V SA/WA 2107/17

V SA/Wa 2107/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Irena Jakubiec-Kudiura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 3373/18 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 poz 361
§ 4 ust. 2 pkt 2, § 11, § 18 ust. 3, § 38 ust. 8
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec –Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ...września 2017 r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej jako: "Kierownik BP" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
[...] czerwca 2016 r. skarżący złożył wniosek przyznanie płatności na rok 2016, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013. W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do płatności rolnośrodowiskowej działki rolne o łącznej powierzchni 133,98 ha w ramach pakietu/wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, działki rolne o powierzchni 1,76 ha w ramach pakietu 4.7. - Półnaturalne łąki świeże oraz powierzchnię 1,53 ha działek z deklaracją pakietu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000.
W dniach [...] marca - [...] kwietnia 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w ramach której dokonano pomiarów powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Wykonano zdjęcia w miejscach charakterystycznych oraz sporządzono szkice z pomiarów. W wyniku kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...] zawierający stwierdzone nieprawidłowości i powierzchnie działek deklarowanych. Skarżący nie złożył zastrzeżeń do powyższego raportu.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym:
- w wariancie 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności,
- w wariancie 4.7 - półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności,
- w wariancie 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności w poszczególnych wariantach organ I instancji ustalił w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie, a ponadto uwzględnił powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014").
Kierownik BP stwierdził, że łączna powierzchnia wykluczona z płatności w wariancie 4.1 wyniosła 5,71 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności w tym wariancie wyniosła ostatecznie 128,27 ha. Kwotę początkowej płatności organ I instancji ustalił na podstawie przepisu art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana przekracza powierzchnię stwierdzoną, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W przypadku wariantów 4.7 i 5.1 do płatności zakwalifikowano obszar zadeklarowany we wniosku, tj. 1,76 ha i 1,53 ha odpowiednio.
Na podstawie ustaleń z kontroli Kierownik BP stwierdził wobec działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], że na działkach deklarowanych jako trwały użytek zielony (dalej jako: "TUZ") stwierdzono inne uprawy (pszenica, kukurydza, ugór) bądź zaniechano na gruncie prowadzenia działalności rolniczej.
Na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), ze względu na niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych płatność została następnie pomniejszona o 20%.
[...] lipca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji Kierownika BP. Nie zgodził się z sankcjami wynikającymi z błędu polegającego na niezachowaniu TUZ. Podkreślił, że w przypadku działek [...] i [...], na których stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, są one położone bezpośrednio w pobliżu głębokich rowów lub rozwidleniu rzeki i rowu przez co są narażone na zalanie co uniemożliwiło wykonania na nich koszenia, jednak w dalszym ciągu na tych działkach znajduje się TUZ, a działki zostaną skoszone jeśli pozwolą na to warunki.
W przypadku działek [...], [...], [...], [...] i [...], na których stwierdzono zmianę użytkowania TUZ na grunty orne lub ugór, stwierdził, że sytuacja taka wystąpiła bez jego zgody i wiedzy. Wyjaśnił, że nieznani mu rolnicy dokonali zasiewu na wymienionych działkach, tym samym nie miał on wpływu na tę sytuację ponieważ gospodarstwo położone jest w woj. [...] i jest rozproszone po wielu gminach, a rolnik zamieszkuje na stałe w S., w powiecie [...] woj. [...] i nie był w stanie zapobiec zdarzeniu samowolnego zaorania działek. Dodał, że działki zostaną przywrócone do użytkowania jako TUZ, ewentualnie podjęte zostaną działania naprawcze wskazane przez ARiMR.
[...] sierpnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo stanowiące uzupełnienie odwołania. Zdaniem skarżącego działki, dla których stwierdzono niezachowanie powierzchni TUZ, nie były trwałymi użytkami zielonymi. Do pisma dołączył kserokopię karty informacyjnej, na której, w jego ocenie, stwierdzono, że działki te (zaznaczone kolorem żółtym) nie były trwałymi użytkami zielonymi. Według skarżącego działki rolne, które są obecnie użytkowane jako TUZ (nie będące w programie rolnośrodowiskowym) staną się TUZ na podstawie definicji dopiero w roku 2018.
