V SA/Wa 233/19

V SA/Wa 233/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1710/20 - Wyrok NSA z 2024-06-21
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.151, art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 869
art. 169 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez W. [...] (dalej: "Skarżący", "W.", "Zleceniobiorca") jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zobowiązującą W. do zwrotu części dotacji celowej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] maja 2012 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych a W. została zawarta umowa nr [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pn.: [...] (dalej: "Umowa"), na mocy której Minister przekazał W. dotację celową z budżetu państwa w kwocie 624 470 zł. Zgodnie z ofertą stanowiącą załącznik nr 1 do Umowy i będącą jej integralną częścią W. zobowiązał się do wykonania w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2012 r. zadania publicznego obejmującego wykonywanie ratownictwa wodnego w zakresie utrzymania gotowości ratowniczej, prowadzenia działań ratowniczych, organizowania i prowadzenia szkoleń ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego, utrzymania gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego oraz prowadzenia dokumentacji wypadków.
Całkowity koszt zadania zgodnie z Umową został określony na kwotę 780 587,50 zł. Ze skorygowanego sprawozdania z realizacji zadania wynikało natomiast, że koszt ten wyniósł ostatecznie 805 208,07 zł, z czego koszty w wysokości 624 470 zł pokryto z przyznanej dotacji, co oznaczało wykorzystanie w 100% środków przekazanych przez Ministra. W. poinformował, że powyższe środki z dotacji zostały przeznaczone na:
utrzymanie gotowości ratowniczej i gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego oraz dokumentowanie wypadków (277 600 zł);
szkolenia (335 830 zł);
utrzymanie gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego dot. kosztów dyslokacji sprzętu ratowniczego (11 040 zł).
W dniach 6-20 lutego 2013 r. w siedzibie Zleceniobiorcy została przeprowadzona kontrola, której celem było zbadanie prawidłowości realizacji przedmiotowego zadania publicznego pod względem legalności, celowości i gospodarności.
W toku kontroli sprawdzono m.in. wydatkowanie dotacji przekazanej w ramach Umowy oraz rzetelność prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej związanej z realizacją Umowy, jak również sporządzonych sprawozdań z wykonania zadania. Kontrolą objęto okres realizacji zadania, tj. od 1 maja do 31 grudnia 2012 r. Na podstawie dokonanych ustaleń, wyjaśnień uzyskanych od przedstawicieli podmiotu kontrolowanego, opisu wykonania zadania, opisów osiągniętych rezultatów, jak również przedstawionych dokumentów źródłowych realizację zleconego zadania oceniono pozytywnie w zakresie utrzymania gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego i finansowania ze środków własnych oraz pozytywnie z nieprawidłowościami w zakresie utrzymania gotowości ratowniczej.
Negatywną ocenę W. otrzymało natomiast za realizację zadania w zakresie organizowania i prowadzenia szkoleń, z uwagi na ich realizowanie niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz Umowy, w sposób nierzetelny, niegospodarny i niecelowy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zobowiązał W. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej w kwocie 253.324,21 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w toku realizacji zadania określonego Umową W. popełniło szereg nieprawidłowości, do których należy w szczególności zaliczyć:
przeszkolenie 88 osób niepełnoletnich, niespełniających kryteriów określonych dla ratownika wodnego w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1482, dalej "ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r."), a zatem niemogących uzyskać uprawnień ratownika wodnego,
przeprowadzenie siedmiu szkoleń niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 747, dalej "rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2012 r.").
