V SA/WA 2130/19

V SA/Wa 2130/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Czarkowski
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Tomasz Zawiślak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1727/20 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 184, art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 i 2
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 66 § 2 zd. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "beneficjent") jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako "Minister", "organ odwoławczy") z [...] września 2019 r., nr [...], zobowiązująca skarżącą do zwrotu dofinansowania - w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu przez Gminę [...] kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Skarżącej zostały wypłacone środki finansowe na podstawie zawartej z Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: "CPPC", "organ I instancji") umowy o dofinansowanie z [...] maja 2014 r. nr [...], na realizację projektu pn. "[...].", realizowanego w ramach działania 8.3. "[...] – [...]. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013.
Decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 11 sierpnia 2014 r., tj. dnia przekazania środków zaliczki na podstawie wniosku o płatność nr [...], do dnia ich zwrotu.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i:
- umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie zobowiązania beneficjenta do zwrotu 0,10 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r.;
- orzekł w pozostałym zakresie obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 sierpnia 2014 r., tj. od dnia przekazania środków zaliczki na podstawie wniosku o płatność nr [...] do dnia ich zwrotu.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że co do pobranych w nadmiernej wysokości środków w kwocie 0,10 zł, strona w odwołaniu podała, że do uchybienia tego doszło na etapie rozliczania projektu i kwota ta została zwrócona CPPC, jako nie budząca wątpliwości. Ponieważ CPPC potwierdziło fakt zwrotu przez stronę w listopadzie 2017 r. 0,10 zł, organ odwoławczy umorzył postępowanie w tym zakresie. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie nałożonego obowiązku zwrotu [...] zł organ odwoławczy powołał się na treść art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 8, ust. 9, ust. 11 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), zwanej dalej "u.f.p.". Organ odwoławczy wyjaśnił, że procedurami, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., są procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. Z kolei pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych. Reguły te nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Natomiast w systemie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem sytemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 poz. 1307 z późn. zm.), zwaną dalej: "u.z.p.p.r.", jak również składa się na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjął, że gramatyczna i systemowa wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. prowadzi do wniosku, iż w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Organ wskazał, że § 5 ust. 1 zawartej przez skarżącą umowy o dofinansowanie stanowi, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz wytycznymi ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007 – 2013 (...) oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś z uwzględnieniem najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 4 umowy, wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wydatki, które jednocześnie zostały prawidłowo udokumentowane przez beneficjenta, zweryfikowane i zatwierdzone przez instytucję wdrażającą / instytucję pośredniczącą II stopnia na podstawie dokumentacji przedłożonej w formie pisemnej. W myśl § 6 ust. 11 umowy, rozliczenie umowy polega na wskazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do instytucji wdrażającej w terminach i na warunkach określonych w umowie lub na zwrocie zaliczki. Ponadto zgodnie z postanowieniami punktu 2 rozdziału 4.3., podrozdział 3 "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013": "Wydatki kwalifikowalne muszą być zgodne z postanowieniami prawa krajowego i unijnego oraz dokonane w sposób oszczędny, to jest poniesione przy zachowaniu zasady osiągnięcia założonego efektu przy jak najniższych kosztach. Na wniosek instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie, beneficjent jest zobowiązany przedstawić informacje poświadczające zgodność poniesionego wydatku ze wskazanymi przez tę instytucję przepisami prawa krajowego lub unijnego, jak również poświadczające efektywność poniesionego wydatku, w szczególności porównanie cen nabytych prac / usług / dostaw z cenami rynkowymi". W § 11 ust. 3 umowy beneficjent został zobowiązany do udokumentowania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert poprzez porównanie cen nabytych prac/ usług / dostaw z cenami rynkowymi po dokonaniu rozeznania rynku w celu zachowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązany jest dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego tą umową w związku z jej realizacją. Zgodnie z § 11 ust. 4 umowy, jeżeli beneficjent nie miał obowiązku stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w celu wypełnienia przesłanek wskazanych w § 11 ust. 3 umowy beneficjent był zobowiązany do: "przedstawienia na żądanie instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej, instytucji wdrażającej / instytucji pośredniczącej II stopnia, komisji Europejskiej lub wskazanym przez nie podmiotom co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych (o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych dostawców towarów, usług lub robót budowlanych) w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Zapytanie ofertowe zawierające opis przedmiotu zakupu, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert beneficjent jest zobowiązany do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę). Jeżeli beneficjent nie posiada strony internetowej upublicznienie zamiaru udzielenia zamówienia następuje poprzez zamieszczenie zapytania ofertowego w siedzibie beneficjenta w miejscu publicznie dostępnym oraz poprzez skierowanie pisemnie lub drogą elektroniczną zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców lub wykonawców." Organ odwoławczy wskazał, że CPPC stwierdziło nieprawidłowości w realizacji projektu, polegające na nieprzeprowadzeniu rozeznania rynku przed zawarciem następujących umów na wykonanie usług:
- umowy nr [...] z [...].02.2013 r. zawartej z [...] sp. z o.o. w P., której przedmiotem było wykonanie na rzecz skarżącej analizy finansowej dla zadania "Działanie: 8.3. [...]; za zrealizowanie przedmiotu umowy wykonawca miał otrzymać wynagrodzenie w wysokości [...] zł ([...] zł brutto) i na tę kwotę wystawił fakturę VAT nr [...] z [...].05.2014 r.;
- umowy z [...].05.2014 r. zawartej z [...] – ówczesnym pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy w [...].; przedmiotem tej umowy było pełnienie przez [...] funkcji Koordynatora Projektu "[...]." finansowego za środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013, 8. Oś priorytetowa "[...]. "[...] oraz z dotacji celowej pochodzącej z publicznych środków krajowych; zgodnie z § 8 ust. 2 umowy K. S. miała otrzymać wynagrodzenie miesięczne w wysokości [...] zł brutto i z tytułu realizacji umowy wystawiła pięć rachunków za miesiące maj 2014 r. – wrzesień 2014 r., na łączną kwotę [...] zł.
Organ odwoławczy wskazał, że z pisma CPPC z [...].09.2015 r. znak: [...] wynika, iż w trakcie kontroli dokumentacji, przeprowadzonej w siedzibie beneficjenta [...] listopada 2014 r., pracownicy udzielający wyjaśnień kontrolerom nie udokumentowali zastosowania zasady konkurencyjności określonej w umowie o dofinansowanie. Odnośnie wynagrodzenia za sporządzenie analizy finansowej przestawiono wyjaśnienie, że: "Firma [...] sp. z o.o. przygotowywała aplikacje jednocześnie dla kilkunastu potencjalnych beneficjentów, z takiej też oferty skorzystała Gmina [...]. Z podpisanej między stronami umowy nie wynika bezwarunkowa konieczność zapłaty wynagrodzenia za przygotowanie wniosku, nie jest ona uzależniona od warunku przyszłego i niepewnego jakim jest umieszczenie projektu Gminy [...]. na liście rankingowej mieszczącym się w ramach dostępnej alokacji środków. Stąd też Gmina [...] nie zaciągnęła bezwarunkowego zobowiązania finansowego i tym samym nie zaistniała konieczność przeprowadzenia procedur porównania ofert czy też konkurencyjnych form przetargowych". Odnośnie umowy na pełnienie funkcji Koordynatora Projektu przez K. S. organ odwoławczy wskazał, że w piśmie CPPC z [...].09.2015 r. znak: [...] przytoczono następujące wyjaśnienia przesłane [...].03.2015 r. przez M. G. (pełniącą wówczas funkcję Koordynatora Projektu): "(...) potwierdzam stanowisko z pisma, z dnia [...] grudnia 2014 r., wysłanego pocztą elektroniczną na adres mail’owy pracownika Fundacji Funduszu Współpracy. Pani K. S. została wyłoniona spośród pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...] jako osoba posiadająca kwalifikacje wymagane do zajmowanego stanowiska Koordynatora Projektu, posiadająca kierunkowe wykształcenie oraz kilkuletnie doświadczenie (...) jednocześnie nadmieniam, że istnieją dwie możliwości powierzenia pracownikowi dodatkowych zadań. Jedna to możliwość przyznania dodatku za zwiększone obowiązki, ten jednak reglamentowany jest regulaminem wynagradzania danej jednostki. Druga możliwość, to powierzenie dodatkowych zadań na podstawie umowy cywilnoprawnej – umowy zlecenia, która z racji tego, że jest zawierana z pracownikiem wymaga odprowadzania wszelkich składek na fundusz społeczny. Nie jest istotne dla sprawy czy była to forma przyznania dodatku za zwiększone obowiązki, czy poprzez umowę. Nie ma prawnego obowiązku rozeznanie o podobnym charakterze, jeżeli dotyczy pracowników urzędu, to ten pracownik musi posiadać wiedzę, a nie osoba z zewnątrz. Wynagrodzenie Koordynatora Projektu we wniosku zostało zadedykowane osobie fizycznej jako wynagrodzenie bezosobowe a nie jako usługa". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że osoba na stanowisko Koordynatora Projektu musi posiadać nie tylko odpowiednie kwalifikacje, ale także zostać wyłoniona spośród innych kandydatów poprzez wybór najkorzystniejszej spośród złożonych ofert. Beneficjent na mocy § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie był zobowiązany udokumentować uprzednie rozeznanie rynku. Organ odwoławczy podzielił ocenę CPPC, że wydatki związane realizacją usług przez [...] sp. z o.o. i K. S. zostały poniesione niezgodnie z zasadą uczciwej konkurencji i zasadą efektywności, gdyż wybór tych wykonawców nie został poprzedzony rozeznaniem rynku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z całokształtu materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że niezgodnie z wymogiem określonym w § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie, strona nie zamieściła zapytań ofertowych dla żadnego z postępowań objętych nieprawidłowością na stronie internetowej ani też nie umieściła ich w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie. Odnosząc się do notatek służbowych (datowanych na: [...].07.2012 r., [...] i [...].08.2012 r. – dotyczących przygotowania analizy finansowej; [...],[...] i [...].02.2013 r., [...].03.2013 r. – dotyczących pełnienia funkcji koordynatora projektu), przedstawionych przez stronę na okoliczność przedstawienia ofert w trakcie rozmów potencjalnych wykonawców/zleceniobiorców z kierownictwem urzędu, organ odwoławczy uznał je za niewiarygodne wskazując, że są to skany niepoświadczone za zgodność z oryginałem, a ponadto nie wiadomo przez kogo notatki zostały sporządzone gdyż brakuje czytelnego podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je sporządziła, nie są opatrzone żadną pieczątką, w konsekwencji czego nie można zweryfikować prawdziwości podanych w nich informacji. Bez poznania personaliów osób z kierownictwa urzędu, które brały udział w tych rozmowach, nie można potwierdzić, że były to osoby uprawnione do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że strona nie uzasadniła dlaczego akurat do osób wymienionych w notatkach wystąpiła z zapytaniem dotyczącym wykonania usług (jak wynika z notatek, trzech z czterech potencjalnych kandydatów na stanowisko Koordynatora Projektu było zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w [...], a jedna osoba była wówczas pracownikiem Miejsko – Gminnej Biblioteki Publicznej w [...]), a nie do innego lub szerszego kręgu podmiotów i osób z zewnątrz tj. spoza kręgu pracowników beneficjenta i pracowników jednostki podległej beneficjentowi. Organ odwoławczy wskazał, że według notatki z [...].08.2012 r. rozmowa dotycząca ewentualnego wykonania analizy finansowej dla działań związanych m.in. z budową sieci szerokopasmowego Internetu została przeprowadzona z przedstawicielem firmy [...] mieszczącej się przy ul. B. [...] w [...]., ale z tą firmą beneficjent podpisał umowę [...] września 2014 r. na wykonanie zupełnie innej usługi – opracowanie i wykonanie materiałów promocyjnych na potrzeby projektu. Według organu odwoławczego wskazuje to na to, że nawet jeśli przyjąć, że zapytania ofertowe i oferty mogłyby zostać przedstawione podczas rozmów, choć nie zostało to należycie uprawdopodobnione przez beneficjenta, to i tak zachodzą wątpliwości co do tego, czy już na etapie składania takich zapytań – ze względu na niewyjaśnienie przez beneficjenta kierowania ich do określonych podmiotów i osób z zawężonego kręgu potencjalnych wykonawców według klucza znanego jedynie stronie – nie doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości. Organ odwoławczy uznał też, że został naruszony określony w § 11 ust. 3 umowy wymóg przedłożenia co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców lub wykonawców, ponieważ jak wynika z przedstawionych notatek rozmowy beneficjenta z potencjalnymi wykonawcami analizy finansowej odbyły się [...].07., [...] i [...].08.2012 r., zaś umowę z [...] sp. z o.o. beneficjent podpisał [...].02.2013 r. Z kolei rozmowy z potencjalnymi kandydatami na stanowisko Koordynatora Projektu według notatek odbyły się [...].02., [...].02., [...].02. i [...].03.2013 r., a umowę z K. S. podpisano [...].05.2014 r. W ocenie organu odwoławczego przez tak długi okres dzielący przeprowadzenie rozmów od zawarcia umów z wykonawcami (odpowiednio: ok. 7 miesięcy i ok. 13 miesięcy) sytuacja na rynku mogła ulec znaczącej zmianie, mogły się pojawić na rynku nowe podmioty posiadające odpowiednie kwalifikacje, zainteresowane wykonaniem usług, które mogłyby zaoferować korzystniejsze warunki finansowe. Większa ilość potencjalnych wykonawców zwiększa bowiem konkurencyjność usług. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że beneficjent przy udzielaniu zamówień na pełnienie funkcji Koordynatora Projektu oraz wykonanie analizy finansowej naruszył postanowienia § 11 ust. 4 w zw. z § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz punktu 2 rozdziału 4.3, podrozdział 2 Wytycznych. W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, że wykorzystanie środków przyznanych na realizację analizowanego Projektu nastąpiło z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., co stanowi przesłankę zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie administracyjne wskazuje, że w analizowanym przypadku doszło do powstania potencjalnej szkody, która była skutkiem udzielenia przez beneficjenta dwóch zamówień z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych. Według organu odwoławczego gdyby beneficjent przeprowadził rozeznanie rynku, być może mógłby zawrzeć umowy na realizację zamówień na korzystniejszych finansowo warunkach.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wybiórczo przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia wyjaśnień składanych przez Gminę [...] w trakcie postepowania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia podstaw do zwrotu środków otrzymanych przez Gminę [...] w określonej wysokości, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do zgoła odmiennej konkluzji;
2) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie, mimo takiego obowiązku nałożonego przez zasadę dwuinstancyjności, a przyjęcie i powtórzenie wyłącznie stanowiska prezentowanego przez organ I instancji, o czym świadczy chociażby stwierdzenie: "Nie powielając ustaleń Organu I instancji zawartych w decyzji CPPC, które w ocenie Organu II instancji wiernie oddają stan faktyczny sprawy, jak i argumentacji w niej zawartej, którą Organ odwoławczy uznaje za prawidłową (vide str. 6 decyzji)";
3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, polegającego w szczególności na niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy i odmowie przyznania racji stanowisku prezentowanemu przez Gminę [...]. (w szczególności poprzez niewyjaśnienie istoty notatek służbowych oraz faktu potwierdzenia, iż jako wydatki kwalifikujące się zostały prawidłowo udokumentowane przez Gminę [...]), co poskutkowało błędnym rozst5rzygnięciem w zakresie decyzji organów administracyjnych obu instancji;
4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zupełne zlekceważenie uzasadnienia decyzji zgodnego z przepisami prawa, jawiącego się przede wszystkim na niewyjaśnieniu pojęcia konkurencyjnego wyboru oferty, w kontekście okoliczności sprawy wskazujących wprost, iż notatki służbowe dokumentujące fakt złożenia ofert w trakcie rozmów z kierownictwem urzędu mającym prawo do zaciągania zobowiązań nie wyczerpuje znamion postanowień § 11 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie;
5) art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. wobec błędnej wykładni wyrażonej normy i w konsekwencji przyjęcia, iż beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 u.f.p. co winno skutkować ich zwrotem oraz przedwczesnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązku zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji CPPC z [...] października 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz podporządkowały go przytoczonym w decyzji regulacjom prawnym. Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w obszernych uzasadnieniach poddanych kontroli decyzji organów.
Art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (tj. m.in. środków europejskich), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowana już wykładnia art. 184 ust. 1 u.f.p., według której jako "inne procedury", o których mowa w tym przepisie należy uznawać również procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu (por. wyroki NSA: z 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1077/18; z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13; z 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2109/14, z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11; z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12; z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1141/14). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełnym zakresie poglądy te podziela.
Z art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L 2006 r. Nr 210, poz. 25 z późn. zm.) wynika, że Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Z kolei po myśli art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jako "nieprawidłowość" rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu będącego beneficjentem środków, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W związku z powyższym, elementem nieprawidłowości jest wystąpienie szkody (realnej lub potencjalnej) w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Szkoda potencjalna ma miejsce wtedy, gdy zostanie wykryte naruszenie prawa przez beneficjenta, prowadzące do wystąpienia szkody, w wyniku czego nie uzyska on konkretnej kwoty środków finansowych. Powstaje ona niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego. Tym samym do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest nawet konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia.
W rozpoznawanej sprawie w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie określono, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy i Wytycznymi oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów.
