V SA/Wa 2383/19

V SA/Wa 2383/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Czarkowski
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Tomasz Zawiślak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2/21 - Wyrok NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 126, art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 81a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej oddala skargę
Uzasadnienie
Na podstawie umowy dotacji z [...] lutego 2017 r. nr [...] (dalej: "umowa dotacji" lub "umowa") Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") przyznał Gminie [...] (dalej: "Gmina" lub "skarżąca"), dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego, tj. realizację programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020, (dalej: "Program"). Na podstawie ww. umowy w roku 2017 Gmina otrzymała dotację w dziale 852, rozdz. 85230 § 2030 w kwocie łącznej 592.000 zł.
Pismem z 20 marca 2018 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "MGOPS") przekazał rozliczenie środków wydatkowanych w 2017 roku na realizację Programu, zgodnie z którym w ramach zadania Gmina wydatkowała środki na:
• koszty posiłku - kwotę ogółem 680.811 zł (tj. posiłki w kwocie 173.885,88 zł oraz zasiłki celowe w kwocie 506.925,12 zł),
• pozostałe koszty - kwotę 59.189 zł.
W ww. piśmie z 20 marca 2018 r. MGOPS poinformował, że koszty które nie kalkulują się w cenie obiadu, ale związane są z przygotowaniem posiłku, wykazano w pozostałych kosztach. Wszystkie media związane z funkcjonowaniem kuchni ponoszone są z rozdz. 85219 - Ośrodki pomocy społecznej, natomiast w koszt posiłku wliczane jest utrzymanie 2 kucharek (wynagrodzenia wraz z pochodnymi, drobne zakupy, usługi, które finansowane były ze środków własnych Gminy jako udział własny z rozdz. 85230). Pełny koszt obiadu w roku 2017 wynosił 7 zł (3,50 zł - wsad i 3,50 zł - pozostałe koszty). MGOPS podał, że nie ma możliwości załączenia kserokopii dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na pozostałe koszty, gdyż jak wspomniano pozostałe koszty to różnica między ceną całego obiadu, a poniesionymi kosztami za jego przygotowanie.
Pismem z 19 czerwca 2018 r. nr Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie.
W piśmie z 28 czerwca 2018 r. MGOPS powielił wyjaśnienia zawarte w piśmie z 20 marca 2018 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] : 1) zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 47.351,20 zł, jako część dotacji pobraną w roku 2017 w nadmiernej wysokości na dofinansowanie zadania własnego bieżącego, tj. na dofinasowanie realizacji Programu przez Gminę, 2) określił termin, od którego należy liczyć odsetki od ww. kwoty, 3) określił termin zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, pismem z 1 lutego 2019 r. Gmina przekazała zestawienie decyzji przyznających prawo do pomocy w ramach Programu, kopie dokumentów księgowych potwierdzających wysokość poniesionych wydatków na realizację Programu oraz faktur. Skarżąca wyjaśniła, że pełny koszt obiadu w roku 2017 wynosił 7 zł (3,50 zł - wsad i 3,50 zł - pozostałe koszty). W koszt posiłku wliczone zostały wynagrodzenia 2 kucharek, drobne zakupy i usługi. Są to koszty, które nie wkalkulowały się w cenę obiadu, ale związane były z przygotowaniem posiłku. W piśmie z 4 marca 2019 r. Gmina wyjaśniła dodatkowo, że koszty wynagrodzenia 2 kucharek zostały wliczone w koszty Programu w proporcji odpowiadającej liczbie posiłków finansowanych w ramach Programu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], Wojewoda określił Gminie:
1) przypadającą do zwrotu kwotę 47.351,20 zł stanowiącą część dotacji celowej przekazanej na dofinansowanie zadania własnego bieżącego, tj. na dofinansowanie realizacji Programu,
2) dzień 17 sierpnia 2018 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od kwoty określonej w pkt 1, w wysokości jak dla zaległości podatkowych,
3) termin zwrotu kwoty wymienionej w pkt 1 decyzji wraz z należnymi odsetkami naliczonymi zgodnie z pkt 2, tj. 15 dni od dnia otrzymania decyzji.