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. pismem z 16 czerwca 2015 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesiono m.in., że przeprowadzone szkolenia ratowników wodnych były szkoleniami osób posiadających już uprawnienia do pracy w charakterze ratownika na obszarach wodnych lub będących w trakcie uzyskiwania takich uprawnień i były szkoleniami specjalistycznymi, pozwalającymi na uzyskanie "dodatkowych kwalifikacji", o których mowa w definicji ratownika wodnego. Wskazano, że zarówno oferta, jak i realizacja zadania, wypełniały zapisy uprzednich aktów prawnych jak i ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. w obszarze szkolenia - przygotowania do podejmowania działań - osób będących ratownikami wodnymi lub będącymi w trakcie uzyskiwania tych uprawnień, a także, że W. mogło zapisy ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. rozumieć na swój sposób, tj. szkolenie ratowników wodnych jako zespół przedsięwzięć niezbędnych osobie, która chce być ratownikiem wodnym do osiągnięcia pozytywnego efektu. Jednocześnie podniesiono, że Minister posiadał pełną informację dotyczącą realizacji zadania publicznego i nie wnosił on przy tym uwag do realizacji zadania. Ponadto wskazano na kwestię ewentualnego aneksowania umowy. Zdaniem W., jeżeli jedna ze stron uważała, że zadanie jest realizowane niezgodnie z prawem, w sytuacji gdy prawo to zmieniło się w trakcie trwania umowy, winna domagać się zmiany zapisów umowy. W. podniosło ponadto, że szkolenie osób nie posiadających ukończonego 18 roku życia nie jest złamaniem zapisów ustawy i rozporządzenia, nawet w przypadku gdyby szkolenia te odbywały się w celu uzyskania uprawnień zawodowych do pracy w charakterze ratownika wodnego. Szkolenia te były elementem uzyskiwania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym i jako takie nie podlegają pod wymóg pełnoletniości ich uczestników.
W wykonaniu wyroku NSA z 18 maja 2018 r. I GSK 989/18 dotyczącego zachowania terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu czynności w postępowaniu wstępnym ocenił, że wniosek W. z 16 czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.").
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu Minister powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że W. zawierając Umowę o wsparcie zadania publicznego zobowiązało się do stosowania i przestrzegania właściwych przepisów prawa powszechnie obowiązującego (§ 17 Umowy). Z uwagi na taki zapis, wobec wejścia w życie w dniu 3 lipca 2012 r. rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r., nie było konieczności zmian treści Umowy poprzez jej aneksowanie. Minister wyjaśnił, że do momentu przeprowadzenia kontroli organ nie posiadał wiedzy na temat faktu uczestnictwa w szkoleniach osób niepełnoletnich oraz niedostosowania programów szkoleń do wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. Dlatego też nie wnoszono zastrzeżeń do realizacji zadania. Nieprawidłowości przy realizacji zadania publicznego określonego w Umowie wykryto podczas kontroli. Minister zwrócił także uwagę, że wbrew postanowieniom § 6 Umowy W. nie prowadziło szczegółowej dokumentacji finansowo-księgowej realizacji zadania publicznego w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych, jak również dokumentacji potwierdzającej rzetelność i celowość poniesionych wydatków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że przedmiotem Umowy było szkolenie ratowników wodnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., podczas gdy było to szkolenie specjalistyczne, w wyniku którego jego beneficjent uzyskiwał inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym albo ewentualnie dodatkowe umiejętności ratownicze;
- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie treści Umowy i przyjęcie, że Skarżący zobowiązał się do przeszkolenia wyłącznie osób pełnoletnich;
- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania W. do władzy publicznej, a to w związku z tym, że Organ wydał wobec Skarżącego decyzję zobowiązującą do zwrotu dotacji z przyczyn merytorycznych, mimo że akceptował pod tym względem częściowe sprawozdania z realizacji zadania publicznego.
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- błędną wykładnię art. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. i przyjęcie, że kursy specjalistyczne prowadzone w celu nadania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym objęte są zasadami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 15 ust. 4 ww. ustawy,
- błędną wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. i przyjęcie, że osoby biorące udział w kursach specjalistycznych w celu uzyskania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym muszą posiadać pełną zdolność do czynności prawnych (mieć ukończone 18 lat),
a w konsekwencji,
- niezasadne zastosowanie art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: "u.f.p."), w wyniku błędnego uznania, że W. wykorzystał przedmiotową dotację niezgodnie z przeznaczeniem.
Rozwijając motywy skargi Skarżący podniósł, że celem realizacji przedmiotowego zadania publicznego nie było przeprowadzenie szkoleń "podstawowych", powodujących nabycie przez kandydatów standardowej wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich. W. wystąpił bowiem o dotację na prowadzenie szkoleń dodatkowych, specjalistycznych, prowadzących do nabycia przez ich uczestników innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.
Ze względu na powyższe, zdaniem Skarżącego, nie był on zobowiązany do ustalenia programów szkoleń w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. oraz o rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2012 r. Gdyby tak uczynił, nie osiągnąłby celu w postaci nabycia przez kursantów dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie, lecz jedynie podstawowej wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego. Skarżący więc nie tylko nie musiał, ale wręcz nie mógł kierować się zapisami rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r.
