V SA/WA 2262/22

V SA/Wa 2262/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Iwona Kozłowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 1 w zw z art. 144, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3,  art. 6, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 35 par. 3, art. 8,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 974
art. 104a ust. 1, art. 101 ust. 2-5, art. 99 ust. 4a,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 221
art. 55[1]
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Asesor WSA - Iwona Kozłowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg A. K. i T. A. R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr POD.503.162.2022.KWO.2 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r., nr POD.503.162.2022.KWO.2 Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ, GIF), działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1977; dalej: u.p.f.) oraz art. 123 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia A.K. (dalej: skarżąca, strona) oraz zażalenia T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Mazowiecki WIF, organ I instancji) z 26 maja 2022 r., znak: WIF.8520.3.21.2022.JM o zawieszeniu postępowania w sprawie przeniesienia na rzecz A.K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. -J., przy ul. W. ... (dalej: apteka), należącej do spółki T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy ww. postanowienie.
Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco:
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 kwietnia 2022 r. do Mazowieckiego WIF wpłynął wniosek o przeniesienie na rzecz A.K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K.-J., przy ul. W., należącej do spółki T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w której to, w dniu 4 marca 2022 r. organ przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości prowadzenia obrotu produktami leczniczymi, realizacji zadań nałożonych na kierownika apteki, prowadzenia obrotu środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami kategorii 1 za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. Ustalenia kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia, w dniu 19 maja 2022 r., postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki.
Postanowieniem z 26 maja 2022 r. Mazowiecki WIF zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz A.K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K.-J., przy ul. W., należącej do spółki T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując na konieczność uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia.
Pismem z 7 czerwca 2022 r. A. K. wniosła zażalenie na postanowienie z 26 maja 2022 r., w którym zarzucała naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z którym w zgodzie nie pozostaje zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, w tym z jednej strony pacjentów, którzy na wiele tygodni wcześniej nabywali produkty lecznicze w aptece z drugiej strony przedsiębiorcy, który złożył wniosek o przeniesienie zezwolenia na ponad miesiąc przed wszczęciem postępowania w przedmiocie jego cofnięcia, a wcześniej podjął szereg działań (zebranie środków finansowych, przygotowanie dokumentacji, negocjacja umów, czas poświęcony na przeprowadzenie całego procesu itd.) pozostając w uzasadnionym przeświadczeniu co do istnienia prawa wynikającego z prawomocnej decyzji na prowadzenie apteki, a zatem w zaufaniu do organu władzy publicznej, który to wszczyna postępowanie o cofnięcie zezwolenia po złożeniu wniosku o jego przeniesienie, podczas gdy nie powinien tego uczynić w czasie, kiedy właścicielem apteki nie pozostawał już przedsiębiorca T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W.;
2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art 101 pkt 4 u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne wymagające zawieszenia postępowania, podczas gdy brak podstaw do tego z uwagi na brak tożsamości stron obu postępowań, jak również fakt, że w przypadku obu postępowań organem prowadzącym jest ten sam podmiot, a samo postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na tym etapie postępowania ma charakter bezprzedmiotowy w stosunku do postępowania o jego przeniesienie gdyż przedsiębiorstwo apteki zostało sprzedane, a w przeciwieństwie do innych podstaw uprawniających organ do cofnięcia zezwolenia, ewentualna utrata rękojmi do prowadzenia apteki nie rzutuje na uprawnienie kupującego do jej prowadzenia, gdyż to oceniane jest każdorazowo w odniesieniu do konkretnego podmiotu prowadzącego aptekę;
3. art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy jego kontynuowanie (bez zawieszenia) i przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki doprowadzi do usunięcia nieprawidłowości postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki i doprowadzi do skutku oczekiwanego przez ustawodawcę tj. zapewnienia prowadzenia apteki przez podmiot dający rękojmię jej należytego prowadzenia przy zabezpieczeniu interesów pacjentów;
4. art. 12 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i obarczenie strony jako kupującej negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wydłużonego czasu rozpoznania wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki i zawieszenie niniejszego postępowania.
Wskazując powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu.
