V SA/Wa 2177/16

V SA/Wa 2177/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 3224/18 - Wyrok NSA z 2022-10-13
II GZ 557/17 - Postanowienie NSA z 2017-07-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 98 poz 822
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy  finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym  planie dochodzenia do uznania.
Dz.U.UE.L 2012 nr 99 poz 21
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011  ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz  sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2016 r. nr 16/16 znak: ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: "Spółką, bądź "Skarżącą") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia [...] maja 2016 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerze [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Marszałek Województwa [...] orzekł o wstępnym uznaniu Spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz zatwierdził Plan dochodzenia do uznania tej grupy do realizacji w okresie od 2008 do 2012 roku.
Następnie w poszczególnych latach od 2009 do 2012 r. Spółka składała wnioski o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. W wyniku złożonych wniosków Skarżąca otrzymała środki finansowe w łącznej wysokości 173.019.884,55 zł, w tym na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzanie działań administracyjnych w wysokości 950.987,53 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 172.068.897,02 zł.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o przyznanie pomocy finansowej za I półrocze V roku realizacji Planu dochodzenia do uznania, tj. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Spółki z dnia [...] lipca 2012 r., a po rozpoznaniu zażalenia Spółki, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. Organy zgodnie uznały, iż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: "k.p.a."), bowiem powzięły informację o wszczęciu przez Prokuraturę Okręgową w [...] śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej za pośrednictwem A. Sp. z o.o. w [...], przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż 128.000.000 zł.
Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 827/13 oddalił skargę strony. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż działające w sprawie organy prawidłowo uznały, że kwestia prowadzenia sprawy przez prokuraturę w zakresie oszustwa, zasadnie uznana została za podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Wyrok z dnia 21 listopada 2013 r. został zaskarżony przez Spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Marszałek Województwa [...] uznał Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw ze względu na grupę produktów "owoce i warzywa".
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w wysokości 173.019.884,55 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż uznanie za organizację producentów owoców i warzyw nastąpiło po upływie czterech miesięcy od dnia zakończenia realizacji Planu dochodzenia do uznania, co spowodowane było koniecznością przeprowadzenia przez Marszałek Województwa [...] szerokiego postępowania wyjaśniającego, do czego przyczyniła się swoim działaniem sama Spółka.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.
Spółka zaskarżyła decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2372/14 uchylił decyzje obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż bezspornie decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana po upływie czterech miesięcy od złożenia wniosku o uznanie Spółki za grupę producentów. Zatem zasadnie organy obydwu instancji wskazały, że w sprawie został naruszony art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 543/2011"), który stanowi, że państwa członkowskie ustalają okres, rozpoczynający się po zrealizowaniu planu uznawania, w ramach którego grupa producentów musi zostać uznana za organizację producentów. Okres ten nie przekracza czterech miesięcy. Sąd wskazał również, iż dopełnienie tego przepisu stanowi art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011r., nr 145, poz. 868 ze zm.; obecnie ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 58 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o organizacji")), który wskazuje, że okres, o którym mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011, wynosi 4 miesiące.
Zdaniem Sądu, przywołane przepisy wprost nakładają na organy państwa, a nie na stronę postępowania, obowiązek wydania decyzji w terminie 4 miesięcy. Innymi słowy, to organy państwa mają przeprowadzić stosowne postępowanie i wydać decyzję w tym zakresie i ww. terminie. Natomiast niewydanie tej decyzji (o uznaniu) w terminie 4 miesięcy, wbrew twierdzeniom organów, automatycznie nie prowadzi do zwrotu przekazanych środków (100 % lub 50% wypłaconych środków).
Sąd zauważył również, iż działające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na treść przepisu art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, w którym prawodawca unijny postanowił, że organy państwa odzyskują środki tylko i wyłącznie w wypadku, gdy po zakończeniu czterech miesięcy grupa producentów nie zostanie uznana za organizację producentów. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółka ostatecznie za taką organizację została uznana, przy czym w ocenie Sądu nie miało znaczenia, że nastąpiło to po upływie okresu czterech miesięcy.