W ocenie Skarżącego, jako że brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które zobowiązywałyby do wdrożenia określonych programów szkoleń specjalistycznych, W. miał w tym zakresie swobodę. Nie można czynić mu więc zarzutu w postaci przeprowadzenia kursów niezgodnie z prawem, co miałoby powodować wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Adepci szkoleń opisanych w Ofercie nabyli inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, a więc zbliżyli się istotnie do zdobycia pełnych uprawnień "ratownika wodnego". Bez kursu tego rodzaju nie mogliby podjąć pracy w tym zakresie, a co za tym idzie, cel zadania publicznego musi być uznany za w całości wypełniony.
Nawet jeśli uznać, iż szkolenia organizowane przez W. w ramach Umowy nie prowadziły do nabycia przez kursantów innych kwalifikacji niezbędnych w ratownictwie wodnym, lecz stanowiły jedynie uzupełnienie podstawowej wiedzy i umiejętności, to nie musiały być one prowadzone w oparciu o Programy wskazane w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. Ich celem nie było bowiem przygotowanie kursantów do egzaminu w standardowych warunkach, lecz podniesienie ich kwalifikacji zwiększających wszechstronność i pozwalających lepiej wykonywać przyszłą pracę jako "ratownik wodny" w jak najszerszym zakresie. Gdyby Minister nie akceptował takiego celu szkolenia, nie uwzględniłby oferty na kursy specjalistyczne (z użyciem sprzętu nieuwzględnionego w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. jako podstawowy), lecz zobowiązał W. do prowadzenia szkoleń podstawowych.
Ponadto zauważono, że zgodnie z programem niektórych ze szkoleń, każdy kursant musiał posiadać uprawnienia ratownika wodnego nadanego w oparciu o przepisy obowiązujące przed 2012 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., takie osoby po wejściu w życie nowych przepisów były niejako automatycznie uznawane za spełniające warunek posiadania wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich. Bezcelowe byłoby więc ich szkolenie w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r. Nabywaliby bowiem niejako dwukrotnie te same umiejętności, prowadzące do spełnienia tego samego warunku pracy jako "ratownik wodny". Powyższe stanowi kolejne potwierdzenie tezy, zgodnie z którą szkolenia organizowane przez W. były kursami specjalistycznymi, nieobjętymi przepisami rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r.
Minister błędnie więc ustalił, że W. w ramach Umowy zobowiązał się do przeprowadzenia szkoleń ratowników wodnych w zakresie wskazanym w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r., a co za tym idzie, że musiał przygotować programy kursów w oparciu o ten akt prawa powszechnie obowiązującego.
W kwestii dopuszczenia do udziału w szkoleniu osób niepełnoletnich Skarżący wskazał, że brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które stawiałyby taki warunek. Posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych jest konieczne wyłącznie w celu spełnienia przesłanki dotyczącej wymagań określonych w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego realizujących doskonalenie zawodowe lub ratownika. Ratownikiem, czy inną osobą świadczącą pomoc medyczną w rozumieniu ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym może zostać bowiem jedynie osoba, która ukończyła 18 lat.
Przepisy dotyczące podstawowych szkoleń ratowniczych oraz niektórych z wystarczających kursów specjalistycznych nie zawierają natomiast warunku pełnoletniości. Ponadto, aby zostać zatrudnionym w W., czy wykonywać na jego rzecz różnego rodzaju czynności pośrednio związane z ratownictwem wodnym, nie trzeba posiadać pełnej zdolności do czynności prawnych.
Zdaniem Skarżącego, nie sposób więc twierdzić, że przyjęcie na szkolenia osób niepełnoletnich stanowiło uchybienie przepisom prawa i zasadom wydatkowania środków z budżetu państwa.
Zwrócono ponadto uwagę, że nawet osoba niepełnoletnia po przejściu jednego z kursów organizowanych przez W. w ramach zadania publicznego istotnie przybliża się do zawodu "ratownika wodnego". Należy wręcz wskazać, że bez uczestnictwa w tego rodzaju kursie nikt nie mógłby zostać "ratownikiem wodnym". Po przejściu szkolenia nabywa się bowiem inne kwalifikacje potrzebne w ratownictwie albo ewentualnie dodatkowe umiejętności ratownicze, co jest jedną z przesłanek art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Certyfikat ukończenia takiego kursu jest ważny bezterminowo, a więc również po osiągnięciu przez adepta 18. roku życia.
