V SA/WA 2375/23

V SA/Wa 2375/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Stopczyński
Piotr Kraczowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Żukowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
art. 14 lzf ust. 1
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Robert Żukowski, , Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr OR15-84024-OR1500230/23 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpoznania stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. C. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z 31 sierpnia 2023 r. nr OR15-84024-OR1500230/23 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący 5 czerwca 2023 r. złożył wniosek o objęcie przedsięwzięcia wsparciem "Zakup i montaż infrastruktury magazynowania" (Nabór wniosków nr A1.4.1.KPO_3/23/01).
W wyniku weryfikacji złożonej dokumentacji stwierdzono, że wnioskodawca nie dołączył załącznika KPO Dz.3a_Z, Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie dołączył do wniosku o objęcie wsparciem KPO Dz.3a_Z4, tj. Oświadczenie o zgodności wsparcia w ramach przedsięwzięcia z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1; dalej: rozporządzenie 2022/2472). Spełnienie tego kryterium jest obligatoryjne i niezbędne do przyznania wsparcia.
Z uwagi na powyższe Agencja 9 sierpnia 2023 r. wydała informację, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. Informację podpisała B. W..
Skarżący złożył wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Zaskarżonym aktem z 31 sierpnia 2023 r. Agencja poinformowała skarżącego, że pozostawia wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 820; dalej: rozporządzenie KPO) – wsparcia udziela się zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem.
W § 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększanie Odporności w obszarze "Wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy" określono kryteria wyboru przedsięwzięć. W pkt 8 kryterium wyboru przedsięwzięcia jest pomoc publiczna oraz pomoc de minimis, które weryfikowane jest na podstawie złożonego oświadczenia Wnioskodawcy o zgodności z przepisami o pomocy publicznej, tj. czy wsparcie jest zgodne z rynkiem wewnętrznym i zakresem notyfikacji Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Kryterium to jest obligatoryjne a jego spełnienie jest niezbędne do przyznania wsparcia. Ponadto kryterium "Pomoc publiczna oraz pomoc de minimis" nie podlega możliwości uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień do wniosku.
Z uwagi na powyższe Agencja uznała, że brak złożenia wraz z wnioskiem obligatoryjnego załącznika, tj. oświadczenia sporządzonego na formularzu KPO Dz.3a_Z4, że realizowane przedsięwzięcie jest zgodne z warunkami określonymi w przepisach rozporządzenia 2022/2472, powoduje pozostawienie wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. Informację podpisała B. W..
Skargę na informację Agencji z 31 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, że nie otrzymał wezwania do złożenia jakichkolwiek uzupełnień, braków czy wyjaśnień. Zdaniem skarżącego niezałączenie oświadczenia jest takim brakiem i powinno być przedmiotem wezwania do uzupełnienia na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku, a przed przystąpieniem do jego oceny pod kątem spełniania kryteriów. Z tego powodu wnosi o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 614/23 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości tutejszemu sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225, ze zm.; dalej: uzppr).
Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 1 i ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7).
W zakresie wsparcia "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" w ramach inwestycji A1.4.1. – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia KPO), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia KPO).
Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 uzppr – do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa).
Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 Regulaminu.
Mając na uwadze powyższe sąd zauważa, że pismo Agencji z 9 sierpnia 2023 r. informujące skarżącego, że zgłoszone przez niego przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez B. W.. Ta sama pracownica Agencji podpisała zaskarżoną informację z 31 sierpnia 2023 r. o ponownej ocenie przedsięwzięcia.
W tej sytuacji sąd zobowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 uzppr i § 2 ust. 6 Regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: kpa). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.); dalej: op) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, NSA odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 op wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. NSA podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 op utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 op. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 op.
Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 op z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jak również art. 221 op z art. 127 § 3 kpa, w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 uzppr oraz § 2 ust. 6 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 kpa.
Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z 30 maja 2005 r. o sygn. akt I GSK 253/05; z 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt o sygn. II FSK 1357/10; dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
W efekcie sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18).
Sąd podkreśla również, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 uzppr gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny.
W konkluzji powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Aktualnie Agencja będzie zobowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym powinna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną.
Z tych względów odnoszenie się do zarzutów merytorycznych wobec oceny przedsięwzięcia sformułowanych w skardze byłoby w obecnym stanie sprawy przedwczesne.
Z tych przyczyn sąd – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie uzppr – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.