V SA/Wa 2364/24

V SA/Wa 2364/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Stopczyński
Paweł Gorajewski /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1284
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 10, art. 17 ust. 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Kraczowski, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Asesor WSA Paweł Gorajewski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2024 r. nr MDP.051.2148.2017.AW w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. A. 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Pismem z 26 września 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Elblągu (jako wierzyciel; dalej zwany "PPIS") wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (jako organu egzekucyjnego) z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec M. A. (dalej zwanej "Skarżącą"), która uchyla się od wykonania obowiązku poddania dziecka (N. A., urodzona [...] r.) obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi i poliomyelitis. Do wniosku załączono m.in. upomnienie z 21 sierpnia 2014 r. oraz tytuł wykonawczy nr 26/2016 z 26 września 2016 r. z jego odpisem w celu doręczenia Skarżącej jako zobowiązanemu.
Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej zwany "PWIS"; działający jako organ egzekucyjny na mocy porozumienia zawartego 10 lutego 2014 r. z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim) nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylenia się od poddania wskazanego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z wystawionym tytułem wykonawczym.
Pismem z 8 grudnia 2017 r. Skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego powyższym tytułem wykonawczym. Zarzucił: 1) brak wymagalności obowiązku, 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Powyższe zarzuty zostały rozpoznane przez wierzyciela i uznane za nieuzasadnione.
Postanowieniem z 27 sierpnia 2018 r. (nr E-SZ.906.1.38.2017) PWIS (działając jako organ egzekucyjny na mocy porozumienia z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim) postanowił odmówić uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez Skarżącą, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 34 § 4 i 5 w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) oraz art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) oraz Porozumienie zawarte z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim a Warmińsko-Mazurskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym z dnia 10 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. War.-Maz. z 2014 r., poz. 927 ze zm.).
Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie.
Postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. (nr MDP.051.2148.2017.AW) Minister Zdrowia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie PWIS z 27 sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Zdrowia wskazał, że 30 lipca 2020 r. weszła w życie ustawa z 11 września 2019 r. o zmienia ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, a zgodnie z art. 13 tejże ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1478 ze zm.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, Minister Zdrowia stwierdził, że podstawę prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (teks jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1284). Minister Zdrowia powołał się w tym zakresie również na art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 849; dalej zwanego "rozporządzeniem MZ z 18 sierpnia 2011 r."), stwierdzając m.in., że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, zaś obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, bowiem w tym okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny być wykonane. Minister dodał, że w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).
Minister Zdrowia nie uwzględnił też zarzutu niewykonalności obowiązku zaszczepienia z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień. Wskazał, że Skarżąca jako rodzic i opiekun prawny małoletniego dziecka nie zgłosiła się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia lub wykluczenia przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Minister Zdrowia odniósł się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK 81/19). Zwrócił uwagę, że przedmiotem rozpatrzenia zgodności z Konstytucją RP nie była zasadność obowiązku szczepień, a jedynie warunki realizacji tego obowiązku. Zauważył też, że 1 października 2023 r. weszła częściowo w życie ustawa z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1938 ze zm.), mocą której zmieniono m.in. art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a zgodnie z aktualnym (od 1 października 2023 r.) brzmieniem tego przepisu minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę powstania obowiązku szczepień ochronnych, schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminu ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. Minister Zdrowia wskazał też, że z dniem 1 października 2023 r. utraciło moc rozporządzenie MZ z 18 sierpnia 2011 r., które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077; dalej zwane "rozporządzeniem MZ z 27 września 2023 r."), co oznacza, że zakwestionowana regulacja, w zakresie wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny, została wyeliminowana z obrotu prawnego zanim nastąpił skutek w postacie utraty mocy wskazany przez Trybunał.
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Zdrowia, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r.;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia MZ z 18 sierpnia 2011 r. przez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo że nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
3. art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia MZ z 18 sierpnia 2011 r. przez uznanie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że Skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia MZ z 18 sierpnia 2011 r.;
4. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;
5. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP przez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego stronie prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
Mając na uwadze te zarzuty, Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi w całości. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro skarga została złożona na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym po rozpoznaniu zażalenia, to sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, nie było istotnych powodów uzasadniających rozpoznanie sprawy na rozprawie i dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Zaskarżone w tej sprawie postanowienie podlega uchyleniu, ale z powodów innych niż wskazane w skardze.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z 18 czerwca 2024 r. w zakresie utrzymującym w mocy postanowienie PWIS z 27 sierpnia 2018 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Zauważyć należy, że problem prawny, jaki wystąpił w tej sprawie, był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2025 r. (sygn. akt V SA/Wa 2317/24). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela co do zasady i za własne przyjmuje stanowisko co do istoty sprawy wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku, uznając że stanowisko to jest aktualne w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.
Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje PPIS co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest matka dziecka, co do której istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
W myśl art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec Skarżącej tytułu wykonawczego nr 26/2016 z 26 września 2016 r.
Sąd uznał za chybioną argumentację skargi, wskazującą że Minister Zdrowia oparł swoje czynności na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.
Zauważyć trzeba, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 tej ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1.
Stosownie do art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia MZ z 18 sierpnia 2011 r. wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a obowiązującego w dacie wystawienia tytułu wykonawczego oraz wydawania postanowienia PWIS, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.
Wprawdzie wyrokiem z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK 81/19) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", jednak okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę legalności postanowienia Ministra Zdrowia.
Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany po wydaniu postanowienia PWIS z 27 sierpnia 2018 r., ale przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd postanowienia Ministra Zdrowia. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela oceny prawne prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2024 r. (sygn. akt II GSK 1078/24), z 24 września 2024 r. (sygn. akt: II GSK 841/24, II GSK 927/24) i z 17 września 2024 r. (sygn. akt II GSK 721/24), w których zauważono, że jakkolwiek w orzeczeniu w sprawie SK 81/19 podkreślono, iż komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak w orzeczeniu tym podkreślono również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może – ze swej istoty – ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Powyższe nie jest bez znaczenia, gdyż sąd konstytucyjny w swoim rozstrzygnięciu zawarł tzw. klauzulę odroczenia – co zakłada obowiązywanie przez określony czas przepisów prawa niezgodnych z ustawą zasadniczą. W tej mierze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepis. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – o czym była już mowa powyżej – postanowienie PWIS (działającego na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim) zostało podjęte przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie SK 81/19, natomiast postanowienie Ministra Zdrowia już po tej dacie, ale w okresie, w którym prawodawca krajowy naprawił wskazany błąd. Mianowicie 1 października 2023 r. na mocy ustawy z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1938) zmieniono m.in. art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i obecnie przepis ten zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, m. in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę powstania obowiązku szczepień ochronnych; schematu szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmującego liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. Z dniem 1 października 2023 r. utraciło też moc rozporządzenie MZ z 18 sierpnia 2011 r. Zostało ono zastąpione rozporządzeniem MZ z 27 września 2023 r. Wskutek tych zabiegów prawodawczych uregulowanie zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny zostało wyeliminowane i zastąpione uregulowaniem odpowiadającym wymaganiom wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny. Zauważenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że "wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego, a określenie w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych". Mając powyższe na względzie, odpadła już przesłanka wskazująca, że Program Szczepień Ochronnych jest aktem wewnętrznym. Obecnie ten program znajduje oparcie w akcie prawa powszechnie obowiązującego i powinien być stosowany.
Podkreślenia również wymaga, że postanowienia PWIS i Ministra Zdrowia zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego.
Konkludując, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych. Programy szczepień precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Podkreślenia także wymaga, że obowiązek poddania dziecka Skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniej córki. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych obowiązek zaszczepienia dziecka stał się więc wymagalny. W aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Podkreślenia wymaga, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się Skarżącej z małoletnim dzieckiem na badanie i szczepienie w podmiocie leczniczym. Zatem egzekucja prowadzona jest w okolicznościach istnienia obowiązku poddania małoletniej wskazanym w tytule wykonawczym szczepieniom.
Niezasadny jest zarzut Skarżącej, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 tej Konwencji niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 ust. 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 740/19), zgodnie z którym za zasadne należy uznać odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).
Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
Natomiast podstawą uwzględnienia skargi był brak przeanalizowania wymagalności poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych wymienionych w wystawionym w tej sprawie tytule wykonawczym w świetle obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia schematu obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia MZ z 27 września 2023 r. Zauważyć bowiem należy, że załącznik ten określa – w odniesieniu do poszczególnych szczepień – wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia określoną dawką danej szczepionki. Tak określona wymagalność szczepień musi być odniesiona do szczepień wskazanych w tytule wykonawczym, w oparciu o który prowadzona jest w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna. Minister Zdrowia musi przeanalizować, czy poszczególne z tych szczepień mogą zostać nadal wykonane, w szczególności w kontekście wskazanych w załączniku 1 do rozporządzenia MZ z 27 września 2023 r. terminów podania kolejnych dawek poszczególnych szczepień. Zauważyć bowiem należy, że szczepienie podstawowe przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi jest podawane w schemacie 4-dawkowym, przy czym wszystkie te dawki należy podać między 6 tygodniem życia a 16-18 miesiącem życia, z kolei szczepienia przypominające przeciw błonicy, tężcowi i krztuścowi podaje się dwukrotnie – od ukończenia 5. roku życia do ukończenia 6. roku życia i następnie od ukończenia 13. roku życia do ukończenia 14. roku życia. Z akt administracyjnych wynika, że córka Skarżącej, której obowiązkowych szczepień dotyczy tytuł wykonawczy, została zaszczepiona w ramach szczepienia podstawowego przeciwko błonicy, tężcowi i krztuścowi, natomiast nie została zaszczepiona przeciwko tym chorobom szczepieniem przypominającym. Zauważyć jednak należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ta małoletnia miała ukończone 16 lat i prawie 8 miesięcy, a zgodnie aktualnym wówczas, obowiązującym terminarzem szczepień szczepienie przypominające przeciwko błonicy, tężcowi i krztuścowi należy przeprowadzić w 6-tym roku życia i następnie w 14-tym roku życia. Analogicznie wygląda sytuacja ze szczepieniem przypominającym przeciwko poliomyetilis. Wskazana małoletnia została zaszczepiona w ramach szczepienia podstawowego przeciwko tej chorobie, natomiast nie przyjęła dawek przypominających, które – zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia MZ z 27 września 2023 r. należy podać od ukończenia 5. roku życia do ukończenia 6. roku życia. Rolą organu egzekucyjnego musi być zatem sprawdzenie, czy według obowiązujących aktualnie przepisów przedstawiciel małoletniego nadal jest zobowiązany do poddania dziecka najpierw badaniom kwalifikacyjnym, a następnie wykonania wszystkich wskazanych w tytule wykonawczym szczepień. Innymi słowy, Minister Zdrowia zobowiązany będzie do ustalenia, czy nadal istnieje wymagalny obowiązek o charakterze niepieniężnym podlegający egzekucji, czy też ten obowiązek np. jest niewymagalny wskutek upływu czasu.
Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Zdrowia uwzględni powyższe wywody Sądu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Ze wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Ministra Zdrowia na rzecz Skarżącego 597 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonemu temuż pełnomocnikowi (17 zł).