W zaakceptowanej przez Organ Ofercie wskazano, iż adresatami szkoleń są osoby, które noszą się z zamiarem, po ukończeniu szkolenia, podjęcia stałej lub sezonowej pracy jako ratownik wodny. Taki faktyczny zamiar mogą mieć również osoby niepełnoletnie. Muszą jednak poczekać, aby spełnić wymóg pełnoletniości. Dzięki szkoleniu W. spełnią jednak inny istotny warunek określony w ustawie.
Dodatkowo wskazano, że Skarżący zadeklarował się przeszkolić w ramach zadania publicznego 490 osób. Na szkolenie zgłosiło się 609 osób, w tym 87 niepełnoletnich. 119 osób przeszkolono w ramach środków własnych, niejako dodatkowo w stosunku do Umowy. Z uwagi na to należało uznać, że W. wykorzystał dotację z budżetu państwa wyłącznie na przeszkolenie osób pełnoletnich.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na realizację zadań wskazanych w umowie z [...] maja 2012 r. nr [...].
Podkreślenia wymaga, że środki z dotacji przekazane beneficjentom na podstawie umowy nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu). Argumentację tę wzmacnia także i ta okoliczność, że w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (przekazanej na podstawie umowy), bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stosownie do treści art. 169 ust. 6 u.f.p., jej zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie w trybie postępowania cywilnego (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych).
Z treści art. 169 ust. 1 u.f.p. wynika, że znajduje on zastosowanie do zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - o których mowa w treści tegoż przepisu prawa. Regulacja prawna zawarta w tym przepisie prawa wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Wskazany przepis prawa reguluje tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa, a także tryb postępowania w przypadku, gdy podmiot dotowany nie dokonuje w wyznaczonym terminie zwrotu niewykorzystanej dotacji lub zwrotu dotacji w sytuacji, gdy taki obowiązek jest rezultatem stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ust. 1-3 tegoż przepisu prawa.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem zwrotu części dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa w kwocie 253.324,21 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem to zapłata za zadania inne niż te, na które dotacja została udzielona.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący w dniu [...] maja 2012 r. zawarł Umowę z Ministrem Spraw Wewnętrznych o wsparcie realizacji zadania publicznego pn.: [...], na mocy której Minister przekazał W. dotację celową z budżetu państwa w kwocie 624 470 zł. Zgodnie z ofertą stanowiącą załącznik nr 1 do Umowy i będącą jej integralną częścią W. zobowiązało się do wykonania w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2012 r. zadania publicznego obejmującego wykonywanie ratownictwa wodnego w zakresie utrzymania gotowości ratowniczej, prowadzenia działań ratowniczych, organizowania i prowadzenia szkoleń ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego, utrzymania gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego oraz prowadzenia dokumentacji wypadków.
Dotowany jest zobowiązany do przeznaczenia otrzymanej dotacji tylko i wyłącznie na zadania określone w umowie o przyznaniu dotacji.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w przypadku umów dotacyjnych, ich treść jest determinowana przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które niejednokrotnie określają opis zadania, które może być zlecone do realizacji i cel, na jaki może zostać udzielona dotacja.
I tak, w myśl § 17 Umowy dotacyjnej W. zobowiązało się do przestrzegania i stosowania właściwych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Na podstawie § 17 Umowy Skarżący zobowiązany był także do stosowania aktu wykonawczego do ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r.
Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. w art. 15 ust. 1 określiła rodzaje szkoleń, jakie podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego (W. w dniu zawierania Umowy na podstawie art. 40 ww. ustawy posiadał status takiego podmiotu) mogą organizować i prowadzić, tj. szkolenia ratowników wodnych, instruktorów oraz psów ratowniczych wraz z przewodnikami.
Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy podmiotom uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego może być zlecone do realizacji, na zasadach określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zadanie polegające na organizacji i prowadzeniu szkoleń ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego.
