V SA/WA 2082/17

V SA/Wa 2082/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Irena Jakubiec-Kudiura
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3267/18 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2014 poz 1170
par. 7 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i  placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
Dz.U. 2011 nr 296 poz 1755
par. 1, par. 3 ust. 4 i 5
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia,  zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...( września 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu M. kwotę 20.119 zł (dwadzieścia tysięcy sto dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej przez Powiat [...] (dalej jako: Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...], w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 931 845 zł.
Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:
Według ustaleń Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w B., wskutek wykazania przez M. [...] w G., w systemie informacji oświatowej nieprawidłowych danych, otrzymana przez Powiat [...] w roku 2015 część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 913 900 zł.
W związku z powyższym, Ministerstwo Edukacji Narodowej piśmie z [...] stycznia 2017 r. przedstawiło opinię w zakresie kalkulacji kwoty nienależnie otrzymanej przez Powiat [...] w roku 2015 części oświatowej subwencji ogólnej.
Minister Rozwoju i Finansów - pismem z [...] stycznia 2017 r. zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, jednocześnie zwracając się do Strony o zajęcie stanowiska w sprawie.
Strona pismem z 9 lutego 2017 r. wskazała, że zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 913 900 zł jest niezasadny, przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczących dotacji, w zakresie definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego.
Następnie Ministerstwo Edukacji Narodowej - w piśmie z [...] maja 2017 r. ponownie zweryfikowało ustalenia wynikające z wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, wskazując na nienależnie uzyskaną przez Powiat [...] kwotę subwencji w wysokości 914 557,78 zł. Ponadto Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiało dodatkowe wyjaśnienia w sprawie w pismach z 24 maja 2017 r. i z 3 lipca 2017 r., wskazując ostatecznie wysokość nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 jako 931 845,44 zł.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] lipca 2017 r. znak: [...] zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 931 845 zł.
W związku z tą decyzją do Ministra Rozwoju i Finansów wpłynął wniosek Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. poz. 1977) - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2015 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.).
Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów/wychowanków wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2014 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.
Wskazano przy tym, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2014 r. - błędnych danych, w M. [...] im. [...], funkcjonującym w strukturach Młodzieżowego [...] w G.:
• w Gimnazjum Specjalnym - zawyżono o 10 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P2, P4, P30 i P46,
• w Liceum Ogólnokształcącym Specjalnym - zawyżono o 4 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P4, P9 i P46,
• zawyżono o 14 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40,
co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 177,2015, a w konsekwencji zawyżenie uzyskanej przez Powiat [...] w 2015 r. części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę 931 845 zł.
Minister wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2017 r. pomyłkowo błędnie podano zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 176,7229. Różnica między powyższą kalkulacją kwoty zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej (931 845 zł) a kalkulacją dokonaną w wyniku kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli Delegatura w B. (913 900 zł), wynika z uwzględnienia:
• przeliczenia zawyżonej o 14 liczby uczniów ogółem również wagą P46 = 0,030 przeznaczoną dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego,
• zmiany wskaźnika korygującego Di z 0,9817538817 na 0,9804373830 dla Powiatu [...] wskutek - wynikającego z weryfikacji danych z systemu informacji oświatowej (wobec stwierdzonych ww. nieprawidłowości) - obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5 000 mieszkańców w Powiecie [...]. Zgodnie bowiem z wzorem - zawartym w ust. 2 pkt 6 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 - m.in. te wielkości uwzględnia się przy wyliczaniu wartości wskaźnika korygującego.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska zawartego w opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionej i rekomendowanej w pismach z [...] stycznia i [...] maja 2017 r., uznającego prawidłowość wykazania danych w systemie informacji oświatowej przez M. [...] w G., gdyż nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Jak wyjaśnił Minister zgodnie z ust. 1 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2015, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2015 część oświatowa subwencji ogólnej składa się z kwoty bazowej, kwoty uzupełniającej i kwoty na zadania pozaszkolne. Dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty - stosownie do ust. 2 formuły - ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym m.in. uwzględnia się uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2015 przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P4, P9, P30, P40, P46 - w odniesieniu do których - błędy w danych wykazanych przez Powiat [...] w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2014 r., spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015.
Jak wskazał organ odwoławczy, przyczyny wystąpienia w Powiecie [...] nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2014 r., to wykazanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów szkół funkcjonujących przy tym ośrodku, osób, które według stanu na dzień 30 września 2014 r. nie były zakwaterowane w tym ośrodku. Podczas gdy regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2014 r. Ponadto nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej uczniów niebędących w dniu 30 września 2014 r. uczniami danej szkoły.
Minister wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. Nr 296, poz. 1755) posługuje się pojęciami takimi jak: przybycie, przyjęcie, doprowadzenie, uzasadnia tezę, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka.
