V SA/Wa 2089/13

V SA/Wa 2089/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1613/14 - Wyrok NSA z 2015-09-17
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a , art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa z tytułu nienależnie pobranej dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. K. kwotę 10. 289,00 zł (dziesięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez P. jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] maja 2013r. nr [...], określającą kwotę dotacji w wysokości [...] zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] stycznia 2013r., przypadającą do zwrotu wobec budżetu państwa od P.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym, niespornym stanie faktycznym sprawy.
Na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o udzielenie dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego na wsparcie działań w zakresie przekształceń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w oparciu o art. 200 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. 2011r. Nr 112 poz. 654) została przyznana P. przez Ministra Zdrowia dotacja celowa w kwocie [...] zł na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych w wyniku przekształcenia S.
Aneksem z dnia [...] października 2012r. ostatecznie ustalono kwotę przyznanej dotacji na [...] zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. umowy P. zobowiązał się do wykorzystania przyznanych środków w sposób legalny, celowy, rzetelny, terminowy (do 31 grudnia 2012r.) oraz zgodny z przedmiotem zawartej umowy. Niewykorzystane środki podlegały zwrotowi w terminie do 15 stycznia 2013r. P. zrealizował dotację. Część środków niewykorzystanych zwrócił, a następnie przedstawił dokumenty celem rozliczenia przekazanych funduszy.
W wyniku analizy końcowego rozliczenia realizacji ww. umowy, w dniu [.,..] stycznia 2013r. stwierdzono, że P. wykazał część zobowiązań na kwotę ogółem [...] zł, których płatność nastąpiła w okresie między [...] kwietnia 2012 r., a [...] maja 2012 r., tj. przed datą zawarcia umowy z Ministrem Zdrowia. Wobec powyższego Minister Zdrowia, po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] określił kwotę przypadającą do zwrotu od P., w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od [...] stycznia 2013 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wyjaśnił, że wydając rozstrzygnięcie kierował się treścią § 9 ww. umowy, który określił termin jej obowiązywania, od dnia [..] września 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zapisem art. 201 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217), zgodnie z którym dotacje przeznacza się na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego, przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W tej sytuacji zobowiązania w wysokości ogółem [...] zł nie przyjął do rozliczenia uznając, iż zgodnie z art. 169 ust. 4 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) kwota dotacji określona w decyzji pobrana została nienależnie, a tym zatem winna zostać przez P. zwrócona.
Po otrzymaniu ww. decyzji P. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Minister Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy uprzednio wydaną przez siebie decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, iż P. na podstawie art. 196 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej zwrócił się do Ministra Zdrowia z dwoma wnioskami o udzielenie dotacji celowej, tj. wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie dotacji celowej w kwocie [...] zł, na spłatę zobowiązań przejętych od S. w związku z przekształceniem go w spółkę kapitałową (wnioskowana wysokość dotacji wynikała z umorzonych wierzytelności, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej na podstawie ugód zawartych z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych oraz pozostałego do spłaty zobowiązania, o którym mowa w art. 197 pkt 2 lit. d ww. ustawy z tytułu pożyczki udzielonej przez P.) oraz wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udzielenie dotacji celowej w kwocie [...] zł, na spłatę zobowiązań przejętych od S. w związku z przekształceniem go w spółkę kapitałową (wnioskowana wysokość dotacji wynikła z poręczonego i spłaconego kredytu przez P., zgodnie z art. 197 pkt 2 lit. f ustawy o działalności leczniczej). Wskazując na prawne warunki uzyskania dotacji, o których mowa w art. 197 ustawy o działalności leczniczej organ wskazał, że są one następujące:
1. wpisanie spółki powstałej z przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru przedsiębiorców nie później niż w dniu 31 grudnia 2013 r.;
2. spełnienie warunku polegającego m.in. na:
a) zawarciu ugody z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, obejmującej co najmniej częściowe umorzenie tych zobowiązań lub odsetek od nich, lub
b) istnieniu w dniu przekształcenia zobowiązania wynikającego z pożyczki udzielonej przez podmiot tworzący samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2009 r., lub
c) spłacie przez podmiot tworzący, który przekształcił samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, kredytów bankowych zaciągniętych przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej poręczonych przez ten podmiot, dokonanej do dnia 31 grudnia 2009 r.