Na podstawie analizy dokumentacji potwierdzającej wysokość wydatków poniesionych przez Gminę na realizację Programu w roku 2017 Wojewoda ustalił, że na koszt posiłku składały się wydatki na zasiłki celowe (506.925,12 zł), wydatki wynikające z not obciążeniowych wystawionych przez placówki oświatowe (93.742,88 zł), koszty obiadów wydawanych w stołówce OPS, skalkulowane na poziomie 7 zł za obiad: 11.449 obiadów x 7 zł = 80.143 zł. Koszty te wyniosły 680.811 zł, z czego z dotacji wydatkowano kwotę 590.937,99 zł (86,80%), a ze środków własnych gminy 89.873,01 zł (13,20%).
Na pozostałe koszty w wysokości 59.189 zł składały się wydatki na: zakup materiałów (§ 4210) – 3.000 zł, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń (§ 4270) – 561,51 zł, wywóz śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków, koszty monitoringu (§ 4300) – 5.064,49 zł, wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne – 89.088 zł, świadczenia na rzecz pracowników – 2.000 zł, skorygowane o kwotę 40.525 zł, która stanowi koszt posiłku wydawanego w stołówce OPS (koszt obiadu: 11.449 obiadów x 7 zł), pomniejszony o wydatki na zakup produktów żywnościowych i refundację posiłków.
Zgodnie z umową dotacji, koszt realizacji Programu w roku 2017 miał wynieść 740.000 zł (592.000 zł ze środków dotacji, 148.000 jako udział własny Gminy, tj. 20%). Umowa dotacji nie przewidywała wydatkowania środków na dowóz posiłków i pozostałe koszty. Nie przewidywał tego również wniosek Gminy o przyznanie dotacji na wsparcie finansowe gmin w zakresie Programu na rok 2017. Strona nie wnioskowała o wyodrębnienie pozostałych kosztów w ramach wydatków na realizację Programu.
Zdaniem Wojewody, zgodnie z umową, Gmina w ramach Programu powinna wydatkować środki wyłącznie na pokrycie kosztów posiłku, tj. na zasiłki celowe, wydatki wynikające z not obciążeniowych wystawionych przez placówki oświatowe, koszty obiadów wydawanych w stołówce OPS, skalkulowane na poziomie 7 zł za obiad. Wydatki na pozostałe koszty w wysokości 59.189 zł poniesione zostały niezgodnie z zapisami umowy, zatem nie mogły zostać zaliczone jako wkład własny Gminy w realizację Programu. Tym samym wydatki zgodne z umową wyniosły ogółem 680.811 zł, z tego: 1) wydatki sfinansowane z dotacji: 590.937,99 zł (86,80%), 2) wydatki sfinansowane ze środków własnych Gminy: 89.873,01 zł (13,20% wydatków na realizację Programu). Zgodnie z umową, dotacja powinna stanowić 80% kosztów Programu (tj.: 80% kwoty 680.811 zł), czyli 544.648,80 zł. W roku 2017 do Gminy przekazano dotację w kwocie 592.000 zł. Dotacja do zwrotu stanowi zatem różnicę pomiędzy dotacją przekazaną a dotacją, która została wykorzystana zgodnie z umową, czyli: 592.000 zł – 544.648,80 zł = 47.351,20 zł.
Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] , uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] marca 2019 r. i orzekając co do istoty sprawy określił Gminie:
1) kwotę 47.351,20 zł przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą część dotacji celowej przekazanej Gminie w roku 2017 na dofinansowanie zadania własnego bieżącego, tj. na dofinansowanie realizacji programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania, w związku z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości,
2) dzień 17 sierpnia 2018 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od kwoty określonej w pkt 1, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Uzasadniając swoją decyzję Minister wskazał, że na podstawie umowy dotacji, Wojewoda przyznał Gminie dotację na dofinasowanie zadania własnego realizowanego w roku 2017 w ramach Programu, z przeznaczeniem wyłącznie na pokrycie kosztów posiłku. W zakresie przeznaczenia kosztów dowozu posiłków i pozostałych kosztów wykazano w umowie wartości zerowe. Zgodnie z umową dotacji strony uzgodniły, że prognozowany koszt realizacji Programu w roku 2017 miał wynieść ogółem 740.000 zł, w tym ze środków z budżetu Gminy 148.000 zł (20%). Przewidywana kwota dotacji stanowić miała kwotę 592.000 zł (80%). Takie kwoty zostały wskazane w rozliczenie dotacji.
Minister podzielił stanowisko Wojewody zgodnie z którym poniesione z dotacji wydatki powinny być przeznaczone wyłącznie na koszty posiłków. Jako wkład własny w dofinansowanych dotacją kosztach posiłków nie mogły być uwzględnione wydatki poniesione w ramach kosztów dowozu posiłków oraz koszty pozostałe, choćby były związane z realizacją zadania. Koszty te mogą być uwzględniane w ramach Programu, jednak tylko wówczas, gdy umowa dotacji przewiduje dofinansowanie takich kosztów środkami dotacji. Do kosztów dofinansowanego zadania nie mogły być zatem zaliczone koszty, które sama Gmina, rozliczając dotację, uznała jako koszty pozostałe.
Pomimo braku objęcia dotacją przyznaną na podstawie umowy pozostałych kosztów, zgodnie z przedstawionym przez Gminę rozliczeniem (przesłanym pismem z 20 marca 2018 r.), jako udział w realizacji dofinansowanego zadania przedstawiono kwotę 59.189 zł poniesioną w ramach pozycji pozostałe koszty. Kwota ta (stanowiąca wkład własny) została wydatkowana na zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków, koszty monitoringu, wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, świadczenia na rzecz pracowników. W ocenie Ministra w sytuacji wykazania w umowie dotacji pozycji koszty dowozu posiłków i koszty pozostałe, obok kosztów posiłków, wskazane dodatkowe koszty nie mogą być zakwalifikowane do kategorii koszty posiłku. Gmina nie zgłosiła zapotrzebowania na opisane wyżej wydatki ujęte jako pozostałe koszty (w ramach realizowanego zadania własnego) i dotacji na pokrycie takich kosztów nie otrzymała (w tych pozycjach wykazano wartości zerowe. Umowa dotacji nie została w tym zakresie zmieniona. Zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się z poglądem Gminy, że w dofinansowanych dotacją kosztach posiłku należy uwzględniać (odrębne) koszty naprawy urządzeń, malowania pomieszczeń, wywozu śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków oraz koszty monitoringu. W kategorii koszty posiłku nie powinny być także uwzględnione wynagrodzenia pracowników, tym bardziej, że faktycznie przedstawione dokumenty (dowody księgowe) nie precyzują, o jakich pracowników chodzi. Za niezrozumiałe Minister uznał wykazanie przez Gminę jako koszt posiłku dodatkowych wynagrodzeń rocznych. Rozliczenie dotacji jest ograniczone do wydatkowania środków wyłącznie na zadania realizowane w roku budżetowym, na który dotacja jest przekazywana (w tym przypadku na zadania realizowane wyłącznie w roku 2017).
Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, iż zakwestionowana w sprawie kwota nie mogła stanowić wkładu własnego Gminy w realizację dofinansowanego zadania. Brak zapewnienia udziału środków własnych w określonej umową wielkości oznacza pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Biorąc pod uwagę, że wydatki na realizację zadania wyniosły ogółem 680.811 zł, z tego wydatki sfinansowane ze środków własnych Gminy stanowią kwotę 89.873,01 zł (13,20% kosztów zadania), a zgodnie z umową, dotacja powinna stanowić 80% kosztów Programu (tj.: 80% kwoty 680.811 zł), czyli 544 648,80 zł, w roku 2017 do Gminy przekazano dotację w kwocie 592.000 zł (nie dokonano zwrotu dotacji), kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości stanowi kwotę 47.351,20 zł.