Pismem z 20 czerwca 2022 r. zażalenie na ww. postanowienie wniosła również spółka - T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:
1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania i uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy taka sytuacja nie zaistniała i organ nie posiadał uprawnienia do wydania takiego rozstrzygnięcia;
2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia z pokrzywdzeniem stron postępowania, polegające na działaniu przez organ w sprzeczności z zasadami: praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i zaufania do władzy publicznej, co skutkowało wydaniem postanowienia;
3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia bez uwzględnienia stanowiska stron postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy;
4. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym niezastosowanie się przez WIF do zasady szybkości i prostoty postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy;
5. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez ich zastosowanie i wymienienie w treści uzasadnienia, podczas gdy omawiane przepisy nie zostały wskazane w podstawie prawnej postanowienia, a stanowiły przesłankę i podstawę wydanego rozstrzygnięcia;
6. art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez ich zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy spółka w chwili wszczęcia postępowania nie była już właścicielem apteki i nie było możliwe wszczęcie wobec niej postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
7. art. 104a u.p.f. poprzez jego niezastosowanie i nie przeniesienie zezwolenia na rzecz wnioskodawcy, podczas gdy spełniał ona wszelkie wymagania opisane w ww. regulacji oraz poprzez rozszerzającą wykładnię omawianej regulacji i uznanie, że WIF posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, podczas gdy przepis jest jasny i bezwarunkowy i oznacza, że decyzja w przedmiocie przeniesienia zezwolenia ma charakter deklaratywny, co miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując powyższe spółka również wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając zażalenia, postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. GIF utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego WIF z 26 maja 2022 r. Akceptując stanowisko organu I instancji GIF uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla zakończenia postępowania w przedmiocie przeniesienia przedmiotowego zezwolenia. Organ wskazał, że pismem z 19 maja 2022 r. WIF wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w związku z nieprawidłowościami wynikającymi z protokołu kontroli z ... marca 2022 r., znak ... W ocenie GIF, dopiero rozstrzygnięcie kwestii bytu zezwolenia w ramach postępowania dotyczącego jego cofnięcia pozwali na uznanie, czy istnieje przedmiot postępowania o przeniesienie zezwolenia – a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - umożliwi ocenę, czy spełnione zostały przesłanki z art. 104a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.f. Organ podkreślił, że w przypadku, gdyby przedmiotowe zezwolenie zostało cofnięte, WIF nie miałby podstaw do przeniesienia zezwolenia, ani też do odmowy jego przeniesienia, ale byłby zmuszony do umorzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania, którym jest przedmiotowe zezwolenie na prowadzenie apteki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach GIF podniósł, że w świetle art. 99 ust. 2 i art. 104a ust. 1 u.p.f., WIF jest organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a także w przedmiocie przeniesienia takiego zezwolenia. Tym samym WIF w zakresie prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za bezzasadny organ uznał zarzut wskazujący na brak tożsamości stron postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oraz przeniesienia tego zezwolenia. Odwołując się do treści art. 104a § 2 u.p.f. podkreślił, że stronami postępowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki jest nie tylko podmiot, który nabył aptekę, ale również podmiot na rzecz którego zostało udzielone zezwolenie na jej prowadzenie. Zaznaczył ponadto, że wbrew stanowisku stron wnoszących zażalenia, przedmiotem obu postępowań nie jest zorganizowana część przedsiębiorstwa w postaci apteki, ale zezwolenie na jej prowadzenie, a do przeniesienia zezwolenia konieczne jest wydanie decyzji przez właściwy organ zezwalający.
