V SA/Wa 22/22

V SA/Wa 22/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
602  ceny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), Protokolant - referent Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wodociągów Z. sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 listopada 2021 r. znak OR15-65080-OR1500214/19 w przedmiocie odmowy skrócenia obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów Z. sp. z o.o. z siedzibą w U. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wodociągów Z. sp. z o.o. z siedzibą w U. (zwanej dalej "Stroną" lub "Spółką") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Organem", "Organem II instancji" lub "Prezesem PGW WP") z dnia 3 listopada 2021 r. znak KZT.70.254.2021/3 wydana w przedmiocie odmowy skrócenia obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 5 maja 2021 r. Spółka złożyła wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją z dnia 6 października 2020 r. oraz o zatwierdzenie nowej taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy U. na okres 3 lat.
Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. znak GL.RZT.70.152.2021 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie (zwany dalej "Organem regulacyjnym" lub "Organem I instancji") odmówił: 1/ skrócenia okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Organu regulacyjnego z dnia 6 października 2020 r. znak [...] oraz 2/ zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków, przedłożonej wnioskiem z dnia 5 maja 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 24c ust. 1, 3 w zw. z art. 24j i art. 27a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu", oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.".
Zdaniem Organu regulacyjnego, z treści art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wynika, że nie każda zmiana warunków ekonomicznych będzie uzasadniała skrócenie okresu obowiązywania taryfy. Przez "uzasadniony przypadek" należy rozumieć w szczególności sytuację, w której wnioskodawca powołuje się na okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania taryfy oraz o których nie miał i nie mógł mieć wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego obecnie obowiązującej taryfy. W niniejszej sprawie Spółka wskazała, że przyczyny złożenia wniosku o skrócenie obowiązującej taryfy wynikają w szczególności ze zmian warunków ekonomicznych prowadzonej działalności, a przede wszystkim z faktu, że ponosi ona wyższe koszty z tytułu podatku od nieruchomości dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków oraz wzrostu czynszu za eksploatację sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, a także zwiększone koszty odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Przy czym, co do kosztów hurtowego zrzutu ścieków, organ regulacyjny wskazał, że wydawać się może, iż w tym wypadku spełniony został obiektywny warunek niezależny od Spółki, gdyż podjęto próby negocjacji cen, co stanowi próbę ochrony odbiorców. Dalej Organ regulacyjnych podniósł, że Gmina U., jako wspólnik Wodociągów Z. sp. z o.o. poprzez swoich przedstawicieli we władzach spółki może mieć wpływ na działania podejmowane przez Spółkę. Ponadto uwzględniając otrzymywane przychody – dywidendy, czynsz dzierżawny, podatki od nieruchomości Gmina niewątpliwie dysponuje istotnym narzędziem kształtowania cen taryf za ścieki. Jednym z czynników kształtowania ceny – jaką ostatecznie ponosić będą odbiorcy za odprowadzanie ścieków – stanowi możliwość stosowania dopłat do taryfowych grup odbiorców wskazanych w uchwale podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Za niezasadne Organ regulacyjny uznał tak znaczne wzrosty podatku od nieruchomości (w 2020 r. – było 0,5%, a w 2021 – 2% (uchwała rady miasta U.) – co skutkowało wzrostem podatku od nieruchomości z kwoty 385 000 zł do 1 282 000 zł) oraz opłat dzierżawnych za infrastrukturę, z której korzysta przedsiębiorstwo.
Zaprezentowane przez Spółkę ceny i stawki w przedmiotom wniosku zostały ustalone z naruszeniem przepisów § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzrostu wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem taryfowym", z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wzrostu ceny 1 m3 ścieków o 24,3% w pierwszym roku planowanej taryfy, o 26,6% w drugim roku i o 29,7% w trzecim roku obowiązywania nowej taryfy w stosunku do obecnie obowiązującej ceny. W ocenie Organu regulacyjnego nagła podwyżka cen nie zapewnia ochrony interesów odbiorców. Spółka powinna opracować taryfę i tak planować koszty na trzyletni okres, aby nie powodować nagłych, drastycznych wzrostów cen i stawek opłat.