Powodem uchylenia decyzji Wojewody w całości i orzeczenia co do istoty sprawy było niewłaściwe rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie ustalenia terminu zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami, tj. w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji organu pierwszej instancji (pkt 3 sentencji decyzji Wojewody). Ta część decyzji Wojewody nie jest spójna z powołaną w sprawie podstawą prawną. W ocenie Ministra nieprawidłowo określono również termin, od którego należy liczyć odsetki w sprawie.
Gmina zaskarżyła decyzję Ministra z [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."),
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art. 115 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: "u.p.s.".
Skarżąca podniosła, że wszelkie środki wykazane przez nią do rozliczenia (sprawozdanie i wyjaśnienia oraz dokumentacja księgowa/źródłowa MGOPS) przeznaczone i poniesione zostały na pokrycie kosztów posiłków. W jej przekonaniu koszty te obejmują faktycznie zarówno :
a) wydatki na zasiłki celowe (506.925,12 zł) oraz wydatki wynikające z not obciążeniowych wystawionych przez placówki oświatowe (93.742,88 zł), jak i koszty obiadów wydawanych w stołówce OPS, skalkulowane na poziomie 7 zł za obiad: 11.449 obiadów x 7 zł = 80.143 zł, jak i
b) koszty w kwocie 59.189 zł obejmujące wydatki na zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków, koszty monitoringu, a nadto wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, jak też świadczenia na rzecz pracowników.
Zdaniem Gminy wszystkie wskazane wyżej koszty są niezbędne do osiągnięcia celu programu i stanowią w istocie rzeczy koszty posiłków, albowiem bez poniesienia którego z nich sam proces realizacji projektu nie byłby skuteczny, efektywny a ostatecznie niemożliwy do zrealizowania. Nie jest prawidłowe stanowisko Ministra kwestionujące zaliczenie tych wydatków do kosztów posiłków, bowiem kosztem posiłku nie jest jedynie koszt samych artkułów spożywczych ale także inne wydatki pozostające w ścisłej, bezpośredniej asocjacji z jego sporządzeniem i wydaniem. Strona nie zgadza się z organem II instancji, że koszty wskazane powyższej pod literą b nie stanowiły kosztów przygotowania posiłków, a należały do tzw. kosztów pozostałych nie objętych umową dotacji. Skarżąca powołała się "wiążące wyjaśnienie rozumienia pojęcia kosztów posiłków" wskazane na wcześniejszym okresie realizacji Programu w piśmie Wojewody z [...] lutego 2014 r. znak: [...] w którym wskazano: " w ramach realizacji wieloletniego programu w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania "...w stołówce Ośrodka Pomocy Społecznej w koszt Programu należy wliczać wszystkie koszty związane z przygotowaniem posiłku". Podniosła, że nie sposób zaakceptować poglądu Ministra, aby kwota 59.189 zł, mimo że ujęta została w sprawozdaniu pod pozycją pozostałe koszty, nie stanowiła tak w znaczeniu merytorycznym jak i formalnym kosztów posiłków.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wieloletni program rządowy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Gmina chcąca skorzystać ze środków finansowych Programu składa wniosek, w którym wskazuje wnioskowaną kwotę dofinansowania na: 1) koszt żywienia, 2) koszt dowozu posiłków, 3) pozostałe koszty, które łącznie stanowią koszt zadania.