Dodatkowo skarżący podniósł, że w wydanej decyzji zakwalifikowano do płatności inne powierzchnie działek rolnych niż wynikające z protokołu z kontroli. W przypadku działek [...] i [...] położonych na tej samej działce ewidencyjnej (dz. ew. nr [...]) dokonano zmniejszenia działki [...] co skutkowało sankcją, a obie działki stanowią TUZ co oznacza brak widocznych granic.
Według skarżącego nie było uzasadnienia do zastosowania kodów [...] [...] i [...], bowiem fizyczne granice działek w terenie nie są widoczne, kontrola była dokonywana wiosną, a z materiału graficznego wynika, że na działce nie znajdują się jakiekolwiek wyłączenia (działka jest czysta), kontrola potwierdza jednocześnie powierzchnię działki (nie stwierdza wykluczeń), a organ I instancji w decyzji ustala powierzchnię mniejszą. Zdaniem strony w kontroli popełniono błędy a w takim wypadku obciążanie nimi wnioskodawcy jest wątpliwe.
Decyzją z [...] września 2017 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy zarówno prawa krajowego jak i unijnego, a następnie wskazał, że maksymalny kwalifikowalny obszar to największa możliwa powierzchnia, która według oceny organów ARiMR dokonanej w oparciu o dane historyczne (ortofotmapy, wyniki dotychczasowych kontroli) może stanowić powierzchnię użytkowaną rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Dodał, że informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności przekazywana rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym, zawiera dane dotyczące maksymalnych powierzchni, które mogą być przez rolnika użytkowane rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Podkreślił także, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru nie oznacza automatycznie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.
Stwierdził dalej, że rozbieżności między powierzchnią maksymalnego kwalifikowalnego obszaru a powierzchnią faktycznie prowadzonej uprawy nie są błędem organu ARiMR, a nieprawidłowością polegającą na zadeklarowaniu przez rolnika powierzchni działki rolnej nieodpowiadającej stanowi faktycznemu. Zdaniem organu II instancji powierzchnie działki rolnej, które obejmował pomiar w trakcie czynności kontrolnych w terenie, a które według sporządzonych szkiców z pomiaru wykraczały poza granice działki ewidencyjnej, nie mogą zostać objęte płatnością jako wykraczające poza żądanie wnioskodawcy. Wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności rolnik określa nie tylko powierzchnię działki rolnej, ale również wskazuje jej położenie podając dane działki ewidencyjnej. Obszar działki rolnej zidentyfikowany w trakcie czynności kontrolnych jako obszar wykraczający poza działkę ewidencyjną wskazaną przez rolnika we wniosku, podlega zatem wykluczeniu.
Wskazał następnie, że w trakcie kontroli administracyjnej dokonano pomiaru danej działki rolnej według jej granic ustalonych w trakcie czynności kontrolnych w terenie oraz dodatkowo ograniczając taki pomiar do tego obszaru działki rolnej, który znajduje się w obrębie działki ewidencyjnej deklarowanej przez rolnika we wniosku. Jednocześnie dokonana została aktualizacja maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla każdej działki ewidencyjnej określonego w tym przypadku jako powierzchnia faktycznie użytkowana przez rolnika w ramach danej działki ewidencyjnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że po dokonanej analizie materiału dowodowego nie doszukał się nieprawidłowości dotyczących zarówno przeprowadzonej kontroli w terenie jak i kontroli administracyjnej, w której dodatkowo uwzględniono powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. W jego ocenie stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią ustaloną przez organ I instancji wynikają ze stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie czynności kontrolnych oraz zastosowanych do niego przepisów prawa.
W kwestii terminu przeprowadzenia kontroli (marzec-kwiecień 2017 roku), wskazał, że w okresie tym nie zalega na gruncie śnieg, który mógłby stanowić utrudnienie w identyfikacji granic upraw z roku 2016 w terenie, a ponadto rolnik nie dokonał jeszcze zabiegów rolniczych w związku z rozpoczęciem nowego sezonu uprawowego w roku 2017. Dodał, że w trakcie kontroli widoczne były dokładnie granice prowadzonych upraw - granice wykoszenia trwałych użytków zielonych, co potwierdzają wykonane w jej trakcie zdjęcia działek rolnych, a także można było stwierdzić fakt przeprowadzenia bądź zaniechania przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych w roku 2016 na danym obszarze.