Jednocześnie, jak wskazano sposób wyliczenia proponowanej kwoty dotacji określa art. 198 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. W myśl tego przepisu proponowana kwotę dotacji stanowi wartość:
- umorzonych wierzytelności lub odsetek, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. a, lub
- zobowiązań, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. b, lub
- uiszczonego podatku, o którym mowa w art. 197 pkt 2 lit. c, lub
- pozostałego do spłaty zobowiązania, o którym mowa w art. 197 pkt 2 lit. d, według stanu na dzień przekształcenia, jednak nie większą, niż pozostała do spłaty w dniu 31 grudnia 2009 r., lub
- kosztów określenia wartości rynkowej nieruchomości w sposób, o którym mowa w art. 82 ust. 1 i 2, lub
- spłaconych przez podmiot tworzący do dnia 31 grudnia 2009 r. kredytów bankowych, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. f.
Ponadto, zgodnie z art. 198 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać planowany podział proponowanej kwoty dotacji albo środków, o których mowa w art. 196 ust. 2, na cele określone w art. 201 tej ustawy.
Uwzględniając ww. wnioski w dniu [...] września 2012 r. na podstawie umowy nr [...] o udzielenie dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego na wsparcie działań w zakresie przekształceń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] października 2012r., Minister Zdrowia przyznał P. dotację celową w kwocie [...] zł, na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych w wyniku przekształcenia S., którą P. zobowiązany był wykorzystać zgodnie z § 6 ust. 1 ww. umowy, tj. w sposób legalny, celowy, rzetelny, terminowy i zgodny z przedmiotem zawartej umowy. W wyniku analizy końcowego rozliczenia z realizacji ww. umowy, w dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Zdrowia stwierdził, że P. wykazał część zobowiązań na kwotę ogółem [...] zł (pozycje w załączniku nr 1 w module A —zobowiązania wobec kontrahentów od 1 do 26), których płatność nastąpiła w okresie między [...] kwietnia 2012 r., a [...] maja 2012 r., tj. przed datą zawarcia umowy z Ministrem Zdrowia. Wobec powyższego z uwagi na postanowienie § 9 ww. umowy, który określa termin jej obowiązywania, tj. od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zapis art. 201 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym dotacje przeznacza się na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego, przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zobowiązania w wysokości ogółem [...] zł, nie zostały przyjęte do rozliczenia.
W konsekwencji stosownie do art. 169 ust. 4 i 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uznano, że P. powinien zwrócić część dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od [...] stycznia 2013r. do dnia zapłaty.
Odnosząc się do zarzutu P., że wytyczne zamieszczone na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia mogły wprowadzić P. w błąd, zdaniem Ministra sporządzone wytyczne przez Ministerstwo Zdrowia zawierają, same w sobie praktyczne instrukcje w zakresie dokumentowania wniosku o dotację i nie stanowią prawa. Przedłożenie formularza wraz z ugodami zawartymi z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od S. oraz przelewy bankowe poświadczające zrealizowanie ugody miało umożliwić ustalenie, czy podmiot spełnia warunki ustawowe do uzyskania dotacji (np. warunkiem skuteczności ugody dotyczącej umorzenia części należności mógł być wymóg spłaty części należności). Podkreślono jednakże, że ustawodawca w przepisie art. 201 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie wskazał cel, na który podmiot tworzący zobowiązany jest przeznaczyć środki otrzymane w ramach dotacji celowej. Celem tym jest spłata zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, odsetek od nich lub pokrycie kosztów przekształcenia, w tym określenia wartości rynkowej nieruchomości. Oznacza to, zdaniem organu, że nie można przeznaczyć dotacji na zobowiązania już nieistniejące. Cel przeznaczenia dotacji wskazany w art. 201 ustawy o działalności leczniczej może być spełniony w sposób prawidłowy, tylko gdy na dzień spłaty zobowiązanie istnieje i jest to zobowiązanie podmiotu tworzącego przejęte od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W konsekwencji okoliczność spłaty zobowiązań przed zawarciem umowy z Ministrem Zdrowia o udzielenie dotacji wyłączała zdaniem organu możliwość ubiegania się o dotację na ten cel, a udzielona dotacja była nienależna jako przyznana bez podstawy prawnej i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia [...]stycznia 2013 r.
W sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych istniał, zdaniem Ministra obowiązek wydania decyzji o zwrocie dotacji do budżetu państwa. Minister Zdrowia, jako dysponent części - 46 Zdrowie, z której została udzielona dotacja, sprawujący nadzór i kontrolę nad wykorzystaniem dotacji udzielonych z budżetu państwa, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nie ma jak wskazano uprawnień do stosowania jakichkolwiek wyjątków.
Pismem z [...] sierpnia 2013 r. wnioskodawca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] lipca 2013r.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) polegające na działaniu nie znajdującym oparcia ustawowego oraz na nie respektowaniu zasady praworządności, a w szczególności poprzez podjęcie działań wprowadzających stronę działającą w zaufaniu do organów władzy publicznej w błąd poprzez określenie warunków ubiegania się o dotację w taki sposób, że ich spełnienie przez stronę skutkowało następnie żądaniem przez Organ częściowego zwrotu przyznanej dotacji, w związku z naruszeniem;
2) art. 8 K.p.a. poprzez wprowadzenie strony w błąd opisany powyżej i w konsekwencji działanie w sposób łamiący zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w związku z naruszeniem;
3) art. 9 K.p.a. polegającego na złamaniu zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności faktycznych i prawnych takich jak opublikowane na stronie internetowej Organu –stronie ww. Ministerstwa Zdrowia dokumentu "Wytyczne dla podmiotów ubiegających się o uzyskanie dotacji albo przekazanie środków w związku z przekształceniem spzoz w spółki kapitałowe w ramach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej" (zwane dalej "Wytyczne"), a w szczególności pkt a Wytycznych, zgodnie z którym warunkiem złożenia wniosku o zawarcie umowy i w konsekwencji uzyskania dotacji był wymóg przedłożenia: "wypełnionego formularza Z-1 wraz z ugodami zawartymi z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od spzoz oraz przelewy bankowe poświadczające zrealizowanie ugody" i nie wyjaśnienie z jakich to względów prawnych i faktycznych zastosowanie się do Wytycznych skutkowało wydaniem decyzji nakazującej częściowy zwrot otrzymanej dotacji;
5) art. 197 ust. 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że warunkiem ustawowym uzyskania dotacji jest co najmniej częściowe umorzenie zobowiązań lub odsetek od nich w oparciu o zawartą ugodę z wierzycielami zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego, przejętych od spzoz, w okresie czasu następującym po dacie zawarcia umowy o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 200 ww. ustawy, a nie przed złożeniem wniosku o dotację;
6) art. 198 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o działalności leczniczej polegającego na jego błędnej wykładni i uznaniu, że wniosek o udzielenie dotacji nie dotyczy proponowanej kwoty dotacji stanowiącej wartość umorzonych wierzytelności lub odsetek nie tylko przed datą zawarcia umowy o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 200 ustawy o działalności leczniczej, w sytuacji gdy przepis ten takich ograniczeń nie zawiera;
7) art. 201 ustawy o działalności leczniczej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że umowa o udzielenie dotacji zawierana w oparciu o przedmiotową regulację może dotyczyć spłaty zobowiązań jak i umorzenia zobowiązań dokonanych wyłącznie po dacie zawarcia umowy;
8) art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż udzielona dotacja została pobrania nienależnie, a wiec bez podstawy prawnej, i jako taka podlega zwrotowi wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w sytuacji gdy brak jest przesłanek mogących uzasadnić twierdzenie o nienależnie pobranej dotacji;