Tym samym, w ocenie organu odwoławczego dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki. Wychowankiem staje się bowiem nieletni przyjęty do placówki.
Nie było zatem zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co podkreślił Minister wpisywanie do księgi wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego nieletniego skierowanego do danej placówki, a tym bardziej - do księgi uczniów szkoły funkcjonującej w strukturach takiego ośrodka, jak to miało miejsce w stanie faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie z uwagi na fakt, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie objętym rozpatrywaną sprawą brak było ustawowej definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, należy przyjąć, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjaś opieką (Słownik języka polskiego PWN pod redakcją prof. dr. M. Szymczaka, Warszawa 1981). Trudno więc przyjąć pogląd, zgodnie z którym osoba, która jeszcze nie przybyła do danego ośrodka i nie została przyjęta do tej placówki, pozostaje pod opieką tego ośrodka, a tym bardziej - korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku.
Przedmiotem badania, co wskazał Minister jest zatem prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi [...] na rok 2015 części oświatowej subwencji ogólnej - 14 osób niekorzystających z zakwaterowania w M. [...] w G., a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2014 r. jako wychowankowie tego ośrodka, ww. wagą P40, dedykowaną wychowankom korzystającym z zakwaterowania w tego rodzaju ośrodkach, skoro bezspornym jest, że w dniu sprawozdawczym osoby te nie były zakwaterowane w ww. ośrodku. Przy założeniu, że nieobecność wychowanka w ośrodku zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (np. z powodu ucieczki, urlopowania) jest tu bez znaczenia - nie wpływa na status wychowanka korzystającego z zakwaterowania, wcześniej przyjętego do ośrodka.
Minister nie podzielił zapatrywania Strony, że przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej prawidłowe jest objęcie wagą P40 nieletniego jedynie skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: 30 września 2014 r.). Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby zdaniem organu np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły.
Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów [...] września 2017 r., Powiat [...] reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając obrazę:
1. prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. poz. 1977), poprzez nieuprawnione uznanie, że Powiat [...] otrzymał część oświatową subwencji ogólnej za 2015 r. w kwocie wyższej od należnej,
2) przepisów postępowania, tj.:
• art. 7 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,
• art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
• art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie Stronom w sposób właściwy przesłanek, którymi organ kierował się przy wyjaśnieniu sprawy,
• art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieobiektywny, nie wyczerpujący,
• art. 80 k.p.a. - poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób noszący znamiona dowolności, a nie swobody, a także
• art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozwijając zarzuty skargi jej autor wyjaśnił, że Minister przyjął niewłaściwy wybór kalkulacji nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 dokonanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Wynika to z nieprawidłowej interpretacji przez Ministra pojęcia "wychowanek", która prowadzi do błędnego uznania, że doszło do nieprawidłowości przy ustalaniu danych stanowiących podstawę do naliczenia subwencji oświatowej na 2015 rok dla Powiatu [...]. Błędne jest bowiem założenie, zgodnie z którym nieletni skierowany do ośrodka wychowawczego (a jeszcze nie przebywający faktycznie w O.) nie może być uznany za wychowanka.
Skarżący jest przekonany, że względy logiki, doświadczenia życiowego oraz prawidłowa interpretacja przepisów prawnych wskazują, że przyjęcie nieletniego do ośrodka następuje w chwili przyjęcia/skierowania i wpisania nieletniego do księgi wychowanków co stanowi gwarancję, że już z chwilą przybycia, wychowanek ma zapewnione miejsce w O. i zostanie objęty opieką i pomocą. Wiąże się to w szczególności z koniecznością zatrudnienia właściwych pracowników w O., przygotowaniem obiektów do zamieszkania, nauki itp.
Przy tym w ocenie Skarżącego dokonanie właściwej wykładni prawa, w oparciu bogato cytowane orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie pojęcia "wychowanek" młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotu tej sprawy. Minister, jego zdaniem powołując się na przepisy prawa, czyni to w oderwaniu do systemu, w którym funkcjonuje wskazany przepis oraz celu, któremu przepis ten miał służyć.
Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w swojej decyzji.
W piśmie z 15 maja 2018 r. Minister podtrzymał dotychczasowe wywody wspierając je poglądami judykatury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na błędnej interpretacji przez organ pojęcia "wychowanek", przez co w konsekwencji decyzja ta utrzymuje w mocy zobowiązanie Skarżącego do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, jako że – w ocenie Organu – jest wyższa od należnej. Zwrócił on uwagę, że w pierwszej kolejności odnieść się należy do poruszonej zaskarżoną decyzją kwestii młodzieżowych ośrodków wychowawczych (dalej zwanych "MOW") i sposobu obliczania subwencji oświatowej dla tych ośrodków w związku z kierowaniem do nich i przyjmowaniem wychowanków.