Organ II instancji podkreślił także, że skarżący nie tylko nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić, ze powierzchnie prowadzonych przez niego upraw na danej działce ewidencyjnej są zgodne z deklaracją we wniosku ale wskazując, że na działkach [...] i [...] nie przeprowadzono wymaganego koszenia ze względu na trudne warunki atmosferyczne, potwierdził ustalenia dokonane w zakresie tych działek (stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach [...] i [...]). W takiej sytuacji, po dokonanej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania zarówno wyników kontroli jak i ustaleń poczynionych w jej konsekwencji w kontroli administracyjnej.
Organ II instancji następnie przytoczył definicję TUZ zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347/608 z 20 grudnia 2013 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013") i wskazał, że ustalenia organu I instancji, który na podstawie wyników kontroli w terenie stwierdził brak zachowania TUZ na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] są prawidłowe.
Podkreślił również, że w przypadku działek [...] (dz. ew. [...]) i [...] (dz. ew. [...]) stwierdzono powierzchnie nieużytkowane rolniczo, częściowo podmokłe, na których występują samosiewy (fot. 1343, 1342 i 1332 - działka [...]) oraz wysokie trzciny, roślinność dzikorosnąca, zakrzaczenia (fot. 745, 746, 747, 748, 749 - działka [...]). Na obszarach tych nie stwierdzono śladów działalności rolniczej. Ustalenia te potwierdza natomiast skarżący w treści odwołania wskazując, że nie wykonał on na tym terenie koszenia ze względu na zalanie tego gruntu. Dodał, że w przypadku wystąpienia w gospodarstwie przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, obowiązkiem rolnika jest zgłoszenie tego typu sytuacji właściwemu organowi ARiMR, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W przypadku działek rolnych [...] (dz. ew [...]), [...] (dz. ew [...]), [...] (dz. ew [...]), [...] (dz. ew. [...]) stwierdzono niewątpliwie fakt wystąpienia płodozmianu na gruncie i brak występowania trwałego użytku zielonego w roku 2016. Faktu tego nie neguje również sam skarżący, twierdząc jednak, że czynności te (zaoranie gruntu i uprawy zbóż czy kukurydzy) prowadzone były przez nieznanych mu rolników bez jego zgody. W takiej sytuacji skarżący winien również przedstawić dowody potwierdzające taki fakt, w myśl art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.). Za istotny organ II instancji uznał również fakt, że okoliczność podnoszona przez stronę, została przez nią zgłoszona już po dokonaniu ustaleń przez organy ARiMR, na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego.
W ocenie Dyrektora OR brak dowodów potwierdzających uratę posiadania gruntów przez stronę, musiało również skutkować tym, że w rozpatrywanym przypadku wobec działek [...], [...], [...] nie można było zastosować przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wyjaśnił, że utrata posiadania winna być zgłoszona przez rolnika niezwłocznie po ujawnieniu takiej okoliczności przez rolnika, a także przed przeprowadzeniem kontroli w terenie. Uznał, wyjaśnienia rolnika, że na obecnym etapie prowadzonego postępowania wobec braku dowodów potwierdzających wystąpienie okoliczności przedstawionych w odwołaniu, nie mogą zostać przez organy ARiMR uznane za wiarygodne.
Pismem z [...] października 2017 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Dyrektora OR wnosząco jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP użyto niewłaściwych kwalifikowanych obszarów. Na przykładzie działki [...] strona stwierdziła, że organ I instancji uznał dla ww. działki maksymalny obszar kwalifikowany – 0,47 ha i do takiej powierzchni naliczył płatność, w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącego, obszar faktycznie stwierdzony wyniósł 0,49 ha, co potwierdzają zapisy w część VIII wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" (kolumna 9),"Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności" (kolumna 3) oraz raportu z kontroli.