W konsekwencji Sąd uznał, iż organy obydwu instancji, na podstawie art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, nie miały żadnych uprawnień do żądania zwrotu wypłaconych środków, zaś wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego, co spowodowało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Niezależnie od wskazanych powodów uwzględnienia skargi, Sąd podniósł także, iż przepis art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie służy do odzyskiwania wypłaconych kwot w wypadku gdy dany podmiot jest uznany za organizację producentów, ale są określone wątpliwości w zakresie przechowywania w magazynach innych towarów niż dla których grupa została wstępnie uznana, a następnie uznana za organizację producentów (czy też innych ewentualnych nieprawidłowości). Sąd zauważył przy tym, iż wobec tego, że organy nie dokonywały żadnych innych ustaleń w zakresie możliwości odzyskiwania wypłaconych kwot na podstawie innych przepisów, to swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na przepisach materialnych mających zastosowanie w sprawie.
Po zwróceniu przedmiotowej sprawy do postępowania administracyjnego, zapadł w dniu 24 czerwca 2015 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1011/14, w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 827/13, którym oddalono skargę Spółki na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku o przyznanie pomocy finansowej za I półrocze V roku realizacji Planu dochodzenia do uznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok z dnia 21 listopada 2013 r. wskazał w uzasadnieniu, iż nieuzasadnione było stanowisko Sądu I instancji, że za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można było uznać równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia (opisanego powyżej) przestępstwa. NSA podkreślił przy tym, iż okoliczność, że na gruncie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 prawodawca unijny operuje terminem "zawieszenia" (płatności) nie oznacza, że stanowi on synonim terminu "zawieszenia" (postępowania), którym z kolei prawodawca krajowy posłużył się w przepisie art. 97 § 1 k.p.a. Dodatkowo NSA podniósł, iż przepisy ustawy o organizacji, "w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej", szczegółowo i precyzyjnie określają właściwość i kompetencje wymienionych w niej organów (Państwa Członkowskiego) do załatwiania powierzonych im spraw oraz formę realizacji tych kompetencji, zastrzegając dla rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach indywidualnych, formę decyzji administracyjnej (por. art. 2 ust. 1 i ust. 1a, gdy chodzi o załatwiane w drodze decyzji sprawy należące do właściwości marszałka województwa oraz art. 9 ust. 1 i ust. 1a, gdy chodzi o sprawy, w których rozstrzyganie, w drodze decyzji, powierzone zostało dyrektorowi oddziały regionalnego ARiMR). Do właściwego organu, o ile stwierdzi we wszczętym postępowaniu ziszczenie się określonej art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przesłanki, należy więc wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianej dla niego formie, a mianowicie w formie decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Oddziału ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w wysokości 160.806.920,88 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2372/14, Dyrektor Oddziału zwrócił się do Prokuratury Apelacyjnej w [...] o przekazanie kopii dokumentów pozyskanych w toku postępowań prowadzonych w sprawie bądź przeciwko Spółce, czy też jej członkom, po dniu 5 sierpnia 2013 r., czyli po dniu pozyskania kopii wcześniej zgromadzonych dokumentów w trakcie postępowania prokuratorskiego.
Następnie Dyrektor Oddziału wskazał, iż po analizie materiałów stwierdzono, że Spółka nie dotrzymała zobowiązań jakie podjęła składając wniosek o dofinansowanie, bowiem sprzedała większość maszyn, urządzeń, środków transportu oraz budynków i budowli przed upływem okresu zobowiązania. Organ w sposób obszerny opisał wszystkie przypadki zbycia nieruchomości i ruchomości w okresie realizacji Planu dochodzenia do uznania.
Powołując się na przepis § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 98, poz. 822; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), Dyrektor Oddziału wskazał, iż zbycie przez Spółkę wyszczególnionych ruchomości i nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 i 10 lat od dnia ich nabycia.
W konsekwencji, organ zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków, stosownie do przepis § 1 ust. 4 rozporządzenia.