W § 11 ust. 3 – 5 umowy o dofinansowanie szczegółowo określono sposób dokumentowania wyboru oferty w sytuacji gdy beneficjent nie ma obowiązku stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że skarżąca nie przedstawiła określonej w umowie o dofinansowanie dokumentacji wyboru ofert na świadczenie usługi koordynatora projektu przez K. S. oraz na wykonanie analizy finansowej przez [...] sp. z o.o. Z treści złożonych przez stronę notatek służbowych, dokumentujących fakt przeprowadzenia rozmów z potencjalnymi wykonawcami, nie wynika bowiem jakiej treści zapytania ofertowe zostały do nich skierowane oraz czy zostały one upublicznione w sposób przewidziany umową o dofinansowanie. Nie można więc na podstawie tych notatek ustalić czy zapytania ofertowe spełniały wymogi określone w § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie, który stanowi, że zapytanie ofertowe powinno zawierać opis przedmiotu zakupu, kryteria oceny ofert oraz termin składania ofert, jak również powinno zostać zamieszczone na stronie internetowej beneficjenta (o ile posiada taka stronę). W przypadku nieposiadania przez beneficjenta strony internetowej obowiązek upublicznienia zamiaru udzielenia zamówienia powinien być zrealizowany poprzez zamieszczenie zapytania ofertowego na w siedzibie beneficjenta w miejscu publicznie dostępnym oraz poprzez skierowanie pisemnie lub drogą elektroniczną zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych dostawców lub wykonawców. Skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała, iż dokonała upublicznienia zapytań ofertowych w sposób wymagany umową o dofinansowanie.
Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego, że ze złożonych przez stronę kopii notatek służbowych nie wynika by został spełniony wynikający z § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie wymóg przedstawienia na żądanie instytucji wdrażającej/instytucji pośredniczącej II stopnia (CPPC) co najmniej trzech ofert ważnych na dzień dokonywania zakupu lub złożenia zamówienia, złożonych przez potencjalnych dostawców w odpowiedzi na zapytanie ofertowe skierowane do nich przez beneficjenta. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że długi okres pomiędzy przeprowadzeniem udokumentowanych notatkami służbowymi rozmów z potencjalnymi wykonawcami, a zawarciem zakwestionowanych umów (ok. 7 miesięcy i ok. 13 miesięcy), nie pozwala uznać, że skarżąca przedstawiła oferty ważne na dzień zawarcia tych umów. Z art. 66 § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego wynika bowiem, że jeżeli oferent nie oznaczył w ofercie terminu, w ciągu którego oczekiwać będzie odpowiedzi, oferta złożona w obecności drugiej strony albo za pomocą środka bezpośredniego porozumiewania się na odległość przestaje wiązać, gdy nie zostanie przyjęta niezwłocznie. Z treści przedstawionych przez skarżącą notatek służbowych nie wynika, by oferenci w prowadzonych z nimi rozmowach wyznaczyli kilku- lub kilkunastomiesięczny termin, w którym będą oczekiwać na odpowiedź na ich oferty.
W § 5 ust. 3 pkt 4 umowy o dofinansowanie projektu określono, iż jednym z warunków, koniecznych do objęcia wydatków na realizację projektu dofinansowaniem, jest wymóg odpowiedniego udokumentowania ich przez beneficjenta na podstawie dokumentacji przedłożonej w formie pisemnej. Organy dokonując oceny kwalifikowalności wydatków zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku o płatność nie miały więc obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia w jakich okolicznościach i przez kogo zostały sporządzone przedstawione przez stronę kopie podpisanych nieczytelnie notatek służbowych, gdyż to beneficjenta obciążał obowiązek przedstawienia prawidłowej dokumentacji w formie pisemnej. Tym samym chybione są zarzuty strony co do braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.
Wobec powyższego należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w wyniku braku prawidłowego udokumentowania przez stronę wyboru ofert na wykonanie usługi, których dotyczyły zakwestionowane umowy, doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., a tym samym doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że naruszenie te wywołały negatywne skutki finansowe dla budżetu Unii Europejskiej, ponieważ zachodzą wątpliwości, czy na etapie składania zapytań ofertowych nie doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości. Szkoda w budżecie UE jest rozumiana już nawet jako sama możliwość wydatkowania środków w sposób niezasadny. W w wyroku NSA z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1618/14 przyjęto, że szkoda w budżecie - wskutek naruszenia prawa - może być hipotetyczna. Szkodą w rozumieniu tych unormowań jest więc już sama możliwość niezasadnego finansowania wydatku z budżetu ogólnego.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).