Skarżący nie zgodził się również z nałożeniem na niego sankcji określonej w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za niezachowanie TUZ na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w wysokości 20% przyznanej płatności.
Podkreślił, że działka ER1 nie występuje w planie działalności rolnośrodowiskowej, a ponadto w momencie rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie były TUZ.
Niezbędne zdaniem strony jest ustalenie, czy na moment rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego ww. działki były TUZ. Skarżący odniósł się w tym zakresie do zawartej na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Tabeli stwierdzając, iż brak jest spełnienia przez wskazane tam działki warunku uznania ich za TUZ, tj. warunku nie objęcia ich płodozmianem przez okres 5 lat lub dłużej przed rozpoczęciem realizacji programu rolnośrodowiskowego. W związku z powyższym, w ocenie strony, nakładanie sankcji za nieutrzymanie TUZ dla działek, które w momencie rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego nie były TUZ, jest sprzeczne z prawem i zdrowym rozsądkiem.
Zdaniem strony prawidłowość jego rozumowania potwierdza treść dokumentu "Informacja dotycząca dziatek deklarowanych do płatności" za rok 2016, w którym na stronie 5 i 6 wyszczególnione są działki będące przedmiotem sporu. Wskazał, że kolumna 5 zawiera TUZ na działkach referencyjnych i dla cytowanych dziatek jest pusta. Powyższe stanowi zdaniem strony oczywisty dowód potwierdzający to, że działki te nie były TUZ.
Nadmienił również, że w wypadku działek [...], [...], [...], [...], [...], przekształcenie gruntu nastąpiło w wyniku działania osób trzecich, bowiem nieznani mu rolnicy dokonali samowolnego użytkowania gruntu bez jego zgody.
W ocenie skarżącego pomimo nieskoszenia działki [...] i [...] pozostają one TUZ. Podkreślił, że aby nałożyć sankcje musi nastąpić "likwidacja" działki jako TUZ poprzez zaoranie, zasianie, zniszczenie, zabudowę, przekształcenie w inny grunt itp., a w wypadku przedmiotowych działek taki stan nie zachodzi. Dodał, że w zakresie wymienionej sankcji ustawodawca nałożył tylko obowiązek zachowania TUZ jako takiego, a nie obowiązek utrzymania w określonym stanie.
Wskazał również, że nieskoszenie wymienionych działek nastąpiło z przyczyn całkowicie niezależnych, gdyż działki te były zalane, leżą bezpośrednio przy ciekach wodnych i stanowią teren zalewowy tych cieków, dodatkowo działalność bobrów w ostatnich latach spowodowała znaczne pogorszenie sytuacji.
Ponadto, zdaniem skarżącego, ustawodawca określił obowiązek utrzymania TUZ, jednak nie doprecyzował, czy obowiązek ten dotyczy działki rolnej, czy ewidencyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] maja 2018 r. skarżący uzupełnił argumentację przedstawioną w skardze. Podkreślił m.in., że nie podważa faktu konieczności dokonywania weryfikacji maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, jednak szkic i zrzut ekranu (wykonane przez organy) nie są zdaniem strony dokumentami wskazanymi w § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dodał, że Agencja nie jest w stanie dostarczyć dowodu weryfikacji w systemie identyfikacji działek rolnych za 2016 rok, bowiem weryfikacji takiej dokonano w czerwcu 2017 roku. Wskazał również, że wszystkie działki będące przedmiotem sporu nie spełniają wymogu występowania w gospodarstwie rolnym ze względu na nie spełnienie wymogu definicji TUZ (w momencie rozpoczęcia realizacji programu działki te nie były TUZ)
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 czerwca 2018 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Wskazał, że działki ewidencyjne [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zostały zakupione w 2010 r. i położone na nich działki rolne na ten czas nie spełniały definicji TUZ. Dodał, że powyższe działki ewidencyjne z wyjątkiem działek [...] i [...] po raz pierwszy zostały zadeklarowane do płatności obszarowej w 2011 r. (nie były deklarowane do Programu Rolnośrodowiskowego) natomiast działki [...] i [...] jako TUZ zostały zadeklarowane po raz pierwszy w 2016 r. Na datę pierwszej deklaracji żadna z tych działek nie spełniała definicji TUZ i dopiero zamiarem strony było doprowadzenie tych działek do takiego stanu aby wypełniały w całości tę definicję. Ponadto oświadczył, że ww. działki ewidencyjne były objęte tylko płatnościami obszarowymi. Nie były one objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