Spółka wystąpiła z odwołaniem od powyższej decyzji, w którym zarzuciła Dyrektorowi Oddziału naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wystąpienia przypadku działania siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie Spółki przypadek taki polegał w niniejszej sprawie na zawieszeniu postępowania w przedmiocie dokonywania płatności, które to zawieszenie okazało się w następstwie wyroku NSA bezpodstawne. Zdaniem Spółki, wydanie postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania – stanowi zdarzenie prawne wywołujące bezpośrednio i w pierwszej kolejności szkodę w majątku Spółki, która w następstwie pozbawienia jej zaplanowanych płatności utraciła płynność finansową i zmuszona była do sprzedaży większości składników majątku. Spółka powołała się przy tym na postanowienia art. 148 rozporządzenia nr 543/2011.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości zaaprobował ustalenia dokonane przez organ I instancji, podnosząc dodatkowo, iż przeniesienie przez Spółkę prawa własności przedmiotu inwestycji refinansowanych przez ARiMR jest niedotrzymaniem zobowiązania do niezbywania oraz nieudostępniania inwestycji objętej refinansowaniem przed upływem 5 lat od dnia nabycia narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego lub 10 lat od dnia nabycia lub oddania do użytku budynku lub budowli.
Odnosząc się do wywodów podniesionych w odwołaniu, uzupełnionych zewnętrzną opinią prawną, organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Zdaniem Prezesa ARiMR, okoliczność prowadzenia śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w [...] nie stanowiła podstawy do uznania jej za zdarzenie o charakterze siły wyższej albo nadzwyczajnych okoliczności.
Podobnie za zdarzenia takie nie może być uznane działanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], który zawiesił postępowanie administracyjne i w efekcie – jak wywodzi to Spółka – doprowadził do niewywiązania się przez nią ze zobowiązania określonego w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie Prezesa ARiMR, podniesiona przez Spółkę teza nie zasługuje na uznanie, jak też nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu do wyroku NSA, albowiem Sąd ten nie zanegował uprawnienia organu do zastosowania przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, a jedynie wskazał, iż w przypadku, gdy organ stwierdzi we wszczętym postępowaniu ziszczenie się przesłanki określonej w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, to stosowne rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy wskazał nadto, iż gdyby przyjąć argumentację Spółki, należałoby zanegować uprawnienia Państwa członkowskiego do zastosowania przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, w sytuacji ziszczenia się przesłanki w nim określonej Dlatego też, w ocenie Prezesa ARiMR, zaniechanie działań Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w zakresie zawieszenia płatności na rzecz Spółki w sytuacji powziętych informacji o podejrzeniu oszustwa byłoby niedopuszczalne i nie ma podstaw by uznać, iż nie ziściła się przesłanka wskazująca na zasadność zawieszenia postępowania w sprawie wypłaty pomocy.
Prezes ARiMR przywołał również treść przepisów art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013"), a następnie wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazane w tych przepisach, ani nawet okoliczności zbliżone do wyżej wymienionych charakterem, gdyż za takie nie można uznać czynności podejmowanych przez organ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle dokonanej analizy sprawy oraz poczynionych ustaleń, nie zachodzą przesłanki, które stanowiłyby o obrazie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 k.p.a. W ocenie Prezesa ARiMR, z załączonej do sprawy dokumentacji i poczynionych na jej podstawie ustaleń jednoznacznie wynika bowiem, iż ziściła się w sposób bezsporny przesłanka, o której mowa w przepisie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, jak też Spółka naruszyła przepis § 1 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, co skutkowało nałożeniem sankcji.
Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2016 r. wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie:
- iż bezprawne działanie organu administracyjnego w postaci zawieszenia postępowania w przedmiocie dokonywania płatności na rzecz Skarżącej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można traktować jako zaistnienie siły wyższej (w szczególności tzw. vis imperii) lub inną nadzwyczajną okoliczności egzoneracyjną;
- iż w przypadku zaistnienia nadzwyczajnej okoliczności istnieje wymóg zgłoszenia tego faktu odpowiedniemu organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić, mimo iż ten obowiązek odnosi się jedynie do wystąpienia przypadku siły wyższej;
2) art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez:
- jego zastosowanie w sprawie, mimo, że organ administracyjny w obecnym postępowaniu nie był władny dokonywać samodzielnie ustaleń w zakresie tego czy zaistniała przesłanka do zawieszenia płatności na rzecz Skarżącej w postaci istnienia w stosunku do organizacji (Skarżącej) podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007;
- jego błędną wykładnię i uznanie, że istnieją "w stosunku do tych organizacji (tj. w stosunku do Skarżącej) podejrzenia popełnienia oszustwa", mimo, że postępowanie przygotowawcze nie jest prowadzone wobec Skarżącej na podstawie ustawy z dnia 28 października 2002 roku o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary;
3) art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkujące zupełnie dowolnym i nieuzasadnionym przyjęciem, iż niedotrzymanie zobowiązania określonego w przepisie § 1 rozporządzenia nie było konsekwencja bezprawnego wydania postanowienia o zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które należy traktować jako zaistnienie siły wyższej (w szczególności tzw. vis imperii) lub zaistnienie innej nadzwyczajnej okoliczności egzoneracyjnej, a w konsekwencji pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść strony postępowania;
4) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego skutkujące zupełnie dowolnym i nieuzasadnionym przyjęciem, że postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w [...] pod sygn. akt [...], w którym Skarżąca ma status pokrzywdzonej, zostało prawomocnie zakończone;
5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez pominięcie okoliczności, iż wobec Skarżącej (do chwili złożenia niniejszej skargi) nie została wydana chociażby nieostateczna decyzja na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011;
6) art. 107 § 3 kpa poprzez:
- brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, a jedynie poprzestanie na stwierdzeniu, iż "z załączonej do sprawy dokumentacji i poczynionych na jej podstawie ustaleń jednoznacznie wynika, iż ziściła się w sposób bezsporny przesłanka o której mowa w przepisie art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011;
- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jakie działanie bądź zaniechanie Skarżącej (osób reprezentujących skarżącą) świadczyło o braku zachowania obowiązku należytej staranności jakiej można oczekiwać od rozsądnego i dbającego o swoje sprawy przedsiębiorcy;
- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek zastosowania art. 2 ust 2 rozporządzenia nr 1306/2013;
7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Rozwijając zarzuty skargi Skarżąca podtrzymała argumentację dotyczącą wystąpienia w sprawie siły wyższej bądź innych nadzwyczajnych okoliczności, podnoszoną na etapie odwołania od decyzji, jak również w toku całego postępowania.
Skarżąca wystąpiła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") z załączonych do skargi kopii dokumentów w postaci: zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa; pisma do Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...]; pisma do Ministra Finansów; pisma do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; pisma do Prezesa ARiMR.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. Prezes ARiMR wniósł dodatkowo o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji UKS z dnia [...] czerwca 2013 r. na okoliczność potwierdzenia zasadności zawieszenia płatności wobec Skarżącej w związku z przeprowadzeniem kontroli, a także o zwrócenie się do Naczelnika [...] Wydziału Departamentu Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w [...] o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie o sygn. [...].
Pismem procesowym z dnia 28 listopada 2017 r. Skarżąca wystąpiła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: umowy pożyczki z dnia 8 grudnia 2010 r., umowy pożyczki z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz umowy kredytu z dnia 13 kwietnia 2012 r. na okoliczność zobowiązań finansowych Skarżącej w okresie zawieszenia postępowania w sprawie płatności oraz związku pomiędzy zawieszeniem postępowania a utratą płynności finansowej i w konsekwencji koniecznością sprzedaży inwestycji, jak również listu intencyjnego z dnia 1 sierpnia 2017 r. na okoliczność możliwości odkupienia przez Skarżącą sprzedanych inwestycji pod warunkiem uzyskania bezprawnie wstrzymanej pomocy.
Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się o wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] października 2017 r. o sygn. akt [...] na okoliczność bezprawności działania organu, bądź wystąpienia siły wyższej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] grudnia 2015 r., mocą której ustalono Spółce kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w wysokości 160.806.920,88 zł.
Dyrektor Oddziału oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 1 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami, wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, przyznawana jest pomoc finansowa [...], jeżeli grupa, zobowiązała się do niezbywania i nieudostępniania innemu podmiotowi inwestycji objętej dofinansowaniem przed upływem: a) 5 lat od dnia nabycia narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego; b) 10 lat od dnia nabycia lub oddania do użytku budynku lub budowli. Jeżeli zbycie budynków, budowli, narzędzi, maszyn, urządzeń lub samochodów ciężarowych nastąpi przed upływem wskazanych okresów, grupa zwraca kwotę w wysokości 100 % pomocy finansowej przyznanej na inwestycję, zwiększoną o odsetki ustawowe liczone od dnia zbycia tej inwestycji lub udostępnienia jej innemu podmiotowi do dnia zwrotu przyznanej pomocy finansowej.