Wymaga zaznaczenia, że pozycja "koszt żywienia" z wniosku Gminy o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 roku odpowiada pozycji "koszt posiłku" z tabeli wyliczającej koszty Programu, zawartej w § 1 ust. 10 umowy o dotację nr [...] zawartej [...] lutego 2017 r. pomiędzy Gminą a Wojewodą [...] , zmienionej aneksem Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz aneksem Nr [...] z [...] września 2017 r. Pozostałe dwie pozycje w omawianej tabeli odpowiadają dwóm pozostałym pozycjom z wniosku Gminy o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 roku. Z kolei pozycja koszt Programu z ww. tabeli odpowiada pozycji koszt zadania z wniosku Gminy o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 roku.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy wskazane w sprawozdaniu MGOPS wydatki na zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków, koszty monitoringu, wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, świadczenia na rzecz pracowników, w łącznej kwocie (59.189 zł) należy zakwalifikować jako koszty posiłku, tj. zgodnie z poglądem Gminy, czy też jako pozostałe koszty, tj. zgodnie ze stanowiskiem Ministra.
W ocenie Sądu to stanowisko Ministra jest prawidłowe.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niewłaściwe jest powoływanie się przez Skarżącą na "wiążące wyjaśnienie rozumienia pojęcia kosztów posiłków" wskazane na wcześniejszym okresie realizacji Programu w piśmie Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...]. W omawianym piśmie Wojewoda wyjaśnił, iż " w ramach realizacji wieloletniego programu w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania "...w stołówce Ośrodka Pomocy Społecznej w koszt Programu (podkreślenie Sądu) należy wliczać wszystkie koszty związane z przygotowaniem posiłku". Pismo to stanowiło odpowiedź na zapytanie MGOPS z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], które brzmiało w sposób następujący: "czy w koszt Programu (podkreślenie Sądu) należy wliczać wsad do kotła czy należy równiej doliczać pozostałe koszty (m.in. wynagrodzenie kucharek, niezbędne zakupy na kuchnię, media). Jednocześnie nadmieniamy, iż wsad do kotła wynosi 3 zł a cały koszt obiadu, który odpłacają podopieczni wynosi 6 zł." Gmina pytała zatem, o "koszt Programu", a nie o "koszt posiłku", a udzielona jej odpowiedź wyraźnie dotyczyła "kosztu Programu".
Sąd zgadza się ze skarżącą, że niemożliwe byłyby właściwa realizacja, skuteczność oraz osiągnięcie celów Programu, jeżeli dotacją objęte byłyby tylko koszty samych artkułów spożywczych bez uwzględnienia kosztów związanych ze sporządzaniem posiłków i ich wydawaniem. Do przygotowania posiłku potrzeba nie tylko artkułów spożywczych, ale również osób je przygotowujących oraz pomieszania wyposażonego we właściwy sprzęt i spełniającego wszystkie wymogi sanitarne z doprowadzonymi koniecznymi mediami. Jeżeli zaś sporządzanie posiłków następuje w miejscu innym, niż ich wydawanie, to konieczny jest dowóz posiłków. I Program przewiduje przyznawanie dotacji na wszystkie te koszty, ale wnioskująca gmina musi złożyć odpowiedni wniosek.
Jak wynika zarówno z wniosku o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 jak i umowy o dotację koszty Programu/koszty zadania zostały podzielone na 3 kategorie:
1) koszty wyżywienia/koszty posiłku,
2) koszty dowozu,
3) pozostałe koszty.