W piśmie procesowym z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik organu wskazał, że stosownie to treści § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy niezachowania TUZ występujących gospodarstwie, bez znaczenia jest natomiast fakt ich zgłoszenia bądź też nie do płatności rolnośrodowiskowej. Dodał, iż fakt posiadania przez rolnika TUZ wynika ze złożonych przez niego deklaracji w latach poprzednich odnośnie wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto zaznaczył, że zgodnie ze ww. przepisem TUZ ma być ujęty w planie działalności rolnośrodowiskowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w pomniejszonej wysokości z uwagi na zmieszoną w stosunku do zadeklarowanej powierzchnię zakwalifikowaną do płatności części działek oraz zastosowanie przez organy sankcji w wysokości 20% przyznanej płatności z uwagi na stwierdzone uchybienie w postaci niezachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej TUZ.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8 płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do działek rolnych, które według definicji art. 67 ust.4 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 2013 nr 347/549) stanowią powierzchnię zwartego obszaru gruntu, zadeklarowanego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw.
Należy przy tym zauważyć, że powierzchnia zmierzona w trakcie kontroli na miejscu nie zawsze jest powierzchnią ostatecznie zakwalifikowaną do płatności, gdyż powierzchnia zmierzona nie może przekraczać maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 68/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest bowiem możliwości przyznania płatności ponad maksymalny obszar kwalifikowalny (PEG) wyznaczony dla konkretnej działki w bazie Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Podkreślenia wymaga, że w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał pomiaru działek rolnych według ich granic ustalonych w trakcie czynności kontrolnych w terenie oraz dodatkowo ograniczając taki pomiar do tych obszarów działek rolnych, które znajdują się w obrębie działek ewidencyjnych deklarowanych przez rolnika we wniosku, pomijając tym samym zwiększoną powierzchnię działek zgłoszoną do płatności. Jednocześnie dokonana została aktualizacja maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla każdej działki ewidencyjnej określonego w tym przypadku jako powierzchnia faktycznie użytkowana przez rolnika w ramach danej działki ewidencyjnej.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rolą Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), będącego częścią integrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i, czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1210/14, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że System Identyfikacji Działek Rolnych, zgodnie z art. 70 rozporządzenia UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347/549 z 20 grudnia 2013 r.), ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Wyznaczanie PEG odbywa się zatem w obrębie działki ewidencyjnej określonej w Ewidencji Gruntów i Budynków.
Przeprowadzenie u skarżącego kontroli na miejscu w roku 2017 mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin – takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im kodów błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności.
Należy jednocześnie zauważyć, że pomniejszenie w niniejszej sprawie przez organ powierzchni uprawiającej do otrzymania w 2016 r. płatności rolnośrodowiskowej było wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na ustalenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku. Dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest zatem ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń), tj. powierzchni działki rolnej – co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie danych z systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 60/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów.
Należy raz jeszcze podkreślić, że PEG to maksymalna kwalifikowalna część działki ewidencyjnej, a nie rzeczywisty obszar uprawniający do płatności obszarowej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2090/14 dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynione w ramach kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej spostrzeżenia nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty pominięcia treści wniosku (części VIII – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych"), "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności" oraz raportu z czynności kontrolnych i oparcia się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej Sąd uznał za bezzasadne, jako że treść uzasadnień decyzji organów obu instancji świadczy o tym, że Dyrektor OR wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.