Wskazać należy, iż powołane wyżej rozporządzenie zostało uchylone z dniem 5 sierpnia 2013 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872 ze zm.). Obecnie obowiązujące rozporządzenie zawiera analogiczne zapisy w § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1, które zostały dostosowane do prawodawstwa unijnego.
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż Skarżąca zbyła w 2013 i 2014 r. nieruchomości i ruchomości – szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji – które uprzednio nabyła ze środków uzyskanych z pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw (inwestycje objęte dofinansowaniem). Okoliczność ta nie była i nie jest kwestionowana przez samą Skarżąca, a ustalenia organów w tym zakresie Sąd uznaje za prawidłowe.
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, iż działające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż Skarżąca dokonała zbycia inwestycji objętych dofinansowaniem przed upływem 5 i 10 lat od dnia ich nabycia, co z kolei obligowało je do odzyskania pomocy finansowej przyznanej na te inwestycje w wysokości 100% wraz z odsetkami.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy działające organy winny odstąpić od dochodzenia zwrotu nienależnej pomocy finansowej z uwagi na zaistnienie siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności.
Przypomnieć zatem należy, iż możliwość taka przewidziana została w przepisie art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 (obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.), w myśl którego, jeśli zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub rozporządzeniem nr 1234/2007 mają zostać nałożone sankcje lub kary lub wycofane korzyści lub uznanie, nie są one nakładane lub wycofywane w przypadkach zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009.
Wskazać w tym miejscu należy, iż przywołane w powyższym przepisie rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009"), zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. mocą art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013"). Jednakże, zgodnie postanowieniem zawartym w zdaniu trzecim tego przepisu, rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia nr 73/2009.
Zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak:
a) śmierć rolnika;
b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy;
c) poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa;
d) wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich;
e) choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt.
W ocenie Skarżącej, w sprawie zaistniała siła wyższa lub inna nadzwyczajna okoliczność, która polegała na zawieszeniu postępowania w przedmiocie dokonywania płatności na rzecz Skarżącej, które to zawieszenie okazało się w następstwie wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1011/14 bezpodstawne, a w wyniku którego Skarżąca została pozbawiono środków do prowadzenia swojej działalności. W konsekwencji tego – zdaniem Skarżącej – utraciła płynność finansową i była zmuszona do wyzbycia się części majątku aby zapewnić środki na prowadzenie działalności.
Zdaniem Sądu stanowisko takie jest nieuprawnione.
Przede wszystkim wskazać należy, iż przypadki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne zostały wymienione w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 – który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 72 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W ocenie Sądu, poprzez użycie zwrotu "w przypadkach takich, jak", zatem bez użycia określenia "w szczególności", ustawodawca unijny zawarł w tym przepisie katalog enumeratywny, zaś ocena czy dane zdarzenie może być uznane za działalnie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności – dokonywana jest tylko w obrębie wskazanych grup zdarzeń, takich jak: klęska żywiołowa, wypadek, choroba.
Niezależnie od tego przypomnieć należy, iż z definicji "siły wyższej" wynika, iż jest to zdarzenie, którego nie można przewidzieć ani któremu nie można zapobiec, zdarzenie nie do uniknięcia, takie, nad którym człowiek nie panuje. W ocenie Sądu, takiego charakteru nie można w żadnej mierze nadać wskazanym przez Skarżącą okolicznościom.
Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, iż w sprawie zaistniała "inna nadzwyczajna okoliczność egzoneracyjna". Przede wszystkim nie można przyjąć, iż Skarżąca została "zmuszona" przez działalnie organu administracyjnego do wyzbywania się majątku. Nie można również przyjąć, iż wobec zawieszenia przyznawania jej płatności – jakkolwiek w nieuprawniony sposób – jedynym i bezwarunkowym zachowaniem Skarżącej była sprzedaż tych składników majątkowych, które stanowiły inwestycje objęte dofinansowaniem. Stwierdzić zatem należy, iż zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, jakkolwiek nieprawidłowe, nie spowodowało bezpośrednio utraty przez Spółkę inwestycji objętych dofinansowaniem. Co więcej, to władze Spółki podjęły decyzję o wyzbywaniu się tych inwestycji w drodze umów cywilnych. Okoliczność, iż Skarżąca podjęła decyzje o zawarciu umów cywilnoprawnych, zatem noszących w sobie znamiona swobodnego oświadczenia woli, a do tego przedmiotem których uczyniła wybrane przez siebie nieruchomości i ruchomości, w żaden sposób nie może być uznana za przejaw władztwa administracyjnego, to jest sytuacji, w której nie miała swobody w decyzji.