ust. 3 poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej w sytuacji gdy podstawą prawną jej udzielenia była właśnie zawarta z Ministrem Zdrowia umowa i przepisy ustawy o działalności leczniczej; ust. 4 poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nienależnie udzielona czy pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; ust. 5 pkt 2 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że uzasadnione jest naliczenie odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależytego pobrania dotacji, przed wszczęciem postępowania administracyjnego lub innego postępowania (np. kontrolnego), w sytuacji gdy brak jest przesłanek do uznania, że dotacja została nieprawidłowo naliczona lub nienależycie pobrana; ust. 6 poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami w sytuacji gdy takich przesłanek brak.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi P. rozwinął przedstawione zarzuty sprowadzające się w zasadniczej części do zakwestionowania przyjętej przez organ podstawy zwrotu dotacji jako nienależnie pobranej. Ponadto wskazał, że dotacja wykorzystana została poprzez zrealizowanie jej celu. W ocenie skarżącego celem dotacji określonej w art. 196 i następnych ustawy o działalności leczniczej jest zapewnienie tego aby m.in. zabezpieczyć interesy wierzycieli samodzielnego publicznego zoz zapewniając ekonomiczne wsparcie i środki podmiotom tworzącym samodzielne zoz ( zwłaszcza jednostkom samorządu terytorialnego) na pokrycie przejmowanych zobowiązań przejętych po samodzielnych publicznych zoz , zatem na spłatę przejętego zadłużenia niezależnie od tego kiedy spłata ta nastąpiła ( przed czy po udzieleniu dotacji ). Ustawodawca, jak wskazuje skarżący, nie posługuje się bowiem zwrotem odnoszącym się do przyszłego umorzenia wierzytelności lub odsetek jak również nie mówi o tym, że umowy ugody mają być zawarte w przyszłości.
P. podkreślił, że udzielona dotacja znajduje swoje oparcie w przepisach ustawy o działalności leczniczej i zawartej na jej podstawie umowie. Skarżący bowiem przekształcił samodzielny publiczny zoz w spółkę kapitałową na zasadach określonych w art. 69- 82 ustawy i w terminie do 31 grudnia 2013r., złożył wniosek o dotację celową. Spełnił również warunki określone w pkt 2, a w szczególności zawarł ugody z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zoz, obejmującej co najmniej częściowe umorzenie tych zobowiązań lub odsetek od nich. W konsekwencji złożył wniosek o dotację, który zawierał proponowaną kwotę dotacji, która m.in. stanowiła wartość umorzonych wierzytelności lub odsetek. W rezultacie doszło do zawarcia umowy na podstawie której środki budżetowe zostały skarżącemu przekazane. W tej sytuacji nie można uznać, że dotacji udzielono bez podstawy prawnej. Skarżący podkreślił, że osiągnął, a więc zrealizował cel dotacji i w konsekwencji dotacja wykorzystana została w całości w sposób zgodny z umową.
Następnie, niezależnie od powyższych zarzutów, P. zakwestionował przyjętą przez Ministra datę, od której naliczono odsetki od kwoty dotacji przyjętej do zwrotu. Na koniec skarżący uzasadnił też zarzuty dotyczące naruszenia wskazach na wstępie skargi reguł prowadzonego przez Ministra postępowania i administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 -j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd podzielił reprezentowany w skardze pogląd, że działające w sprawie organy administracji publicznej bezpodstawnie zakwalifikowały dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji do kategorii dotacji nienależnej w rozumieniu art. 169 ust 1 pkt 2 i ust 3 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240), a tym samym podlegającą zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 169 ust 4 powyższej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust 3 w.w. ustawy dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. W sprawie niniejszej nie można uznać, że takie warunki spełniała udzielona P. dotacja bowiem istniała podstawa prawna jej udzielenia, a była nią zawarta z Ministrem Zdrowia umowa i przepisy ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U 2013 Nr 217). Skoro umowa została skutecznie zawarta w oparciu o obowiązujący stan prawny istniała podstawa do udzielenia dotacji.