Należy jedynie zaznaczyć, że przekazane rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym informacje odnośnie wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru mają stanowić pomoc w wypełnieniu rolnikowi wniosku. Nie oznacza natomiast, że wyznaczone na tym etapie (tj. przed złożeniem przez rolnika wniosku o płatność) powierzchnie nie mogą ulec zmianie w wyniku podjętych w trakcie prowadzonego postępowania przez organy ARiMR ustaleń faktycznych. Ponadto, przekazane w ten sposób stronie informacje o powierzchniach referencyjnych winny podlegać weryfikacji przez samego rolnika. Jeśli bowiem nastąpiła zmiana stanu zagospodarowania gruntu, np. poprzez zlikwidowanie istniejących zakrzaczeń, wysuszenie stawu i przeznaczenia tej powierzchni pod użytek rolny itp. (czego organy opierając się na interpretacji zdjęcia wykonanego wcześniej nie mogły zauważyć) rolnik winien stosowną informację zawrzeć na materiale graficznym dołączonym do wniosku. Z drugiej strony rolnik winien każdorazowo dostosować deklarację danej działki rolnej do faktycznej sytuacji, również w przypadku, gdy powierzchnia przez niego użytkowana uległa pomniejszeniu, np. poprzez powiększenie zakrzaczeń, poszerzenie drogi, rowu itp. Zadeklarowana we wniosku powierzchnia działki rolnej, winna również odpowiadać rzeczywistej powierzchni uprawy w ramach działki ewidencyjnej, na której wskazano we wniosku jej położenie.
Prawidłowej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy nie zmienia również treść raportu z czynności kontrolnych, na który powołuje się skarżący. Raz jeszcze bowiem wskazać trzeba, że stwierdzone w raporcie wielkości w kolumnach (powierzchnia deklarowana) oraz (powierzchnia stwierdzona) zostały następnie w toku kontroli administracyjnej "nałożone" na dane otrzymane z LPIS, w wyniku czego ustalono, jaka część konkretnych działek rolnych znajduje się w granicach zgłoszonych we wniosku działek referencyjnych.
Zgodzić się należy ze stroną, że istnieje rozbieżność w treści uzasadnień organu I i II instancji w zakresie danych wskazanych w tabelach dotyczących powierzchni kontrolowanych działek (w decyzji organu I instancji pojawia się pozycja "powierzchnia udowodniona", której nie ma w decyzji II instancji). Jednakże powyższe, w kontekście całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma wpływu na prawidłowość podjętych przez organy rozstrzygnięć. Z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR jasno bowiem wynika, że stwierdzona podczas kontroli powierzchnia dotyczyła nie tylko działek rolnych w granicach zadeklarowanych we wniosku, ale wykraczała także poza granice odniesienia działek zgłoszonych. Zatem, o czym była już mowa powyżej, fakt, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono konkretną powierzchnię działek nie mogło przesądzać o przyznaniu do całości stwierdzonej powierzchni płatności rolnośrodowiskowej, bowiem dopiero po dokonaniu kontroli administracyjnej, w oparciu o dane z LPIS, organ określił powierzchnię ostatecznie zakwalifikowaną do płatności.
Nie można zgodzić się również z twierdzeniem strony zawartym w piśmie z [...] maja 2018 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, gdzie strona kwestionuje prawidłowość weryfikacji maksymalnego obszaru kwalifikowanego w oparciu o szkice i zrzuty z ekranu, które to dokumenty, w jej ocenie, nie zostały wskazane w § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokonując aktualizacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla każdej działki ewidencyjnej organy posłużyły się bowiem danymi z raportu z czynności kontrolnych wraz z załączonymi do niego szkicami oraz zdjęciami, a także danymi z LPIS (zrzuty ekranu znajdują się w aktach administracyjnych sprawy). Tym samym organy skorzystały zarówno z dowodu niezakwestionowanego przez stronę (raport) oraz danych z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych, o którym mowa we wskazanym przez stronę przepisie.
W ocenie strony organy błędnie zastosowały również w niniejszej sprawie sankcję w wysokości 20% przyznanej stronie płatności rolnośrodowiskowej za niezachowanie TUZ na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe (zwane dalej łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.