Skoro dokumentacja Programu wprowadza powyższe wyliczenie, to należy odróżnić koszty posiłku, od pozostałych kosztów związanych z przygotowaniem posiłków oraz kosztów związanych z dowozem posiłków. Jako koszty posiłku należy zatem uwzględnić jedynie te wydatki, które stanowią "koszty które kalkulują się w cenie obiadu", jak to ujął MGOPS w sprawozdaniu z 20 marca 2018 r. i w piśmie z 28 czerwca 2018 r., które następnie poparła Gmina w piśmie z 1 sierpnia 2018 r. Wszystkie inne koszty, które "nie kalkulują się w cenie obiadu", należy uznać za pozostałe koszty związane z przygotowaniem posiłku, do których można zaliczyć takie jak wymienione przez Skarżącą wydatki na zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę, odprowadzanie ścieków oraz wynagrodzenia kucharek, które pierwotnie zakwalifikowane zostały przez MGOPS jako pozostałe koszty, które nie kalkulują się w cenie obiadu. W tym miejscu Sąd wskazuję, że prawidłowy jest pogląd Ministra, że ani do kosztów posiłków ani do kosztów Programu dofinansowanego dotacją przyznaną w roku 2017 nie można zaliczyć wynagrodzeń rocznych. Rozliczenie dotacji jest ograniczone do wydatkowania środków wyłącznie na zadania realizowane w roku budżetowym, na który dotacja jest przekazywana, czyli w tym przypadku na zadania realizowane wyłącznie w roku 2017.
W konsekwencji powyższego Gmina mogłaby uzyskać dotację do pozostałych kosztów realizacji Programu jakich jak zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę, odprowadzanie ścieków oraz wynagrodzenia kucharek, gdyby złożyła właściwy wniosek.
Jak wynika z wniosku Gminy o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 tabele B koszt dowozu posiłku oraz C pozostałe koszty nie zostały wypełnione, a zatem Gmina nie wnioskowała o przyznanie dotacji z przeznaczeniem na koszty pozostałe. Strona nie otrzymała również takiej dotacji. W tabeli wyliczającej koszty Programu, zawartej w § 1 ust. 10 umowy o dotację nr [...] zawartej [...] lutego 2017 r., przy pozycjach Koszt dowozu posiłków oraz Pozostałe koszty widnieją wartości zerowe. Takie same wartości widnieją w tabelach wyliczających koszty Programu zawartych w aneksach do umowy, tj. w aneksie Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz aneksie Nr [...] z [...] września 2017 r.
Skoro zatem Gmina nie wnioskowała o przyznanie dotacji na pozostałe koszty Programu i dotacji na pokrycie takich kosztów nie otrzymała, to nie mogła tych kosztów sfinansować z kwoty dotacji przyznanej na koszty posiłków ani środków własnych przeznaczonych na pokrycie kosztów pozostałych zakwalifikować jako udział własny w Programie.
Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki m.in. z budżetu państwa przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacja udzielona z budżetu państwa pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 4 u.f.p.).
Jak wyliczył organ odwoławczy w roku 2017 do Gminy przekazano dotację w kwocie 592.000 zł. Wydatki na realizację zadania wyniosły ogółem 680.811 zł, z tego wydatki sfinansowane ze środków własnych Gminy stanowią kwotę 89.873,01 zł (13,20% kosztów zadania), a zgodnie z umową, dotacja powinna stanowić 80% kosztów Programu (tj.: 80% kwoty 680.811 zł), czyli 544 648,80 zł. Tym samym Gmina pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 47.351,20 zł, zatem zobowiązanie skarżącej do zwrotu tej kwoty jest prawidłowe. Minister nie naruszył art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzuconego przez skarżąca naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 81a k.p.a.
Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zatem organ nie naruszył art. 7a k.p.a. W kwestii zarzutu naruszenia art. 81a k.p.a. wyjaśnić należy, iż nie można przyjąć, że o tłumaczeniu wątpliwości na niekorzyść strony świadczy dokonywanie przez organ ustaleń, które ze względu na treść obowiązujących przepisów prawa, zasady logiki i doświadczenia życiowego, w takim a nie innym kształcie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a równocześnie są nie po myśli strony. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż uprzednio nigdy w dotychczasowym okresie realizacji Programu, sposób postępowania Gminy nie był kwestionowany przez dysponenta, a przeciwnie- - uznawany był za prawidłowy, stwierdzić należy, że nie można uznać zmiany dotychczasowej praktyki organu administracji za naruszenie art. 8 k.p.a., jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Korekcja takiej praktyki jest prawidłowa i czyni zadość zasadzie legalizmu wynikającej z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).