Zarzucany natomiast i przyjęty przez organ fakt niewłaściwego zrealizowania umowy czyli spłata zobowiązań, których P. wg. organu nie miał prawa, z udzielonej przez Ministra kwoty zrealizować, uzasadnia ewentualne rozważenie, czy w sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 169 ust 2 ustawy o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Konsekwencją uznania, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości jest również obowiązek jej zwrotu do budżetu państwa w myśl art. 169 ust 1 pkt 2 ustawy.
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i mające zastosowanie przepisy prawa w sprawie niniejszej nie uzasadniają również przyjęcia, iż P. pobrał dotację w nadmiernej wysokości, a co za tym idzie zwrotowi nie powinna podlegać kwota określona decyzją Ministra. Z tego względu wydane w sprawie decyzje podlegały z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a uchyleniu.
Wskazać w tym miejscu wypada, że przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest obowiązek zwrotu dotacji celowej w wysokości [...] zł. przekazanej w drodze umowy nr [...] z dnia [...] września 2012 r. (następne aneksowanej w dniu [...] października 2012r. ) o udzielenie dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego na wsparcie działań w zakresie przekształceń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w oparciu o art. 200 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U. 2011r. Nr 112 poz. 654) na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych w wyniku przekształcenia S.
Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. umowy P. zobowiązał się do wykorzystania przyznanych środków w sposób legalny, celowy, rzetelny, terminowy (do 31 grudnia 2012r.) oraz zgodny z przedmiotem zawartej umowy. Niewykorzystane środki podlegały zwrotowi w terminie do [...] stycznia 2013r.
Wynik rozliczenia ww. umowy, skłonił Ministra Zdrowia do przyjęcia, że skoro P. wykazał część zobowiązań na kwotę ogółem [...] zł, których płatność nastąpiła w okresie między [...] kwietnia 2012 r., a [...] maja 2012 r., tj. przed datą zawarcia umowy na realizacje zadania to przyjmując, że celem udzielenia dotacji była spłata zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, odsetek od nich lub pokrycie kosztów przekształcenia, w tym określenia wartości rynkowej nieruchomości to zdaniem organu nie można było przeznaczyć dotacji na zobowiązania już nieistniejące. Zdaniem Ministra cel przeznaczenia dotacji wskazany w art. 201 ustawy o działalności leczniczej może być spełniony w sposób prawidłowy, tylko wówczas gdy na dzień spłaty zobowiązanie istnieje i jest to zobowiązanie podmiotu tworzącego przejęte od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Gdyby miało być inaczej, twierdzi organ administracyjny, przepisy ustawy o działalności leczniczej musiałby przewidzieć inny, niż splata zobowiązań, cel wykorzystania dotacji (mogłaby to być np.: refundacja wydatków podmiotu tworzącego przeznaczonych, po przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, na pokrycie zobowiązań przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej). Zdaniem Ministra ustawa o działalności leczniczej takiej możliwości nie przewiduje. Zatem środki uzyskane na podstawie umowy P. powinien przeznaczyć na spłatę zobowiązań S., czego w zakresie kwoty stanowiącej przedmiot decyzji Ministra Zdrowia nie mógł uczynić, gdyż zobowiązania w tej kwocie spłacił z własnych środków przed zawarciem umowy z Ministrem Zdrowia. W rezultacie uzasadnione było, w ocenie organu w sprawie niniejszej wszczęcie postępowania, a w jego wyniku rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją o obowiązku zwrotu części udzielonej dotacji.
Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu nie jest uzasadnione. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w art. 168 pkt 4 wskazuje jako zasadę, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Nie mniej, w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. O powyższym stanowi zapis art. 168 ust 5 ustawy o finansach publicznych. Tym samym, jednym ze sposobów wykorzystania dotacji jest zapłata, zaś drugi to realizacja zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z dotacją celową, bowiem istnieją przepisy odrębne stanowiące o sposobie udzielenia, rozliczenia dotacji i wskazania celu jakiemu ona służy. Tymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz.U.2013 nr 217 ),a dokładnie jej przepisy zawarte w jej rozdziale VIII - art. 196 i nast. dotyczącym warunków przyznania przekazania i rozliczania dotacji celowej z budżetu państwa dla podmiotu tworzącego, który przekształcił samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową na zasadach określonych w art. 69- 82 ustawy. Zgodnie z art.197 ww. ustawy warunkami uzyskania dotacji są:
1. wpisanie spółki powstałej z przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru przedsiębiorców nie później niż w dniu 31 grudnia 2013 r.;
2.spełnienie warunku polegającego m.in. na:
a) zawarciu ugody z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, obejmującej co najmniej częściowe umorzenie tych zobowiązań lub odsetek od nich, lub
b) istnieniu w dniu przekształcenia zobowiązania wynikającego z pożyczki udzielonej przez podmiot tworzący samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2009 r., lub
c) spłacie przez podmiot tworzący, który przekształcił samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, kredytów bankowych zaciągniętych przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej poręczonych przez ten podmiot, dokonanej do dnia 31 grudnia 2009 r.
Jednocześnie, sposób wyliczenia proponowanej kwoty dotacji określa art. 198 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. W myśl tego przepisu proponowaną kwotę dotacji stanowi wartość:
- umorzonych wierzytelności lub odsetek, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. a, lub
zobowiązań, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. b, lub
- uiszczonego podatku, o którym mowa w art. 197 pkt 2 lit. c, lub
- pozostałego do spłaty zobowiązania, o którym mowa w art. 197 pkt 2 lit. d, według stanu na dzień przekształcenia, jednak nie większą, niż pozostała do spłaty w dniu 31 grudnia 2009 r., lub
- kosztów określenia wartości rynkowej nieruchomości w sposób, o którym mowa w art. 82 ust. 1 i 2, lub
- spłaconych przez podmiot tworzący do dnia 31 grudnia 2009 r. kredytów bankowych, o których mowa w art. 197 pkt 2 lit. f.
Ponadto, zgodnie z art. 198 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać planowany podział proponowanej kwoty dotacji albo środków, o których mowa w art. 196 ust. 2, na cele określone w art. 201 tej ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu dotację przeznacza się na spłatę zobowiązań podmiotu tworzącego przejętych od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, odsetek od nich lub pokrycie kosztów przekształcenia. Z kolei w myśl art. 61 ustawy o działalności leczniczej zobowiązania i należności publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu państwa albo uczelni medycznej albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro celem dotacji jest spłata zobowiązań, brak jest w kontekście pozostałych przepisów art. 197 ustawy zawierających również zobowiązania nieistniejące w dacie udzielenia dotacji, uzasadnienia do przyjęcia by wydatkowanie środków przez podmiot tworzący dokonane po przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, w celu wykonania zawartych z wierzycielami publicznego zoz - ugód ( umów cywilnoprawnych ), a przed terminem uzyskania dotacji stało w sprzeczności i nie realizowało określonego w art. 201 celu dotacji. Wskazać w tym miejscu