V SA/WA 2251/23

V SA/Wa 2251/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Arkadiusz Tomczak /sprawozdawca/
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. P. sp. z o.o. w S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 14 sierpnia 2023 r. nr DELG-WG.026.2.2023.AG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka z o.o. S. P. z siedzibą w S. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła ze skargą na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (zwanego dalej: "Ministrem") z 14 sierpnia 2023 r., znak DELG-WG.026.2.2023.AG, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Z. R. S.A. (dalej jako: "Zarządca"), znak sprawy: ZR.461-195/23.8, z 14 lipca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty z tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców, o których mowa w art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. 2022 poz. 2687 ze zm., dalej jako: "ustawa o szczególnej ochronie").
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Skarżąca spółka wystąpiła do zarządcy rozliczeń z wnioskiem z 24 czerwca 2023 r. za okres 2023-05 o wypłatę rekompensaty z tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców (dotyczącego piekarni).
Pismem z 4 lipca 2023 r. Zarządca - działając na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy o szczególnej ochronie - po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku - wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących błędów obliczeniowych lub braków formalnych:
• błędnie wypełnione kolumny J i K - nieprawidłowo wskazany "Okres stosowania ceny maksymalnej paliw gazowych dla PPG wskazanego w kol. D" – wpisane daty dotyczą kwietnia 2023 r.,
• dla dwóch odbiorców wskazanych we Wniosku o wypłatę rekompensaty ZRSA nie otrzymała informacji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalonym prawie stosowania ceny maksymalnej paliw gazowych w okresie maj 2023 r. oraz o wartości udzielonej odbiorcy pomocy de minimis.
Zaznaczono, że usunięcie błędów obliczeniowych lub braków formalnych wymaga ponownego złożenia całego i kompletnego wniosku (tj. ze wszystkimi załącznikami). W piśmie ponadto pouczono spółkę, że nieusunięcie wskazanych błędów obliczeniowych lub braków formalnych we wskazanym terminie skutkować będzie, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o szczególnej ochronie, odmową zatwierdzenia wniosku.
Pismem z 14 lipca 2023 r. Zarządca poinformował Spółkę o efektach weryfikacji złożonego przez nią wniosku o wypłatę rekompensaty, informując o odmowie jego zatwierdzenia. Odmowa nastąpiła z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w terminie, tj. zgodnie z przekazaną Zarządcy informacją od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ws. udzielonej pomocy de minimis, wszystkie numery faktur wskazane we wniosku o rekompensatę za okres maj 2023 r. dotyczą miesiąca kwietnia 2023 r.
W dniu 21 lipca 2023 r. doręczono Zarządcy pismo Skarżącej z 21 lipca 2023 r. zatytułowane jako "Odwołanie od Rozstrzygnięcia Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 r., znak sprawy ZR.461-195/23.8 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty", skierowane do Ministra, w którym to piśmie Spółka wniosła o:
1) zmianę zaskarżonego Rozstrzygnięcia i rozliczenie przysługującej Odwołującemu rekompensaty zgodnie z wnioskiem nr ZR.461-195/23.1 z dnia 24 czerwca 2023 r.:
2) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 1, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego Rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarządcę.
Postanowieniem z 14 sierpnia 2023 r. Minister stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów ustawy o szczególnej ochronie, Zarządca nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w sytuacji, w której przyczyną odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty jest nieuzupełnienie braków formalnych, błędów obliczeniowych lub wątpliwości Zarządcy. W ocenie Ministra w sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, ponieważ pismo Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 r., znak sprawy: ZR.461-195/23.8, nie jest decyzją, wobec czego ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia – decyzji – Minister jest zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z 14 sierpnia 2023 r. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia, na okoliczności tam opisane.
Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust 4 i 6 ustawy o szczególnej ochronie, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Zarządca nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w przypadkach, gdy powodem odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty jest nieuzupełnienie braków formalnych czy błędy obliczeniowe, jak również że pismo Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 roku, znak sprawy ZR.461-195/23.8, w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), podczas gdy przepisy powyższe nie wyłączają możliwości wydania decyzji administracyjnej przez Zarządcę w ww. przypadku, zaś rozstrzygnięcie z dnia 14 lipca 2023 roku zawiera wszystkie cechy konstytuujące decyzję administracyjną;
2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:
1) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie odwołania Skarżącego od pisma Zarządcy, znak sprawy: ZR.461-195/23.8 z dnia 14 lipca 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców, o których mowa w art. 3a ust. 1 ustawy o szczególnej ochronie za niedopuszczalne w sytuacji, w której rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia (braku decyzji);
2) art. 107 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że pismo Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 roku, znak sprawy: ZR.461-195/23.8 w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców, o których mowa w art 3a ust. 1 ustawy o szczególnej ochronie nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej w sytuacji, w której przedmiotowy akt zawiera wszelkie niezbędne elementy dla zakwalifikowania go jako decyzja, a w szczególności rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. o odmowie zatwierdzenia wniosku;
3) art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania od decyzji organu I instancji;
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i okoliczności w jakich wniosek Skarżącego z dnia 24 czerwca 2023 r. znak ZR.461-195/23.1 został sporządzony, niezbędnych dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, jak również brak wyjaśnienia przez Organ przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w istocie do wskazania, że w ocenie Organu pismo Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 roku, znak sprawy: ZR.461-195/23.8 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty nie stanowi decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota rozpoznawanej sprawy polega na rozstrzygnięciu, czy Minister zasadnie uznał, że Zarządca nie wydał w dniu 14 lipca 2023 r. decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty, a w związku z tym czy Minister postąpił prawidłowo stwierdzając, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia.
Rozpocząć należy zatem od tego, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd wskazuje przy tym, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Natomiast podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podnosi się przy tym zgodnie, że odwołanie nie jest dopuszczalne jeżeli zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (tak: A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, komentarz do art. 134, dostępny w LEX, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Łd 43/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. o sygn. akt I OSK 1776/19).
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II OSK 1569/14). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o". Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Skoro decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, to kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, w której nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20.06.2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53; por. także wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r. o sygn. akt II GSK 384/23).
Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o szczególnej ochronie, a w szczególności tryb przewidziany w art. 6 tej ustawy dotyczący weryfikacji i zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty.
W myśl ust. 1 przywołanego przepisu zarządca rozliczeń weryfikuje wniosek o wypłatę rekompensaty pod względem jej wysokości, prawidłowości dokonanych obliczeń i kompletności wymaganych dokumentów i prawidłowego reprezentowania na podstawie podanych we wniosku danych i dokumentów, w tym dokumentów potwierdzających uprawnienie do reprezentowania, biorąc pod uwagę posiadane środki na wyodrębnionym rachunku bankowym. W przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku o wypłatę rekompensaty zarządca rozliczeń zatwierdza wniosek i dokonuje wypłaty rekompensaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawidłowo sporządzonego wniosku (ust. 2). Zatwierdzenie wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (ust. 3.).
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o szczególnej ochronie w przypadku gdy wniosek o wypłatę rekompensaty zawiera braki formalne lub błędy obliczeniowe lub budzi uzasadnione wątpliwości zarządcy rozliczeń co do zgodności ze stanem rzeczywistym, zarządca rozliczeń, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywa podmiot uprawniony do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych lub do usunięcia wątpliwości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia. W zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, kwota ta jest wypłacana przez zarządcę rozliczeń zgodnie z ust. 2.
W przypadku negatywnej weryfikacji wniosku o wypłatę rekompensaty zarządca rozliczeń odmawia zatwierdzenia tego wniosku, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 5).
Natomiast w sytuacji nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku o wypłatę rekompensaty lub wątpliwości zarządcy rozliczeń, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia, zarządca rozliczeń odmawia zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty w zakresie, w jakim kwota rekompensaty budzi wątpliwości lub nie przysługuje, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 6).
Podkreślenia wymaga również, że w myśl art. 6 ust. 7, odmowa, o której mowa w ust. 5 i 6, nie pozbawia podmiotu uprawnionego możliwości ponownego złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty w zakresie, w jakim zarządca rozliczeń odmówił jej wypłaty, z wyjątkiem przypadku, gdy rekompensata nie przysługuje.
Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wypłata rekompensaty z tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców, o których mowa w art. 3a ust. 1 ustawy o szczególnej ochronie jest czynnością o charakterze materialno-technicznym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty następuje natomiast w dwóch sytuacjach: w przypadku negatywnej weryfikacji przedmiotowego wniosku przez Zarządcę oraz w przypadku nieusunięcia przez wnioskodawcę braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku. Pierwsza sytuacja odmowy zatwierdzenia wniosku dotyczy zatem każdorazowej sytuacji, gdy odmowa zatwierdzenia wniosku nie wynika z nieusunięcia braków formalnych i błędów obliczeniowych wniosku, albowiem wniosek takowych błędów nie posiada, a zatem podjęte przez rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny wniosku ma charakter merytoryczny. Drugi przypadek odmowy zatwierdzenia wniosku który rozróżnia ustawodawca (i którego dotyczy przedmiotowa sprawa) polega na tym, że w razie braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku (a więc nie merytorycznych) wnioskodawca jest wzywany do poprawy wniosku i w przypadku ich nieusunięcia w terminie, Zarządca informuje o odmowie zatwierdzenia wniosku – zwykłym pismem, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że Skarżąca wystąpiła do zarządcy rozliczeń z wnioskiem z 24 czerwca 2023 r. za okres 2023-05 o wypłatę rekompensaty z tytułu stosowania ceny maksymalnej dla odbiorców. Po rozpatrzeniu tego wniosku, pismem z 4 lipca 2023 r. Zarządca wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących błędów obliczeniowych lub braków formalnych: prawidłowego wypełnienia kolumn J i K, albowiem błędnie wskazano "Okres stosowania ceny maksymalnej paliw gazowych dla PPG wskazanego w kol. D" – (wpisane daty dotyczyły kwietnia 2023 r.) oraz dla dwóch odbiorców wskazanych we Wniosku o wypłatę rekompensaty Zarządca nie otrzymał informacji od ZUS o ustalonym prawie stosowania ceny maksymalnej paliw gazowych w okresie maj 2023 r. oraz o wartości udzielonej odbiorcy pomocy de minimis.
Pismem z 14 lipca 2023 r., Zarządca poinformował o odmowie zatwierdzenia wniosku z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w terminie, tj. zgodnie z przekazaną Zarządcy informacją od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ws. udzielonej pomocy de minimis, wszystkie numery faktur wskazane we wniosku o rekompensatę za okres maj 2023 r. dotyczą miesiąca kwietnia 2023 r.
Analizując powyższe pismo w zakresie powodów odmowy zatwierdzenia wniosku, Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o szczególnej ochronie, uprawniający Zarządcę do odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty bez wydania decyzji administracyjnej, gdyż – po pierwsze – jak wynika z akt sprawy Spółka została wezwana, zgodnie z ust. 4 tego przepisu, do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 7 dni (pismem Zarządcy z 4 lipca 2023 r.), a po drugie i najważniejsze, wskazane przez Zarządcę powody odmowy zatwierdzenia wniosku (jak i wcześniejsze przyczyny wystosowania wezwania w trybie art. 6 ust. 4 ww. ustawy) mieszczą się w pojęciach "braków formalnych" lub "błędów obliczeniowych", do usunięcia których obowiązany jest wezwać Zarządca.
Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że wskazana w piśmie z 14 lipca 2023 r. przyczyna odmowy zatwierdzenia wniosku była wyłącznie "brakiem formalnym" wniosku o którym mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o szczególnej ochronie. Numery faktur wskazane we wniosku dotyczyły bowiem kwietnia 2023 r., a nie maja 2023 r., który to miesiąc był tym właściwym okresem obejmującym przedmiotowy wniosek o wypłatę rekompensaty. Sąd stwierdza zatem, że stwierdzenie powyższego braku formalnego nie może zostać uznane za zainicjowanie sporu o charakterze merytorycznym.
Skoro zatem przedmiotem odwołania Skarżącej od pisma Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 r. była odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty z przyczyn obejmujących wyłącznie sytuację określoną w art. 6 ust. 6 ustawy o szczególnej ochronie, to nie można mieć wątpliwości, że w tej części pismo Zarządcy nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, noszącego cechy decyzji administracyjnej.
Należy jednocześnie podkreślić, że wbrew stanowisku Spółki zawartym w skardze, dla uznania, że określone pismo stanowi decyzję administracyjną nie jest wystarczające stwierdzenie, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna może być bowiem wydana tylko wówczas, gdy z przepisu prawa wynika kompetencja organu do jej wydania. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzonej w art. 6 k.p.a.