Zgodnie natomiast z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Ust. 9 § 38 stanowi natomiast, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że działka [...] (dz. ew. [...] i [...]), na której podczas kontroli stwierdzono ugór, nie spełniała definicji TUZ, bowiem zgodnie z oświadczeniem strony nie została ona wskazana w planie działalności rolnośrodowiskowej. Powyższemu twierdzeniu organ II instancji nie zaprzeczył, ani w zaskarżonej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyć jednakże w tym miejscu trzeba, że w myśl § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niezachowanie choćby jednego obszaru użytkowanego jako TUZ skutkować powinno pomniejszeniem płatności o 20%. Dyrektor OR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał natomiast również inne przykłady działek ([...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) na których skarżący nie zachował TUZ, co skutkowało zastosowaniem wobec strony sankcji określonej w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w momencie rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego nie były w myśl przytoczonej wyżej definicji TUZ. Zdaniem skarżącego treść uzasadnienia decyzji organu II instancji (Tabela na s.15) świadczy o tym, że w 2013 roku wskazane w Tabeli działki nie spełniały kryterium uznania ich za TUZ. Powyższe, zdaniem skarżącego, potwierdza również treść przekazanego mu przez Agencję dokumentu "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności", gdzie działki będące przedmiotem sporu zostały wyszczególnione, a w kolumna dotycząca TUZ dla ww. działek jest pusta.
Należy zatem przypomnieć, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007-2013 skarżący podjął w roku 2013 składając wniosek pierwszoroczny w tym roku. Tym samym zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik rozpoczął zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca 2013 r. Zobowiązany był on jednocześnie ująć w planie działalności rolnośrodowiskowym TUZ istniejące w gospodarstwie w dniu podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, część ogólna planu rolnośrodowiskowego obejmuje według punktu 1.5 załącznika nr 1 - charakterystykę gospodarstwa rolnego, w tym określenie trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, występujących na obszarze tego gospodarstwa w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Na uwagę zasługuje fakt, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest dokumentem który jest w posiadaniu rolnika podejmującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe i dokumentu tego nie jest on obowiązany dołączać do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Jednakże faktu zadeklarowania ww. działek jako TUZ w planie działalności rolnośrodowiskowej skarżący na żadnym etapie postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie kwestionował.
Z Tabeli przedstawionej na stronie 15 zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że działki rolne deklarowane na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] odpowiadające deklaracji działek rolnych [...], [...], [...], [...] i [...], skarżący ujmował we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jako TUZ już od 2011 roku. Wobec braku dowodów przeciwnych, na tej podstawie należało zatem uwzględnić deklarację rolnika, uznając jednocześnie, że to rolnik sam określił daną powierzchnię jako trwały użytek zielony, który już w tym momencie (w roku 2011) spełniał definicję trwałego użytku zielonego, w tym wymóg prowadzenia TUZ w okresie 5 lat wcześniej.
W sytuacji, gdy strona nie przedstawiła dowodów przeciwnych powyższym twierdzeniom brak było podstaw do kwestionowania wcześniejszych deklaracji rolnika. Jednocześnie wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom strony w celu zastosowania zmniejszenia, o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ nie był zobowiązany do dokonania dodatkowej weryfikacji faktu spełnienia przez przedmiotowe działki przesłanek uznania ich za TUZ w momencie rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dla oceny spełnienia wymogu opisanego w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego istotny był bowiem fakt, że działki [...], [...], [...], [...] i [...] zostały określone w planie działalności rolnośrodowiskowej (czemu strona nie zaprzecza). Tym samym również treść przekazanego przez Agencję skarżącemu dokumentu "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności" nie może być uznana jako dowód tego, że ww. działki nie są trwałymi użytkami zielonymi. Należy przy tym zaznaczyć, że w odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że w ww. dokumencie okoliczność, czy działka stanowi trwały użytek zielony, czy też grunt orny, określa się w oparciu o interpretację obrazu ortofotomapy, która w tej sytuacji nie została zaktualizowana co do samej uprawy istniejącej na gruncie, bowiem aktualizacja działek pod kątem prowadzenia na nich TUZ została rozpoczęta w ARiMR wraz z rokiem 2015, od którego obowiązują przepisy dotyczące dywersyfikacji upraw. Tym samym zawarte zatem w skardze twierdzenia strony, że ww. działki nie były TUZ uznać należało za niezasadne.