MOW są szczególnego rodzaju placówkami oświatowymi, prowadzonymi przez samorząd, jak i inne jednostki samorządu terytorialnego. Jest okolicznością bezsporną, że MOW nastawione są na dzieci i młodzież niedostosowaną społecznie, wymagającą stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy, wychowania i resocjalizacji, a dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim jako resocjalizacyjno-rewalidacyjne. Do zadań MOW należy niwelowanie przejawów niedostosowania społecznego oraz przygotowanie wychowanków do życia zgodnego z obowiązującymi normami społecznymi i prawnymi. MOW dedykowane są młodzieży, wobec której właściwy sąd zastosował, stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1654), środek wychowawczy w postaci umieszczenia w MOW, przewidziany w art. 6 pkt 9 tej ustawy.
W ocenie Organu, zgodnie z właściwym algorytmem obliczania części oświatowej subwencji ogólnej w 2015 r., (odpowiednią wagą) mogli być przeliczani ani jedynie ci wychowankowie MOW, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy, do obliczenia części oświatowej subwencji ogólnej w 2015 r., MOW prowadzone przez Skarżącego wykazywały w systemie informacji oświatowej (SIO) również tych wychowanków, którzy na dzień wyliczenia (30-09-2014 r.) nie przebywali jeszcze w MOW, a jedynie byli doń skierowani przez odpowiedni organ.
Spór w tym zakresie sprowadza się zatem do interpretacji pojęcia "wychowanek".
Organ – przeprowadzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszerny wywód w tym zakresie – stanął na stanowisku, że w SIO możliwe było wykazanie jedynie uczniów/wychowanków, którzy zostali doprowadzeni do MOW do dnia 30-09-2014 r. i korzystali z zakwaterowania w tych ośrodkach, jak i z zajęć edukacyjnych w nich prowadzonych. Tej konstatacji towarzyszy obszerna charakterystyka stanowiska Ministra, którą pominięto, albowiem obszernie zrelacjonowano w rozważaniach stanu faktycznego sprawy.
Skarżący wskazał, że problem w ustaleniu od jakiego momentu uznać daną osobę za wychowanka MOW był przedmiotem licznych wypowiedzi, w tym podmiotu, który organizuje i nadzoruje system informacji oświatowej, czyli ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.
Jednakże sygnalizowany przez podmioty (publiczne i niepubliczne) prowadzące MOW problem ustalenia chwili uzyskania przez nieletniego statusu wychowanka, a co za tym idzie wykazywania w SIO jako podstawy do naliczenia subwencji (lub dotacji w przypadku placówek niepublicznych), wyjaśniany był przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w sposób jednoznaczny. I tak, w piśmie MEN z [...] września 2011 r. nr [...], skierowanym do Dyrektora MOW w R. (placówka niepubliczna), MEN jednoznacznie wskazał, że dotacja (tu: subwencja) przysługuje, jeżeli wychowanek jest skierowany do ośrodka. Jakkolwiek pismo to dotyczy dotacji, nie zaś subwencjonowania, to jednak uzyskanie statusu wychowanka w MOW, bez względu na rodzaj organu prowadzącego jest rozumiane identycznie. Z kolei w piśmie MEN z [...] lipca 2016 r. nr [...], skierowanym do Ministra Finansów, przyznano w sposób jednoznaczny, że do 2012 roku MEN zajmowało stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku i potwierdzało w ten sposób prawo do subwencjonowania tego okresu. Nadto w piśmie tym MEN wskazuje, że fakt niewykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września danego roku jako wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego nieletniego skierowanego do tej placówki, ale w tej dacie jeszcze do niej niedoprowadzonego, prowadziłoby do sytuacji niezabezpieczenia środków finansowych na następny rok budżetowy na tego wychowanka, mimo obowiązku przyjęcia go do tej placówki. Znamiennym też jest, że MEN w swym wystąpieniu przyznaje, że niezasadnym jest nakładanie zwrotu subwencji w stosunku do jednostek, których działania nie zmierzały do celowego zawyżenia liczby wychowanków (tego rodzaju zarzut nie został wobec Skarżącego podniesiony w niniejszej sprawie), byłby on zresztą nieuprawniony. Minister w swoim wystąpieniu uważa, iż Minister Rozwoju i Finansów powołując się na art. 7 i 8 Kpa powinien rozważyć zasadność nakładania obowiązku zwrotu subwencji skoro zmieniła się interpretacja organów, w tym organu który wydał akt prawny - Ministra Edukacji Narodowej - mimo braku zmiany przepisów.