Szczegółowe zasady organizacji i przeprowadzania ww. szkoleń określiło rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym. Podpisując [...] maja 2012 r. Umowę z W., organ nie posiadał informacji dotyczących daty wejścia w życia projektowanych wówczas przepisów ww. rozporządzenia. Przedmiotowa Umowa została podpisana na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego (organ wymagał, by szkolenia, które miały być zrealizowane w ramach zleconego zadania były szkoleniami ratowników wodnych - co zostało wskazane już w tytule Umowy, a wobec braku przepisów szczegółowych określających programy szkoleń, zaakceptowano programy przygotowane przez W.). Natomiast z dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r., tj. od 3 lipca 2012 r. W. było zobowiązane do dostosowania dotychczasowych programów szkoleń do wymogów wprowadzonych tym rozporządzeniem. Zobowiązanie to wynikało bezpośrednio z treści § 17 Umowy.
Jak słusznie zauważył organ, poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień specjalistycznych organizacji ratowniczych, warunków ich wykonywania przez inne organizacje ratownicze oraz rodzaju i wysokości świadczeń przysługujących ratownikom górskim i wodnym w związku z udziałem w akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 193, poz. 1624) umożliwiało W., jako specjalistycznej organizacji ratowniczej, ustalanie programów kursów i szkoleń specjalistycznych z zakresu ratownictwa wodnego. Utraciło ono moc w zakresie dotyczącym W. [...], z dniem 1 stycznia 2012 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, która na mocy art. 15 ust. 1 enumeratywnie wymienia rodzaje szkoleń, które mogą być prowadzone przez podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego. Katalog zawarty w treści ww. przepisu miał i ma nadal charakter zamknięty. Tym samym ustawodawca nie przewidział przeprowadzenia "dodatkowych szkoleń specjalistycznych", w ramach których osoby posiadające uprawnienia ratowników mogłyby podnosić swoje kwalifikacje, a jedynie wskazał na "szkolenia ratowników wodnych", czyli szkolenia, których ukończenie umożliwi uzyskanie tytułu ratownika wodnego.
Jednocześnie też, wraz z utratą mocy obowiązującej przez przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 listopada 2002 r., W. utraciło uprawnienie do ustalania programów kursów i szkoleń specjalistycznych z zakresu ratownictwa wodnego. Wobec powyższego W. w momencie składania oferty nie posiadało prawa do określania i nadawania uprawnień w zakresie ratownictwa wodnego.
Na uwadze należy mieć również przepisy przejściowe zawarte w art. 41 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. w szczególności art. 41 ust. 2, który przewidywał możliwość prowadzenia po wejściu w życie ustawy szkoleń według dotychczasowych przepisów, przy czym odnosiło się to tylko do osób, które rozpoczęły uzyskiwanie uprawnień ratownika z zakresu ratownictwa wodnego przed dniem wejścia w życie ustawy. Natomiast na podstawie art. 41 ust. 1 cyt. ustawy osoby, które uzyskały uprawnienia na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 2012 r., zachowywały uprawnienia ratownika z zakresu ratownictwa wodnego.
Wobec powyższego, rację należy przyznać organowi, który stanął na stanowisku, że mając na względzie charakter umów dotacyjnych, nie mógł zlecić W. zadania publicznego polegającego na organizowaniu i prowadzeniu szkoleń ratowników wodnych innych niż te, które były przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.
Brak zatem podstaw do przyznania zasadności twierdzeniom Skarżącego, że szkolenia ratowników wodnych, których programy zawarte zostały w ofercie stanowiącej załącznik do Umowy, były szkoleniami osób posiadających już uprawnienia do pracy w charakterze ratownika na obszarach wodnych lub będących w trakcie uzyskiwania takich uprawnień i były szkoleniami specjalistycznymi, pozwalającymi na uzyskanie "dodatkowych kwalifikacji", o których mowa w definicji ratownika wodnego.
Jak wynika z materiału dowodowego, powyższym twierdzeniom przeczy sama oferta W., w której jako adresatów zadania wskazano cyt. "osoby posiadające dostateczne umiejętności pływania, które noszą się z zamiarem, po ukończeniu szkolenia, podjęcia pracy stałej lub sezonowej jako ratownik wodny" oraz załączone do oferty programy szkoleń, przeprowadzonych po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r. (tj. szkoleń przeprowadzonych w U., R., C., T., K., W. i S.) które zakładały przygotowanie ratowników do wykonywania działań w zakresie ratownictwa wodnego, a wśród wymogów formalnych stawianych uczestnikom szkolenia nie było wymogu posiadania uprawnień z zakresu ratownictwa wodnego. Ponadto wszystkie szkolenia określono jako "szkolenia ratowników wodnych - poziom ratownik wodny".