Dalej wskazano, że Organ regulacyjny oceniając zasadność wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy zobowiązany jest do potraktowania przedłożonego uzasadnienia w sposób całościowy i decyzję pozytywną wydać może jedynie w sytuacji, gdy wszystkie wskazane przez Stronę zmiany uzna za zasadne i mieszczące się w przesłankach przewidzianych w art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. W tej sytuacji wskazane przez Spółkę przesłanki warunku tego nie spełniają. Mimo, iż Strona nadmieniła w obszernych wyjaśnieniach powody wzrostu powyższych kosztów, to konsekwencją tego jest konieczność zastosowania w planowanej taryfie zbyt wygórowanych cen, które końcowo obarczą odbiorcę usług łącznie o 2,03 zł za 1 m3 ścieków. Zdaniem Organu regulacyjnego większość kosztów należy zoptymalizować do minimum. Usprawnieniu powinny podlegać również inne obszary, w tym zwłaszcza logistyka, cały proces dokonywania zakupów oraz pozyskiwania wszelkich materiałów, ponieważ pozwoli to w znacznym stopniu zmniejszyć koszty produkcji, nie doprowadzając do nagłej podwyżki cen. Ponadto Organ nadmienił, że w przypadku, kiedy taryfa jest bardzo wysoka, istnieje możliwość obniżenia ceny za ścieki poprzez uchwalenie dopłat z budżetu gminy dla mieszkańców. Dopłaty są w konsekwencji szczególnym instrumentem pozwalającym pogodzić interes ekonomiczny przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z interesem społeczności lokalnych.
W związku z powyższym, iż zmiana warunków ekonomicznych, nie wynika z przedstawionych dokumentów, a wynik oceny, weryfikacji oraz analizy przedstawionego nowego projektu taryfy za zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie gminy U. jest negatywny, należało odmówić zatwierdzenia przedmiotowej taryfy i odmówić skrócenia okresu obowiązywania taryfy poprzedniej.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła Spółka, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, rozporządzenia taryfowego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że nie zgadza się z decyzją Organu regulacyjnego. Zdaniem Spółki poza sporem winno być, że w sprawie zaistniał uzasadniony przypadek, który uzasadnia skrócenie czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Strona wskazała, że organ bezprawnie neguje zmianę warunków ekonomicznych świadczenia usług w odniesieniu do kosztów podatku od nieruchomości i czynszu dzierżawnego – są to fakty. Zarzuciła, że Organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego czy wzrost cen i stawek opłat ma charakter nieuzasadniony, a brak tego uzasadnienia wynika z przyjęcia kalkulacji kosztów niecelowych, gdyż nie wskazał, który to koszt jest kosztem niecelowym, a tym samym nie wykazał dlaczego uznał wzrost cen za nieuzasadniony. W ocenie Spółki, z punktu widzenia przedsiębiorstwa, mającego dostosować się do wydanej decyzji, które jednocześnie chciałoby poprawić wniosek, niezwykle istotne jest by organ jasno i wyczerpująco zasygnalizował ewentualne błędy dostrzeżone w toku postępowania wyjaśniającego, a w sytuacjach spornych – dostatecznie uzasadnił motywy swojego działania. Strona zarzuciła nadto, że Organ regulacyjny opiera swoje rozstrzygnięcie na kwestiach pozaprawnych, nieznajdujących podstaw w przepisach, odwołując się do obojętnych z punktu widzenia oceny wniosku Spółki kwestii "akceptowalnego społecznie poziomu cen", teoretycznego prawa rady gminy do obniżenia podatku od nieruchomości czy kwestii słuszności pobierania niższego czynszu dzierżawnego przez gminę U. jako właściciela infrastruktury kanalizacyjnej.
Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., zaskarżoną w tej sprawie, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Organu regulacyjnego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 24j ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu Organ II instancji podniósł, że przepis art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wskazuje, iż każdorazowo organ winien zbadać czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku o skrócenie taryfy stanowią określony w przepisie "uzasadniony przypadek". Taką sytuację może stanowić w szczególności zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przy czym musi być ona udokumentowana.
