryfikacji spełnienia spornego kryterium nr 1, zgodnie z opisem określonym w Kryteriach oceny projektu.
Nie ma racji Skarżąca zarzucając, że Organ pominął podnoszone zarówno w proteście, jak i skardze do tut. Sądu, obszerne wyjaśnienia dotyczące różnic metodologicznych przy sporządzaniu ww. dokumentów. Z uzasadnienia zaskarżonej informacji z 17 lipca 2025 r. wprost wynika, że Organ zgodził się ze Skarżącą, że w przypadku spornych dokumentów występują różnice metodologiczne jednak uwzględnienie tychże różnic nie tłumaczy znacznej (6-krotnej) różnicy w wartości zapotrzebowania na energię pierwotną wykazanej w przedłożonych przez Wnioskodawcę dokumentach.
Istota zarzutów w tym zakresie sprowadza się w zasadzie do merytorycznej polemiki z prawidłowością ustaleń dokonanych na etapie oceny merytorycznej projektu, a zaakceptowanych przez BGK na etapie rozpatrywania protestu w kwestii odczytania i porównania danych wynikających ze złożonych przez Skarżącą dokumentacji wniosku.
W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca na podstawie art. 80 ustawy wdrożeniowej dał możliwość skorzystania przez właściwą instytucję z profesjonalnego wsparcia merytorycznego eksperta. Możliwość skorzystania ze specjalistycznej wiedzy i doświadczenia eksperta jest standardem w polskim systemie prawa. Ustawodawca, konstruując rozdział poświęcony wsparciu eksperckiemu, zapewnił mechanizmy mające na celu zagwarantowanie transparentności i bezstronności w zakresie świadczonych przez nich usług. Należy również podkreślić, że Regulamin wyraźnie przewiduje udział bezstronnych wobec Wnioskodawcy ekspertów wchodzących w skład KOP na etapie oceny merytorycznej wniosku (§ 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 2 Regulaminu).
Jak wynika z Karty Oceny Projektu niezależni eksperci – inaczej niż wywodzi Skarżąca – stwierdzili, że stwierdzona rozbieżność pomiędzy wykazanymi wartościami zapotrzebowania na energię pierwotną przed modernizacją wykazanymi w świadectwie efektywności energetycznej budynku oraz w audycie energetycznym – jest na tyle znaczna, że nie pozwala na wiarygodne zweryfikowanie zakładanych wyników związanych z redukcją energii pierwotnej.
W ocenie Sądu tego rodzaju ocena nie nosi znamion dowolności. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano weryfikacji ww. wskaźnika mieści się w zakresie oceny spełnienia spornego kryterium nr 1. Po drugie, fakt znaczącej rozbieżności w wartości zapotrzebowania na energię pierwotną przed modernizacją jest widoczny już poprzez proste zestawienie podanych wartości (6008,48 MWh/rok vs. 978,696 MWh/rok). Po trzecie, Organ w sposób wyraźny wskazał, co i dlaczego było powodem uznania, że projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego nr 1.
W ocenie Sądu zarówno żądanie uzupełnień dokumentacji wnioskowej jak i sposób oceny przedłożonych dokumentów oraz wnioski i argumenty przemawiające za uznaniem kryterium nr 1 za niespełnione mieszczą się w określonych przepisami regulującymi ocenę wniosku o dofinansowanie (w szczególności Regulaminem) kompetencjach i obowiązkach Instytucji Pośredniczącej. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że merytoryczna weryfikacja spełnienia kryteriów została powierzona ekspertom mającym stosowną wiedzę i doświadczenie w danej dziedzinie. Sąd nie dysponuje specjalistyczną wiedzą niezbędną do rzetelnej oceny projektów w ich warstwie merytorycznej, ani możliwością powoływania w tym zakresie biegłych. Uprawnienie Sądu polega na przeprowadzeniu analizy, czy organ prawidłowo dokonał oceny protestu w świetle przepisów ustawy wdrożeniowej i przepisów właściwych dla danego konkursu, zawartych w Regulaminie. Nie mogła odnieść zamierzonego przez Wnioskodawcę skutku próba przeniesienia merytorycznej dyskusji na temat trafności ocen w zakresie poszczególnych kryteriów na etap postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza, że zastrzeżenia co do poszczególnych negatywnie zweryfikowanych kryteriów obligatoryjnych zostały jasno wyartykułowane i umotywowane w zaskarżonej informacji dotyczącej rozpoznania protestu i poprzedzającej ją ocenie projektu.
Dodatkowo odnosząc się do akcentowanego przez Skarżącą braku wezwania do uzupełnień dokumentacji źródłowej – m.in. szczegółowych obliczeń dotyczących systemów c.o./c.w.u., plików wsadowych z oprogramowania, czy też innych dodatkowych danych (zob. s. 4 protestu) należy wskazać, że Skarżący miał możliwość przedłożenia takich danych bez oczekiwania na wezwanie Organu.
W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu wyraźnie wskazano na możliwość dołączenia dokumentacji źródłowej (plików/plików roboczych), która posłużyła do wykonania audytu energetycznego, celem wyeliminowania ewentualnych wątpliwości na etapie oceny (por. pkt 11, s. 3 Instrukcji). Przy czym należy podkreślić, że obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na Wnioskodawcy. Brak informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny uprawnia Organ do wyrażenia w tym zakresie negatywnej oceny.
W ocenie Sądu prawidłowo również Organ wskazał dlaczego brak spełnienia kryterium nr 1 uzasadniał stwierdzenie negatywnej oceny także pozostałych kryteriów obligatoryjnych przedstawiając przekonujące uzasadnienie dlaczego brak możliwości ustalenia wiarygodnej wartości zapotrzebowania na energię pierwotną przed modernizacją nie pozwala uznać pozostałych kryteriów obligatoryjnych za spełnione, zarówno w zakresie kwalifikowalności wydatków (kryterium nr 2), określenia minimalnego progu oszczędności energii (kryterium nr 3), wskazania obiektywnie weryfikowalnych wskaźników Projektu (kryterium nr 11) oraz braku spełnienia jednej z zasad 6R – ogranicz (reduce).
Zgodnie z § 9 ust. 1 Regulaminu warunkiem wyboru projektu do dofinansowania jest spełnienie wszystkich kryteriów obligatoryjnych. Warunek ten ma zastosowanie również w przypadku uwzględnienia protestu w wyniku procedury odwoławczej (§ 10 ust. 7 Regulaminu).
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu Organ zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego finansowania stwierdzając brak spełnienia kryteriów obligatoryjnych nr 1, nr 2, nr 3, nr 11 oraz nr 12, a dokonana przez Organ ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy z uwzględnieniem zasad oceny wniosków określonych w Regulaminie oraz biorąc pod uwagę określone Kryteria Oceny Projektów mające zastosowanie do wniosku Skarżącej.
Reasumując zatem, w ocenie Sądu przeprowadzona ocena nie jest obarczona błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska, oraz argumenty na jego poparcie. Analizując treść wniosku, pisma informującego o nieuwzględnieniu protestu, należy stwierdzić, iż oceniający wskazali na powody negatywnej oceny wniosku. Ocena zawiera wyjaśnienie zasad jej przeprowadzenia i powody uznania poszczególnych kryteriów za niespełnione.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.