Przepisy procedury administracyjnej, co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 k.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 3, § 2 k.p.a.). Sąd zaznacza zatem, że o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika jednoznaczne upoważnienie organu do wydania decyzji.
W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że pismo o odmowie zatwierdzenia wniosku nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, skoro żaden przepis ustawy o szczególnej ochronie nie przewiduje, aby odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku następowała na podstawie decyzji administracyjnej. Co więcej, w art. 6 ust. 6 tej ustawy wyraźnie wskazano, że odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialneg,o tj. art. 6 ust. 4 i 6 ustawy o szczególnej ochronie. Sąd zaakceptował bowiem stanowisko, że pismo Zarządcy z dnia 14 lipca 2023 r. nr ZR.461-195/23.8, nie stanowiło decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty.
W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie również wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym w szczególności art. 134 k.p.a. Skoro bowiem w realiach rozpatrywanej sprawy Zarządca nie wydał decyzji administracyjnej, oczywistym jest, że Skarżąca nie mogła wnieść odwołania. Uznać należy zatem, że odwołanie Skarżącej było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie odmowa zatwierdzenia wniosku nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną, skoro żaden przepis ustawowy nie przewiduje, aby przedmiotowa odmowa, podjęta z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych lub błędów obliczeniowych wniosku następowała na podstawie decyzji. W związku z tym za bezzasadne uznać należy również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a.
Sąd stwierdza również, że zaskarżonemu postanowieniu Ministra o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie sposób zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano bowiem w prawidłowy sposób dlaczego – w ocenie organu – w sprawie występuje przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. Organ dokonał przy tym analizy przepisów ustawy o szczególnej ochronie, a następnie uzasadnił przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie.
Nie zasługuje na aprobatę Sądu także zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie przysługującego stronie prawa do odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd zaznacza, że po złożeniu przez stronę odwołania, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym musi zbadać, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, stanowi decyzję administracyjną. Przy jego kwalifikowaniu należy brać pod uwagę nie tylko przedmiot, ale też formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym. Natomiast o decyzyjnej formie działania organu można mówić tylko wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika upoważnienie organu do wydania takiej decyzji. Skoro powyższe nie wynika z przepisu art. 6 ust. 6 ustawy o szczególnej ochronie, to nie sposób uznać, że odmowa zatwierdzenia wniosku o rozliczenie rekompensaty stanowiła decyzję administracyjną, a w konsekwencji, że przysługiwało od takiej odmowy odwołanie. Sama tylko okoliczność, że odmowa zatwierdzenia wniosku z 14 lipca 2023 r. została wydana w formie pisemnej również nie przesądza, iż stanowiła ona decyzję administracyjną. Forma pisma wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności określonej w art. 14 § 1 k.p.a. Dlatego też odmowa z 14 lipca 2023 r. ma również formę pisma, o charakterze wyłącznie informującym stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn.
Niezasadność powyższego zarzutu polegającego na wskazaniu, że organ uniemożliwił realizację Spółce przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania podkreśla szczególnie fakt, że w myśl art. art. 6 ust. 7 ustawy o szczególnej ochronie, odmowa zatwierdzenia wniosku z przyczyn formalnych nie pozbawia podmiotu uprawnionego możliwości ponownego złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty. Sąd nie dopatrzył się zatem żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawie, w której przepisy przewidują możliwość wielokrotnego ponawiania wniosków o wypłatę rekompensaty, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Niezależnie od tego, że jak wskazano powyżej postępowanie takie może być prowadzone, gdy przewiduje to przepis prawa materialnego (a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje), to ewentualne przyjęcie domniemania wydania decyzji administracyjnej – na przykład w sytuacjach wątpliwości legislacyjnych w zakresie ustanowienia w przepisach prawidłowego upoważnienia organu do wydania decyzji - powinno być jednak uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się bowiem, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 427/18, zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową. W niniejszej sprawie – ze względu na regulację art. 6 ust. 7 ustawy o szczególnej ochronie – okoliczności takich brak. Sąd stwierdza zatem, że nie istnieje potrzeba zagwarantowania rozstrzygnięciu z 14 lipca 2023 r. formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową.
Końcowo zaznaczyć wypada, że sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna w sprawie takiego sprowadza się wyłącznie do oceny, czy rzeczywiście skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 tej ustawy.