W niniejszej sprawie Spółka składając wniosek o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, jako okoliczności uzasadniające ten wniosek wskazała wzrost kosztów: podatku od nieruchomości, czynszu za eksploatację systemu kanalizacji sanitarnej, odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu Spółki. Z analizy złożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, iż na wzrost cen miały także wpływ wzrost kosztów: energii elektrycznej, wynagrodzeń, usług obcych oraz pozostałych usług, które Organ regulacyjny pominął. Spółka wskazała na konieczność podwyższenia cen ścieków w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w wysokości 24,3% w pierwszym roku obowiązywania planowanej taryfy oraz 26,6% w drugim roku i 29,7% w trzecim roku w porównaniu do cen obecnie obowiązujących.
W ocenie Organu II instancji wskazane przez Spółkę okoliczności mające uzasadniać skrócenie taryfy nie spełniają przesłanek określonych w art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zebrany przez Organ regulacyjny materiał dowodowy oraz szczegółowe wyjaśnienia Strony nie wskazały bowiem, aby zaistniały uzasadnione przypadki dające w konsekwencji podstawę do orzeczenia skrócenia obowiązywania taryfy. Przesłanki wskazane przez Spółkę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24j powyższej ustawy nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku. Zdaniem Organu II instancji, na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego Organ regulacyjny wskazał przyczyny z powodu których wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy, a każda z tych przyczyn została w sposób szeroki omówiona.
Skargę na powyższą decyzję z dnia 3 listopada 2021 r. wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości i wnoszą o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Organu do wydania nowej decyzji wskazując przy tym w sposób wiążący załatwienie sprawy. Jednocześnie Strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu polegające na odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy mimo istnienia uzasadnionych i obiektywnych (niezależnych od Skarżącej) okoliczności, w szczególności wynikających z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych w postaci zmiany wysokości podatku od nieruchomości, zmiany wysokości czynszu dzierżawnego oraz zmiany ceny za hurtowo odprowadzane ścieki,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Organ Il instancji przyjął, że decyzja Organu I instancji była prawidłowa, podczas gdy organ ten oparł rozstrzygnięcie na aspektach pozaprawnych, nieznajdujących oparcia w przepisie prawa oraz irrelewantnych z punktu widzenia oceny wniosku taryfowego Spółki ("akceptowalnego społecznie poziomu cen", prawa rady gminy do obniżenia podatku od nieruchomości czy Gminy U. jako właściciela infrastruktury kanalizacyjnej do pobierania niższego czynszu dzierżawnego);
2/ art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 24j ust. 1 zd. 2 powyższej ustawy – polegające na zaniechaniu dokonania przez organy obu instancji oceny projektu taryf oraz uzasadnienia pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu lub przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne oraz nieprzeprowadzenie analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz nieprawidłowym zweryfikowaniu kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a nadto błędne uznanie, że Skarżąca winna była wykazać jakie działania podjęła w celu "optymalizacji kosztów",
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Organ Il instancji pominął poczynione w tym zakresie wyjaśnienia Skarżącej i poprzestał na ustaleniach faktycznych i prawnych Organu I instancji wskazując jedynie, że są one prawidłowe, podczas gdy jako organ odwoławczy winien był samodzielnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy i zbadać prawidłowość poczynionych stwierdzeń, co skutkowało rozstrzygnięciem niezgodnym z żądaniem Skarżącej;
3/ § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że jedynym kryterium pozwalającym organowi regulacyjnemu na wydanie decyzji negatywnej w sprawie jest ochrona interesów odbiorców usług przed jakimkolwiek wzrostem cen oraz na niewłaściwej wykładni nakazu "ochrony interesów odbiorców usług" przez organ tj. w sposób bezwzględnie i niezwykle szeroko traktujący ochronę interesu odbiorców usług, pomijając przy tym całkowicie interes Spółki jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a tym samym abstrahując od oceny celowości ponoszonych przez Spółkę kosztów oraz istniejącej zasadności wzrostu cen, a w efekcie zmuszając Spółkę de facto do prowadzenia działalności poniżej rzeczywistych kosztów,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Organ Il instancji uznał, że Skarżąca nie opracowała taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat rozumianą w sposób wyżej opisany, oraz pominął poczynione w tym zakresie wyjaśnienia Skarżącej, a w konsekwencji uznał, że decyzja Organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów i wniosek taryfowy Spółki został oceniony prawidłowo;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 w zw. z art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego pod względem tego, czy został naruszony przepis prawa materialnego mający zastosowanie w sprawie, bez czego nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez Organ Il instancji, a w szczególności:
a) pominięcie w sprawie przedłożonych przez Skarżącą dowodów uzasadniających zaistnienie zmiany warunków ekonomicznych świadczenia usług w postaci zmiany wysokości podatku od nieruchomości oraz zmiany wysokości czynszu dzierżawnego, mających charakter obiektywnych zmian warunków,
b) nieuzasadnione i dowolne uznanie, że nie zaistniały okoliczności zmiany ekonomicznych warunków świadczenia usług w zakresie wysokości czynszu dzierżawnego i podatku od nieruchomości, przy jednoczesnym uznaniu istnienia takiej zmiany w zakresie kosztów hurtowego odprowadzania ścieków, mimo przedłożenia przez Skarżącą tożsamych przedmiotowo dowodów na powyższe okoliczności,
c) pominięcie dowodów na okoliczność podjęcia przez Skarżącą kroków celem obniżenia kosztów prowadzonej działalności w zakresie kosztów podatku od nieruchomości oraz czynszu dzierżawnego,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Organ Il instancji uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia znajdującego się w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, w tym pominął przedstawione przez Skarżącą wyjaśnienia, informacje i dowody (wskazane również w odwołaniu) i w konsekwencji przyjął niezasadnie, że decyzja Organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów, podczas gdy jako organ odwoławczy winien był samodzielnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy i zbadać prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych;
2/ art. 15 k.p.a. – poprzez zredukowanie postępowania odwoławczego do zatwierdzenia wyników postępowania przeprowadzonego przez Organ I instancji,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w sposób jednostronny, z uchyleniem się od wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niepodjęciem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie zasady dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym
3/ art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niezawarcie przez Organ w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniających wymogi określone prawem, w tym niewyjaśnienie podstaw prawnych decyzji, pominięcie kompleksowego i wyczerpującego uzasadnienia podstaw odmowy skrócenia taryfy i zatwierdzenia nowej taryfy, niewskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz ewentualnych przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła argumenty na poparcie ww. podstaw.
W odpowiedzi na skargę, Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. Strona skarżąca i Prezes PGW WP podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla tę decyzję jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona w sprawie decyzja z dnia 3 listopada 2021 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) w zw. z art. 24j ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zgodnie ze ww. przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która – co do istoty sprawy – uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu
I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem
II instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP – jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r. II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 5.03.2013 r. II OSK 244/13, LEX nr 1305548; wyrok NSA z 26.01.2011 r. I OSK 1305/10, LEX nr 969436).
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Prezes PGW WP uchybił fundamentalnej zasadzie wynikające z art. 15 k.p.a., albowiem ograniczył się jedynie do zaaprobowania oceny dokonanej przez Organ I instancji. Sąd stwierdził, że argumentacja Prezesa PGW WP jest bardzo ogólnikowa. Zasadniczo sprowadza się ona do przytoczenia przepisu art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz oceny, że wskazane przez Spółkę okoliczności mające uzasadniać skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy nie spełniają przesłanek określonych we ww. przepisie. Zdaniem Prezesa PGW WP, zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy oraz szczegółowe wyjaśnienia Strony nie wskazały, aby zaistniały uzasadnione przypadki dające w konsekwencji podstawę do orzeczenia skrócenia obowiązywania taryfy, a przesłanki wskazane przez wnioskodawcę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24j ustawy nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku.