należy, że zawarcie ugody z wierzycielami obejmującej co najmniej częściowe umorzenie tych zobowiązań stanowi niezbędny warunek do uzyskania dotacji. Ponadto wniosek o dotację zawiera proponowaną kwotę dotacji, która stanowi wartość m.in. umorzonych wierzytelności. Tym samym kwota dotacji zależy od wartości umorzonych wierzytelności. Nie ulega zaś wątpliwości, że ugoda prowadząca do znacznej większej ulgi w spłacie zobowiązania wiąże się niejednokrotnie z wcześniejszą spłatą wynegocjowanej kwoty. W tej sytuacji skoro brak byłoby możliwości uznania , że na kwotę podlegającą wcześniejszej zapłacie ( tj spłacie zobowiązania ) dotacja nie służy realizacja celu ustawy poprzez wprowadzenie mechanizmu wsparcia, które umożliwiłoby płynne rozpoczęcie działalności leczniczej przez nowopowstałe spółki z jednoczesnym nie uszczuplaniem uprawnień wierzycieli publicznych zoz. i w związku z tym zapewnienie finansowania dla samorządów lokalnych, jak wynika z uzasadnienia pkt XI " Mechanizmy wsparcia" –rządowego projektu ustawy o działalności leczniczej nie zostałoby zrealizowane. W tej sytuacji, w ocenie Sądu realizacja celu dotacji, o której mowa w art. 201 ustawy o działalności leczniczej, to spłata zobowiązania przejętego w myśl art. 68 ustawy , przez podmiot tworzący który przekształcił samodzielny publiczny zoz. w spółkę kapitałowa, niezależnie od tego kiedy spłata przejętego zadłużenia nastąpiła ( przed czy po udzieleniu dotacji ). O takim rozumieniu powyższej instytucji mogły utwierdzać również skarżącą opublikowany na stronie internetowej – Ministerstwa Zdrowia dokument "Wytyczne dla podmiotów ubiegających się o uzyskanie dotacji albo przekazanie środków w związku z przekształceniem spzoz w spółki kapitałowe w ramach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej,a w szczególności pkt a Wytycznych, w zakresie art. 197 pkt pkt 2, zgodnie z którym warunkiem złożenia wniosku o zawarcie umowy i w konsekwencji uzyskania dotacji był wymóg przedłożenia: "wypełnionego formularza Z-1 wraz z ugodami zawartymi z wierzycielami w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych podmiotu tworzącego przejętych od spzoz oraz przelewy bankowe poświadczające zrealizowanie ugody." Mimo iż, jak słusznie organ wywodzi wytyczne nie stanowią obowiązującego prawa, nie mniej jednak stanowią istotne wskazówki i tryb postępowania dla podmiotów ubiegających się o uzyskanie dotacji wyjaśniając proces procedury ubiegania się o środki budżetowe. Z treści tego dokumentu nie sposób odczytać wyrażanej obecnie intencji organu, że zapis dotyczący obowiązku złożenia przelewów bankowych poświadczających zrealizowanie ugody miało umożliwić ustalenie, czy podmiot spełnia warunki ustawowe do uzyskania dotacji w sytuacji gdy warunkiem skuteczności ugody dotyczącej umorzenia części należności mógł być wymóg spłaty części należności. Słusznie skarżący zarzuca, że wydanie Wytycznych którymi organ miał kierować się przy rozpatrywaniu wniosków podmiotów ubiegających się o dotację, a następnie, gdy P. wypełnił te wytyczne wskazywanie, że częściowo dotacja jest nienależna podważa w istotny sposób określoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w zaufaniu do organów Państwa.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wynik sprawy tj. art. 201 ustawy o działalności leczniczej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że umowa o udzielenie dotacji zawierana w oparciu o przedmiotową regulację może dotyczyć spłaty zobowiązań jak i umorzenia zobowiązań dokonanych wyłącznie po dacie zawarcia umowy; jak również art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż udzielona dotacja została pobrania nienależnie, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 169 ust 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, co uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie jak w sentencji. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego oparte zostało o przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.