Na postanowienie GIF z 1 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła zarówno A. K., jak i T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
W swojej skardze, skarżąca A. K. zarzucała naruszenie:
1. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. oraz art. 6 i 7 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w postaci toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki, podczas gdy okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym z uwagi na: brak tożsamości stron obu postępowań, brak związku postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z postępowaniem o jego przeniesienie, ponieważ przedsiębiorstwo apteki zostało sprzedane, a ewentualna utrata rękojmi do prowadzenia apteki nie rzutuje na uprawnienie kupującego do jej prowadzenia, gdyż to oceniane jest każdorazowo w odniesieniu do konkretnego podmiotu prowadzącego aptekę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a prowadzi do wniosku, że fakt prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia lub nawet wydanie nieostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z powodu utraty rękojmi przez dotychczasowego właściciela apteki nie stanowi zagadnienia wstępnego, co oznacza, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na rzecz skarżącej mogło być swobodnie prowadzone, a postanowienie organu I instancji powinno być uchylone;
2. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ I instancji w toku rozpoznawania sprawy nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. z jednej strony pacjentów, w których interesie jest utrzymanie funkcjonowania apteki, a z drugiej skarżącej jako strony postępowania, która złożyła wniosek o przeniesienie zezwolenia na ponad miesiąc przed wszczęciem postępowania w przedmiocie jego cofnięcia, a wcześniej podjęła szereg działań (zebranie środków finansowych, przygotowanie dokumentacji, negocjacja umów, czas poświęcony na przeprowadzenie całego procesu itd.) pozostając w uzasadnionym przeświadczeniu co do istnienia prawa wynikającego z prawomocnej decyzji na prowadzenie apteki, a zatem w zaufaniu do organów władzy publicznej, który to wszczyna postępowanie o cofnięcie zezwolenia po złożeniu wniosku o jego przeniesienie, podczas gdy nie powinien tego uczynić w czasie, kiedy właścicielem przedsiębiorstwa apteki nie pozostawał już uczestnik postępowania oraz w sytuacji, gdy organ I instancji w sposób nieuzasadniony przewleka postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchylenie decyzji organu I instancji spowodowałoby przywrócenie biegu postępowania, a tym samym uchronienie skarżącej przed dalszymi negatywnymi konsekwencjami przewlekłego prowadzenia postępowania oraz umożliwienie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz obywateli, zgodnie z zasadą zaufania do organów administracji publicznej.
Wskazując powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze wniesionej przez T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazywano natomiast na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania oraz uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy taka sytuacja nie zaistniała i organ nie posiadał uprawnienia do wydania takiego rozstrzygnięcia;
b. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia z pokrzywdzeniem stron postępowania, polegające na działaniu przez organ w sprzeczności z zasadami: praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaufania do władzy publicznej, co skutkowało wydaniem postanowienia;
c. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron i obywateli;
d. art. 141 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty poprzez nie wzięcie pod uwagę zarzutów spółki i strony, a tym samym ograniczenie praw stron i nierozpoznanie ich zażaleń;
e. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu postanowienia, przyczyn z powodu których organ nie rozpoznał pozostałych zarzutów zarówno spółki jak i strony, w sytuacji gdy GIF ograniczył w istocie swoje rozstrzygnięcie do rozpoznania zarzutów w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
f. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji.
Wskazując powyższe spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci akt postępowania ... w celu wykazania faktu, że organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wszczęły postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia dopiero po dokonaniu przez stronę nabycia przedmiotowej apteki, wobec czego postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia winno być traktowane jako pierwsze i od jego rozstrzygnięcia winien zależeć los postępowania o cofnięciu zezwolenia.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt V SA/Wa 2262/22 i V SA/Wa 2263/22 i dalszego ich prowadzenia pod sygn. akt V SA/Wa 2262/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie są zasadne.
Na wstępie podkreślić należy, że złożone w niniejszej sprawie skargi zostały przez Sąd rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Jak wynika z treści wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny.
O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie przedstawiciele doktryny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, str. 7-18, gdzie podaje m.in., że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei NSA w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, że prejudycjalność zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym.
Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przy czym pojęcie innego organu nie jest interpretowane literalnie. Pod powyższym pojęciem należy również rozumieć ten sam organ administracji publicznej. Jednym z warunków jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii będącej zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do niego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2009 r., II SA/Kr 376/09 – dostępny w CBOSA).
Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104 a u.p.f. jest postępowaniem administracyjnym, które kończy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji. W toku postępowania organ jest zobligowany do przeprowadzenia dokładnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych niezbędnych dla dokonania przeniesienia zezwolenia. Jak wynika z treści art. 104a ust. 1 u.p.f. organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1. nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 - 5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2. adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie. Z powyższego wynika, że WIF bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. Obowiązkiem WIF jest zatem sprawdzenie, czy nie zachodzą wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a przeszkody do przeniesienia zezwolenia. Badaniu przez WIF podlegają także uprawnienia osoby lub osób ubiegających się o przeniesienie zezwolenia. Do tego w myśl art. 99 ust. 4a u.p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Kolejna grupa, podlegających badaniu przez WIF, przesłanek przeniesienia zezwolenia wyliczona została w art. 101 ust. 2-5 u.p.f. Są to przesłanki negatywne. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie jest zatem postępowaniem rejestrowym, czy też prostą czynnością o charakterze formalnym, w ramach którego WIF po otrzymaniu kompletnego wniosku, przenosi zezwolenie na nabywcę apteki. Postępowanie to wymaga zgromadzenia i przeanalizowania dokumentacji oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, w tym zakreślenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd za zasadne uznał zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia na rzecz A.K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K.-J., przy ul. W., należącej spółki T.A.R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie może zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie jego cofnięcia. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie zatem wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Kwestia posiadania lub nie posiadania przedmiotowego zezwolenia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. W sprawie zachodzi więc zależność między dwoma postępowaniami bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Nie jest przy tym sporne, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a więc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia było w toku. W ocenie Sądu, dysponując wiedzą o toczącym się odrębnie, na podstawie odrębnych przepisów postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki, organ nie mógł zignorować tej wiedzy i dalej prowadzić postępowanie w przedmiocie jego przeniesienia. W orzecznictwie podkreśla się, że dostrzegając ryzyko – że zbycie zezwolenia może być działaniem mającym na celu uchylenie się od skutków prawnych naruszenia przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne (np. w postaci czasowego pozbawienia możliwości prowadzenia apteki) – uzasadnionym zdaje się być stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia służy nie tyle wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego zezwolenia, co rozstrzyga problem prawny – bezpośrednio związany z umową, z powołaniem na którą wniesiono o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, w kwestii prawnej, której organ prowadzący postępowanie główne rozstrzygać samodzielnie nie może, a która determinuje podjęcie decyzji co do przeniesienia zezwolenia (v. wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., II GSK 875/22 (dostępny w CBOSA). Tym samym, wszczęcie w dniu 19 maja 2021 r. odrębnego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, dla którego asumptem były stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w funkcjonowaniu należącej do spółki apteki nie może być postrzegane jako naruszające zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki zostało wszczęte w dniu 28 kwietnia 2022 r. Jak już podkreślano, postępowanie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Na gruncie niniejszej sprawy od wszczęcia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia do jego zawieszenia upłynęło niespełna 20 dni a zatem nie można stawiać organowi zarzutu "przewlekania" tego postępowania.
Sąd podkreśla, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenie istnieje w obrocie prawnym. Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte ostateczną decyzją GIF, postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki wyeliminuje to zezwolenie z obrotu prawnego. Konsekwencją zaistnienia braku przedmiotu postępowania (tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w postępowaniu administracyjnym w sprawie jego przeniesienia będzie umorzenie postępowania. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w przedmiocie jego przeniesienia.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie przyjęły, że zakończenie postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może nastąpić przed zakończeniem postępowania kontrolnego prowadzonego w sprawie tego zezwolenia. Ma to miejsce również w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte w toku postępowania o jego przeniesienie. Wskazując powyższe za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odwołując się do cytowanego już wyroku NSA z 27 stycznia 2023 r., II GSK 875/22 wskazać należy, że zbycie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – nawet formalnie zgodne z literą prawa i formalnie uzasadniające żądnie wydania decyzji na podstawie art. 104a ust. 1 u.p.f. – nie może służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej przez podmioty prowadzące aptekę. Kwestie z tym związane muszą być przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym, wątpliwości, że organ w postępowaniu toczącym się z wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie może rozstrzygać o cofnięciu tego zezwolenia ani przesądzać samodzielnie okoliczności i przesłanek z tym związanych. Zdaniem NSA, w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie może istnieć wątpliwość, czy zbycie zezwolenia nie było świadomym działaniem, zmierzającym do uniknięcia postępowania o cofnięcie zezwolenia i tym samym uchylenia się od niekorzystnych skutków prawnych naruszenia przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której umowa zbycia/nabycia apteki – stanowiąca podstawę domagania się o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 104a ust. 1 u.p.f. – nawet formalnie zgodna z prawem, byłaby zawarta z nadużyciem prawa (orzeczenie dostępne w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości akceptuje wskazane stanowisko, uznając je za własne.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Zdaniem Sądu, podstawa prawna rozstrzygnięcia ma oparcie w przepisach prawa, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.) a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez nie argumentacja jest wyczerpująca. Natomiast, zwięzłość tej argumentacji nie świadczy o jej wadliwości. Sam fakt, że skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów Inspekcji Farmaceutycznej, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Tym samym, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, GIF nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku spółki o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o co skarżąca wnosiła w skardze. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wszystkie niezbędne w sprawie dowody zostały zgromadzone i poddane prawidłowej analizie przez organy.
Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.