Ponadto, nie wdając się w analizę sytuacji majątkowej Spółki po dniu zawieszenia wypłat – co nie jest wprawdzie bez znaczenia ale pozostaje poza zainteresowaniem Sądu w niniejszym postępowaniu (Spółka w swych twierdzeniach ogranicza się tylko do eksponowania strat i wydatków, kompletnie pomijając aktywa i dochody) – nie można przyjąć, że utrata płynności finansowej przez Skarżącą była wyłącznie następstwem nieprawidłowego działania organu, z drugiej zaś strony nie może być mowy, że wyzbywanie się składników majątku stanowi jedyny sposób na zapewnienie płynności finansowej osobie prawnej uczestniczącej w obrocie gospodarczym. W ocenie Sądu, kwestie związane z sytuacją majątkową Spółki i ewentualnym przywróceniem jej płynności finansowej, pozostawione były swobodnej i autonomicznej woli członkom jej ówczesnego zarządu.
Skoro zatem Skarżąca nie znalazła się w sytuacji, w której byłaby pozbawiono jakiejkolwiek innej możliwości działania, a co więcej, której nie mogła uniknąć ani zapobiec, to nie można mówić, że zaistniała siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności.
Reasumując stwierdzić należy, iż nieprawidłowe zawieszenie postępowania w sprawie przyznania Skarżącej pomocy finansowej nie stanowiło przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009.
Niezależnie od powyższego, wskazać na marginesie należy, iż akapit drugi art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 stanowi, iż przypadek zaistnienia siły wyższej musi jednak zostać zgłoszony – wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego – temu organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić.
Z przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, że skuteczność zgłoszonego przez producenta rolnego (grupę producentów) żądania odnośnie uznania przez właściwy organ wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zależy od wcześniejszego spełnienia określonych prawem wymogów, tak co do samej kwalifikacji zdarzenia do przypadków, o jakich mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, jak i wypełnienia warunków formalnych, związanych z zawiadomieniem i dostarczeniem właściwemu organowi Agencji odpowiednich dowodów, i to w ściśle określonym terminie. Dopiero po łącznym spełnieniu tych wymogów zastosowanie znajduje przepis art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, dopuszczający możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnych płatności i żądania ich zwrotu wraz z odsetkami.
Z tych względów za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 148 rozporządzenia nr 543/2011.
Chybione są zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 albowiem przepisy te nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogły zostać naruszone przez orzekające organy. Co do pierwszego z wymienionych przepisów wskazać należy, iż jakkolwiek został on powołany w treści uzasadnienia przez Prezesa ARiMR, to jednak – jak to wyżej wyjaśniono – w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował poprzednio obowiązujący art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, stosowanie do treści zdania trzeciego art. 72 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Natomiast przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 (obowiązujący do dnia 31 maja 2017 r.) dotyczy postępowania w sprawie zawieszenia pomocy finansowej na skutek stwierdzonego oszustwa, zatem postępowania odrębnego od niniejszego, na co uwagę zwrócił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1011/14. Natomiast okoliczność, iż przepis ten został powołany przez Prezesa ARiMR w treści uzasadnienia nie powoduje, że stanowił on podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wobec tego, iż w sprawie nie zaistniał przypadek siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności, co próbowała wykazać Skarżąca, za nietrafne uznać należało wszystkie podniesione przez nią zarzuty natury procesowej. W ocenie Sądu, działające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonały wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji. Mimo wskazanych uchybień polegających na powołaniu w treści uzasadnienia przepisów niemających zastosowania w sprawie, które to uchybienia nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uznać należało, iż zapadłe decyzje są zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Oddalając wnioski Skarżącej i organu o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów, Sąd przypomina, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku i pozostawione jest do uznania sądu, zaś jego celem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, postępowanie takie może być prowadzone jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgłoszone dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wobec kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, ich przeprowadzenie uznać należało za zbędne.
Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skargę należało oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.