W ocenie Sądu, treść umowy, w tym cel zadania publicznego w niej określony oraz treść załączników do umowy, wskazywały, że zasadnym było kwalifikowanie na szkolenia wyłącznie osób, które spełniały wymogi tak, aby po pozytywnym przejściu szkolenia możliwym było wykonywanie przez takie osoby działań w zakresie ratownictwa wodnego, zgodnie z celem szkolenia wskazanym w każdym z poszczególnych programów szkoleń ratowników wodnych przeprowadzonym po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r. Za działanie bezcelowe należało uznać kwalifikowanie na szkolenia osób, które po pozytywnym ukończeniu szkolenia w dalszym ciągu nie mogą uzyskać tytułu ratownika wodnego. Byłoby to działanie nieracjonalne z punktu widzenia gospodarowania publicznymi środkami finansowymi.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. wykonywanie zadań z zakresu ratownictwa wodnego oraz organizowanie i prowadzenie szkolenia ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego przez podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego następuje na podstawie zlecania realizacji zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. zostały określone cele, na które może być udzielona dotacja i są to:
utrzymanie gotowości ratowniczej;
prowadzenie działań ratowniczych;
organizowanie i prowadzenie szkoleń ratowników wodnych oraz psów ratowniczych i ich przewodników;
utrzymanie gotowości operacyjnej sprzętu ratowniczego;
prowadzenie dokumentacji wypadków.
Tożsamy z przywołanymi przepisami był zakres zadań zleconych do realizacji W. na podstawie zawartej [...] maja 2012 r. Umowy nr [...].
Wyjaśnienia wymaga, że użytego w art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. zwrotu: "organizowanie i prowadzenie szkoleń ratowników wodnych" nie można interpretować w oderwaniu od przepisu art. 15 tej ustawy.
Z uwagi na powyższe nie ma podstaw do przyznania zasadności twierdzeniom Skarżącego, że zlecone Umową zadanie organizowania i prowadzenia szkoleń ratowników wodnych polegało na organizowaniu i przeprowadzeniu szkoleń specjalistycznych, pozwalających na uzyskanie "dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", ewentualnie szkoleń podnoszących kwalifikacje ratowników wodnych, bowiem zlecanie tego rodzaju szkoleń nie jest przewidziane przez przepisy ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Zlecanie tego rodzaju szkoleń należałoby ocenić jako dokonane bez podstawy prawnej.
Wskazać należy, że celem szkolenia ratowników wodnych, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2012 r., jest przygotowanie osób zatrudnionych, pełniących służbę lub będących członkami podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego i do podejmowania działań. Chodzi więc o umożliwienie nowym osobom zdobycie wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, a nie dokształcanie osób, które spełniają warunki dla ratownika wodnego, czy też umożliwienie spełnienia warunku w postaci posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.
Celem zleconego zadania publicznego było więc przeszkolenie nowych osób w zakresie ratownictwa wodnego, a nie umożliwienie członkom W. uzupełnienie warunku z definicji ratownika wodnego w postaci posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.
Odnosząc się do stanowiska Skarżącego w zakresie konieczności aneksowania Umowy w związku z wejściem w życie przepisów rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2012 r. należy wskazać, że aneksowanie zawartej Umowy po zmianie przepisów nie było konieczne z uwagi na brzmienie § 17, zgodnie z którym w odniesieniu do Umowy stosuje się właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego. A zatem, jak już wcześniej wspomniano, W. zobowiązane było do prowadzenia szkoleń ratowników wodnych zgodnie z przepisami przedmiotowego rozporządzenia jako obowiązującego aktu wykonawczego do ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., w tym do dostosowania programów szkoleń do Ramowego programu szkolenia ratowników wodnych określonego w załączniku nr 1. W związku z tym nie było konieczności zmian treści Umowy poprzez jej aneksowanie, gdyż jej zakres regulowały przepisy prawa powszechnie obowiązującego określone w § 17 Umowy.
Ponadto, jak trafnie zauważył organ, W. miało pełną wiedzę na temat stanu prac legislacyjnych nad projektem rozporządzenia w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym oraz odnośnie kształtu projektowanych przepisów. W. brało udział w tych pracach, na każdym ich etapie i zostało powiadomione o wejściu w życie przedmiotowego rozporządzenia.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej pełnoletniości osób biorących udział w szkoleniach Sąd wyjaśnia, iż pomimo zmiany przepisów w trakcie realizacji przez Skarżącego zadania publicznego, wymóg posiadania ukończonych 18 lat przez osoby ubiegające się o uzyskanie statusu ratownika wodnego pozostał niezmieniony, dlatego też organ słusznie zakwestionował w tym aspekcie prawidłowość przeprowadzenia szkoleń zrealizowanych na podstawie Umowy.