Stosownie do art. 24j ust. 1 ww. ustawy, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Mając zatem na uwadze powyższe, Organ II instancji rozpoznając i rozstrzygając sprawę, na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, winien wyjaśnić Stronie przyczyny jakie legły u podstaw negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ ten nie wskazał przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku Strony. Nie odniósł się także do merytorycznych zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu. Spółka wskazywała bowiem dlaczego jej zdaniem ocena Organu regulacyjnego co do odmowy skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i odmowy zatwierdzenia nowej taryfy, jest nieprawidłowa.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze Stroną skarżącą, że Organ II instancji nie zbadał kluczowej kwestii jaką jest "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 24j ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, mając na uwadze okoliczności podniesione przez Spółkę, tj. wzrost podatku od nieruchomości dotyczących zbiorowego odprowadzania ścieków oraz wzrost kosztu czynszu za eksploatację sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, a także zwiększone koszty odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Na wykazanie powyższego zostały przedłożone dokumenty, m.in. uchwały Rady Miasta U. nr XI/141/2019 i nr XXII/314/2020 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości odpowiednio na rok 2020 i 2021, aneks nr 3 do umowy z dnia 14 kwietnia 2015 r. dotyczący opłaty miesięcznej z tytułu eksploatacji sieci kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków, bądź aneks do umowy o hurtowe odprowadzanie ścieków.
A zatem rolą Organu II instancji była ocena, czy wskazane przez Spółkę okoliczności wypełniają pojęcie "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, poprzez wskazanie konkretnych – a nie ogólnikowych – argumentów, z odniesieniem się do materiału zgormadzonego w sprawie, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powyższego jednakże zabrakło, a zatem zaskarżona w sprawie decyzja wymyka się kontroli sądu. Nie wiadomo bowiem z jakich przyczyn Prezes PGW WP uznał, że wniosek Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie odniósł się również do zarzutów odwołania, w którym to odwołaniu Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Organu regulacyjnego wskazując na konkretne okoliczności, które jej zdaniem przeczą legalności stanowiska Organu I instancji. Podniosła przy tym, że "(...) w sprawie Organ nie kwestionuje ziszczenia się przesłanek z art. 24j ust. 1 u.z.z.w., albowiem potwierdził wprost istnienie co najmniej jednej zmiany warunków świadczenia usług w postaci zmiany ceny za hurtowo odprowadzane ścieki" (str. 6 odwołania). Tym samym, zdaniem Sądu, Prezes PGW WP naruszył także przepis art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nadto zwrócić należy uwagę, że na str. 6-7 decyzji Prezes PGW WP odwołał się do treści art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, odnoszącego się do kwestii merytorycznej oceny przedłożonej taryfy. Wyjaśnił przy tym, że po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego Organ regulacyjny wskazał przyczyny z powodu których odmówił zatwierdzenia taryfy, a każda z tych przyczyn została w sposób szeroki omówiona. W tym zakresie Organ regulacyjny wskazał m.in., że zaprojektowana przez Spółkę cena za 1m3 ścieków jest zbyt wygórowana (strona 7 decyzji Organu I instancji). Jeśli zatem intencją Prezesa PGW WP była merytoryczna ocena taryfy przedłożonej przez Stronę, to zwrócić należy uwagę, że podzielając stanowisko Organu regulacyjnego w tym zakresie Organ II instancji winien odnieść zaprojektowaną przez przedsiębiorstwo cenę metra sześciennego ścieków do konkretnych realiów ekonomicznych.
Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie. Organ winien także ustosunkować się do argumentacji Spółki przedstawionej w odwołaniu, z odniesieniem się do przepisów prawa i materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Jednocześnie mając na uwadze procesowe przyczyny uchylenia decyzji zaskarżonej Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego za przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 80 i 107 § 3 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Zasadzona kwota obejmuje zwrot kosztów opłaty uiszczonej od skargi (200 zł), wynagrodzenia reprezentującego Stronę radcy prawnego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).