Nie można zgodzić się również z twierdzeniem strony, że działki [...] i [...] pomimo ich nieskoszenia przez stronę nie utraciły statusu TUZ. Przypomnieć należy, że podczas kontroli w terenie w przypadku ww. działek ustalono: powierzchnie nieużytkowane rolniczo, częściowo podmokłe, na których występują samosiewy oraz wysokie trzciny, roślinność dzikorosnąca, zakrzaczenia. Nie stwierdzono jednocześnie śladów działalności rolniczej. Powyższych okoliczności skarżący nie zakwestionował, ani na etapie otrzymania protokołu z czynności kontrolnych (nie zgłosił zastrzeżeń na podstawie art. 31 ust. 8 u.w.r.o.w.), ani później. Co więcej, w skardze przyznał, że nie dokonał koszenia na powyższych działkach, wskazując jedynie, że w jego ocenie powyższe nie zmienia ich charakteru jako TUZ, bowiem brak jest przesłanki "niezachowania", o której mowa w art. 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Wyjaśnić zatem w tym miejscu trzeba, że "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oznacza nie tylko zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej. Taka wykładnia w sposób oczywisty pozostawałaby w sprzeczności z treścią § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku z tym należy przyjąć, że pojęcie "niezachowania" TUZ obejmuje także przeniesienie lub utratę posiadania gruntów. Niezachowanie jest przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego stanu rzeczy. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkował będzie zmniejszeniem płatności na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5361/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższą interpretację pojęcia "niezachowania", a także niekwestionowany przez skarżącego fakt, że na obszarach działek [...] i [...] nie stwierdzono śladów działalności rolniczej, w tym prowadzenia trwałego użytku zielonego (z uwagi na brak koszenia działek), uznać należało, że organy prawidłowo zakwalifikowały powyższe jako podstawę do zastosowania sankcji określonej w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Powyższej oceny nie zmienia również akcentowana przez stronę okoliczność, iż brak skoszenia przedmiotowych działek był wynikiem ich zalania. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że w przypadku wystąpienia w gospodarstwie przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, obowiązkiem rolnika jest zgłoszenie tego typu sytuacji właściwemu organowi ARiMR, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014). Zauważyć również należy, że zgodnie zaś z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie zgłosił przypadku działania siły wyższej w gospodarstwie w przewidzianym do tego terminie, tym samym podnoszona przez niego okoliczność uniemożliwiająca mu skoszenie działek nie mogła mieć wpływu na podjęte przez organy rozstrzygnięcie.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają również twierdzenia strony, że w wypadku działek: [...] [...] [....] [...] przekształcenie gruntu nastąpiło w wyniku działania osób trzecich (nieznani mu rolnicy dokonali samowolnego użytkowania gruntu bez jego zgody). Należy bowiem stwierdzić, że zmiana przeznaczenia powyższych działek, która była skutkiem utraty ich posiadania niewątpliwie mieści się w przytoczonej wyżej definicji "niezachowania". W ocenie Sądu za prawidłowe uznać przy tym należało stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w takiej sytuacji skarżący powinien był ponadto przedstawić dowody potwierdzające taki fakt. W myśl bowiem art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Istotnym przy tym jest również fakt, że okoliczność podnoszona przez stronę, została przez nią zgłoszona już po dokonaniu ustaleń przez organy ARiMR, na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Ponadto brak przedstawienia przez stronę jakichkolwiek dowodów potwierdzających uratę posiadania gruntów, skutkuje tym, że w rozpatrywanym przypadku w stosunku do przedmiotowych działek nie można było zastosować cytowanego wyżej § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Podsumowując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy wykazały przyczyny przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 do powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku, jak i prawidłowość zastosowania wobec strony sankcji w wysokości 20% przyznanej płatności w związku z wykryciem nieprawidłowości, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przedstawione zaś przez stronę zarzuty skargi uzupełnione o argumentację z pisma procesowego z [...] maja 2018 r. okazały się niezasadne.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.