V SA/Wa 2181/17

V SA/Wa 2181/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik
Mirosława Pindelska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 307/19 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 446
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 94 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2017 poz 328
art. 15, art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 1 i 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi P. R. w G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz w sprawie dopłaty do taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków; 1. stwierdza, że zaskarżona Uchwała w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy w odniesieniu do opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, określonych w tabeli 3, została wydana z naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2017 r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla [...] Spółka z o.o. w M. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. oraz w sprawie dopłaty do taryfy za zbiorowe odprowadzenie ścieków.
P. R. w G. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7, art. 18 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej "u.s.g."), art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U z 2017 r. poz. 827; dalej: "u.g.k.") oraz zapisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U z 2006 r Nr 127 poz.886, z 2016 r poz.1301; dalej: "rozporządzenie Ministra Budownictwa").
P. podniósł, iż uchwała zatwierdziła taryfy na wskazany w niej okres, utrzymując bezprawnie opłatę przyłączeniową stanowiącą jej składnik. W tabeli nr 3 Taryfy (stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały) przewidziano bowiem pobieranie opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych w kwocie 125 zł netto i 135 zł brutto. Zdaniem P. korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest koniecznością. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie porządku i czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny stosownie do art 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego w tym wypadku nie można mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej gminnej kanalizacji. Opłaty te są narzucone mieszkańcom przez gminę i mają charakter przymusowy.
W ocenie P. zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, a upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały nigdy nie istniało. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W szczególności przepisem takim nie jest i nie może być powołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz rozporządzenie Ministra Budownictwa. W dniu jej uchwalenia, gmina mogła podejmować uchwały jedynie w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach a nie w rozporządzeniach, co wynika z brzmienia z ww. przepisu u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie podając, iż "postanowiła dokonać zmiany zaskarżonej uchwały i wyeliminowania postanowień załącznika nr 1 do Uchwały znajdujących się w Tabeli 3. - Zestawienie stawek opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - oraz postanowienia znajdującego się pod Tabelą 3. w zakresie w jakim odwołuje się do cen i stawek określonej w tabeli 3 w kontekście doliczania do cen i stawek podatku od towaru i usług". Nie przedstawiła jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej dokonanie zmiany omawianej uchwały we wskazanej części. Nadto zdaniem Gminy uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wyróżniono dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Będą to naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.
Wprawdzie P. oświadczył, iż zaskarża uchwałę Rady Gminy w całości, lecz w ocenie Sądu z treści skargi wynika, że w istocie kwestionuje jedynie § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zatwierdza wprowadzenie opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych, określonych w tabeli 3 załącznika nr 1 do uchwały. W tym zakresie skarga jest zasadna. Z treści kwestionowanych zapisów uchwały wynika bowiem bezsprzecznie, że stanowią normy prawa miejscowego wychodzące w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: generalne oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach; terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, atrybutów a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Kwestionowany i kontrolowany obecnie przez Sąd przepis zaskarżonej uchwały spełnia wskazane konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykracza poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności.
W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.; dalej "u.z.z.w."). Zgodnie z treścią art. 24 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującymi na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały:
"1. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.
2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie.
3. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan.
4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia.
5. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.
5a. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
5b. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego.
6. Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
7. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1.
8. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
9. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty taryfy, o których mowa w ust. 5b lub 8, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia ich w życie.
9a. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok.
9b. W uzasadnieniu wniosku, o którym mowa w ust. 9a, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf.
9c. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9a, nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu.
10. Taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a.
11. W przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług stosowanej dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ceny i stawki opłat wskazane w taryfach mogą ulec zmianie w zakresie wynikającym ze zmiany stawki podatku.
12. W sytuacji zmiany taryf, o której mowa w ust. 11, taryfy te wchodzą w życie z dniem, w którym uległa zmianie stawka podatku od towarów i usług stosowana dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
13. Do zmienionych taryf ust. 9 stosuje się odpowiednio."
O istocie taryfy ustawodawca wypowiedział się art. 2 u.z.z.w. stanowiącym tzw. ustawowy słowniczek pojęć stanowiąc, że użyte w ustawie określenia oznaczają: pkt 12) taryfa - zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; pkt 13) taryfowa grupa odbiorców usług - odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.
Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach innych niż wymienione w pkt 1-14a ww. przepisu, ale zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
W kontrolowanej uchwale w § 1 postanowiono, że "Zatwierdza się taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w M. na okres od [...] października 2017 roku do [...] września 2018 roku w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały". Zgodnie zaś z zapisem tabeli 3 załącznika do uchwały "stawka opłaty za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych" wynosi 125,00 zł netto i 135,00 zł brutto (Lp. 1), zaś "stawka opłaty za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych" wynosi 125,00 zł netto i 135,00 zł brutto (Lp. 2).
Zaskarżona uchwała zawiera zatem w swej treści w § 1 w zakresie w jakim zatwierdza opłaty za przyłączenie określone w tabeli 3 załącznika nr 1 do uchwały normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług.
Adresat zaskarżonej uchwały został określony generalnie, a jej skutkiem jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. Tym samym więc w istocie uchwała nakłada na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem spornej uchwały w tym zakresie nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Tymczasem zgodnie z zapisem art. 15 u.z.z.w. "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1." (ust. 1); "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci." (ust. 2); "Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług." (ust. 3); "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług." (ust. 4).
Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 i ust. 6 u.z.z.w. odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat "za przyłączenie", wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w. uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/04). Sąd nie dostrzega także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa.
Wymaga też podkreślenia, że treści kwestionowanych zapisów uchwały w żadnym wypadku nie legalizuje okoliczność, iż zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 24 u.z.z.w. nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, ww. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę.
Ponadto w sprawie występuje sprzeczność uchwały w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. Tym samym w pełni uprawnione jest korzystanie przy kwestionowaniu ich normatywnych treści z postanowień art. 101 u.s.g., odpowiednich ww. przepisów p.p.s.a. oraz ustawy o prokuraturze.
W ocenie Sądu w pozostałym zakresie kontrolowana uchwała odpowiada prawu. Skarżący P. nie przedstawił żadnych argumentów przemawiającym za koniecznością uznania za naruszającą prawo uchwałę w pozostałym zakresie. Sąd nie dostrzegł również tego rodzaju przesłanek z urzędu. Zakwestionowanie ważności uchwały ma istotne znaczenie dla pewności obrotu prawnego i musi być w tym zakresie zastosowana zasada proporcjonalności. W związku z powyższym w pozostałym zakresie należało skargę P. oddalić.
Wobec stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego Sąd wyjaśnia, iż uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego jednostronnego opartego na prawie oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej. Zaskarżona uchwała wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a zatem z jej postanowień wynika norma/wzorzec w przedmiocie zachowań związanych z obligatoryjnym uwzględnieniem powszechnie obowiązujących na terenie gminy taryf (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1276/11). A zatem jest to swoisty, oparty na prawie regulacyjny akt prawa miejscowego posiadający charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a w zakresie wysokości cen i stawek opłat konkretny, stanowiący niewątpliwie coś więcej niż uchwałę z zakresu administracji publicznej regulującą stosunki wewnętrzne pomiędzy radą gminy a przedsiębiorstwem, o którym jest mowa w ustawie. Należy podkreślić, że omawiana uchwała wprost, a nie jedynie refleksowo, oddziałuje na zobowiązania finansowe podmiotów spoza administracji w związku z korzystaniem ze świadczeń mieszczących się w zadaniach własnych przez gminy. Wniosku tego nie eliminuje treść art. 24 ust. 7 ustawy, gdyż wskazana regulacja nie wyklucza publikacji uchwały w sposób właściwy prawu miejscowemu. (por.m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, iż uwzględniając skargę Sąd stwierdza iż uchwała lub akt zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął rok, Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności uchwały w zakwestionowanej części.
Z wyłożonych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 u.s.g. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy w odniesieniu do opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, określonych w tabeli 3 załącznika nr 1 do uchwały, została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.