Co więcej, wymóg pełnoletniości, niezależnie od konieczności jego spełnienia z uwagi na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, W. sam zawarł w swej ofercie stanowiącej integralną część Umowy. A zatem argumentację zaprezentowaną przez Skarżącego należy uznać za bezprzedmiotową.
Jak wynika z akt administracyjnych, Strona w wyjaśnieniach wskazała, że w szkoleniach udział wzięło 118 dodatkowych osób, w tym 87 osób niepełnoletnich (wg ustaleń zespołu kontrolnego, 88 osób poniżej 18 roku życia). Kontrolujący zasadnie nie uznali za wiarygodne wyjaśnień, wedle których udział tych osób nie został sfinansowany ze środków przewidzianych w Umowie, ponieważ w trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji jednoznacznie poświadczającej to twierdzenie. Na jej podstawie nie było możliwości określenia liczby uczestników szkolenia, wysokości poniesionych kosztów całkowitych, a w tym kosztów sfinansowanych ze źródeł innych niż dotacja. Ponadto przeszkolenie większej liczby osób od wskazanej w Umowie oznacza zmianę ustalonego sposobu realizacji zadania publicznego bez wiedzy i zgody podmiotu udzielającego dotację. Również w sprawozdaniu końcowym nie zawarto informacji wyjaśniających rozbieżności w liczbie osób szkolonych oraz nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej przeszkolenie osób niepełnoletnich ze środków finansowych innych niż dotacja.
Z uwagi na niedopuszczalność zlecania zadań publicznych z zakresu ratownictwa wodnego polegających na szkoleniach (ratowników wodnych) innych niż określone w przepisach art. 15 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 cyt. ustawy polegający na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że osoby biorące udział w kursach specjalistycznych w celu uzyskania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym muszą posiadać pełną zdolność do czynności prawnych.
Reasumując, organ miał podstawy aby stwierdzić, że Skarżący nie przeprowadził szkoleń, do przeprowadzenia których zobowiązał się w Umowie. Do udziału w szkoleniach kwalifikował bowiem osoby nie mogące bezpośrednio po ukończeniu kursu uzyskać tytułu ratownika wodnego, z uwagi na wiek oraz osoby posiadające już status ratownika wodnego. Jak wynika z wyjaśnień Skarżącego, środki z dotacji zostały przeznaczone na przeprowadzenie "dodatkowych szkoleń specjalistycznych" co jednak nie powoduje realizacji celu na jaki Umowa została zawarta.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż organ posiadał pełną informację dotyczącą realizacji zadania publicznego i nie wnosił przy tym uwag do realizacji zadania wyjaśnić należy, że merytoryczna ocena realizacji zleconego W. zadania dokonywana była na podstawie przedstawianych przez W. informacji zawartych w sprawozdaniach z realizacji zadania. Do momentu przeprowadzenia kontroli organ nie posiadał wiedzy na temat faktu uczestnictwa w szkoleniach osób niepełnoletnich oraz niedostosowania programów szkoleń do wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. A zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. należy uznać za bezpodstawny.
Co do pozostałych zarzutów natury procesowej należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Minister zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Na marginesie należy wskazać, że z uwagi na niedochowanie przez Skarżącego obowiązku wynikającego z § 6 Umowy (prowadzenie i przechowywanie dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji księgowej oraz dokumentacji merytorycznej realizacji zadania) organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia prawidłowo posłużył się w głównej mierze postanowieniami zawartej Umowy oraz jej załączników, jak również ustaleniami dokonanymi podczas kontroli. To powinnością podmiotu wykonującego zadanie określone w umowie o udzielenie dotacji jest udokumentowanie wszystkich prowadzonych w ramach tego zadania czynności i związanych z nimi wydatków tak, aby organ, od którego środki te pochodzą, był w stanie powiązać każdy poniesiony wydatek z realizowanym zadaniem. W. miał świadomość powyższego obowiązku i mimo to nie prowadził niezbędnej dokumentacji w sposób określony w § 6 Umowy.
Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.