Z kolei w odpowiedziach na interpelacje poselskie MEN wypowiedziało się w tym samym, co powyżej tonie. Tak więc w odpowiedzi z [...] maja 2012 r. na interpelację nr [...], MEN wyraźnie wskazało, że "[...] w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu miesiąca od dnia wskazania tego ośrodka przez DRE dyrektor ośrodka powiadamia o tym właściwego starostę oraz DRE za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a ponadto sąd rodzinny. W tym momencie wygasa termin rezerwowania dla nieletniego miejsca w danym ośrodku. Ponieważ jednak w ciągu tego okresu (jednego miesiąca) nieletni wychowanek może zostać w każdej chwili umieszczony w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, należy go, zgodnie z przepisami rozporządzenia, traktować jak wychowanka tej placówki. W tym czasie zatem na wychowanka tej placówki przysługuje dotacja".
W odpowiedzi z [...] czerwca 2016 r. na interpelację nr [...], MEN przyznało, że do 2012 roku zajmowało stanowisko, iż ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu.
Wreszcie kwestia ustalania momentu uzyskania przez nieletniego statusu wychowanka MOW była również przedmiotem raportu CBA, datowanym na luty 2012, w którym powołano się na interpretację MEN co do prawa do uzyskania dotacji (tu: subwencji) od chwili skierowania nieletniego do MOW do chwili formalnego skreślenia z listy, od rzeczywistej obecności tego nieletniego.
Skarżący prezentując w okresie objętym zaskarżoną decyzją tożsame, co wskazane wyżej, pojęcie wychowanka prezentowane przez MEN, wykazywał w SIO nieletnich od chwili otrzymania skierowania do czasu przybycia (doprowadzenia) nieletniego lub do czasu skreślenia go z listy wychowanków.
Na taki sposób ujmowania wychowanków wskazywała również treść Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO (np. wersja 3.17 z 30 września 2014 r.). Mianowicie wedle tej instrukcji, Tabelę S03 - Wychowankowie niedostosowani społecznie, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, zagrożeni uzależnieniami i z zaburzeniami zachowania, "[...] wypełniają tylko młodzieżowe ośrodki wychowawcze i młodzieżowe ośrodki socjoterapii. Należy wykazać wszystkich wychowanków ze względu na rodzaj skierowania lub zgłoszenia do ośrodka.
Tabelę SO4 – Wychowankowie wg roku urodzenia i płci. Tabela powinna odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka. W MOW i MOS liczba wychowanków w obu tabelach powinna być identyczna. Zatem zarówno w tabeli SO3 i SO4 należało wykazać rzeczywistą liczbę wychowanków MOW.
Z powyższego - w zestawieniu z ogólnymi przepisami regulującymi prowadzenie MOW, wynika, że decydującym jest chwila skierowania, a zatem nie chwila przybycia nieletniego do MOW.
Stanowisko takie, jak prezentuje Skarżący, oparte było o odmienne, aniżeli prezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretowanie przepisów.
Otóż § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. Nr 296, poz. 1755) stanowi, że podstawą wszczęcia procedury skierowania nieletniego do ośrodka jest orzeczenie sądu rodzinnego. Na tej podstawie właściwy starosta (ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego) przystępuje do realizacji dalszych czynności - w oparciu o dokumentację nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i za pośrednictwem systemu teleinformatycznego przekazuje go do Ośrodka Rozwoju Edukacji, dalej: ORE, (§3 ust. 1 rozporządzenia). Na podstawie wniosku - zgodnie z § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia - ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek i powiadamia o tym sąd rodzinny oraz wskazany ośrodek. Starosta po otrzymaniu decyzji ORE, wydaje skierowanie, które przekazuje do ośrodka za pośrednictwem systemu teleinformatycznego i poczty, a o wydaniu skierowania powiadamia rodziców lub opiekunów, a także osobę odpowiedzialną za pieczę zastępczą, jeżeli nieletni został umieszczony w pieczy zastępczej (§ 3 ust. 5 rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka, dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku, co nieletni potwierdza własnoręcznym podpisem (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny oraz zapewnia mu się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 5 i 6 rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia, w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu miesiąca od dnia wskazania tego ośrodka przez ORE, dyrektor ośrodka powiadamia o tym właściwego starostę i ORE za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a ponadto - sąd rodzinny oraz niezwłocznie przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście za pośrednictwem poczty.
Natomiast z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. poz. 1170, z późn. zm.), wynika obowiązek prowadzenia przez szkołę księgi uczniów - pod pojęciem których rozumie się również wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego - do których wpisuje się: imię (imiona) i nazwisko datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, adres zamieszkania wychowanka, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są rożne od adresu zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony. W myśl § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia, wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków. Z kolei - zgodnie z § 6 ust. 1-3 cyt. wyżej rozporządzenia - szkoła prowadzi księgę uczniów, do której wprowadza się: imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są różne od adresu zamieszkania ucznia, a także datę rozpoczęcia nauki w danej szkole oraz oddział, do którego ucznia przyjęto; w księdze uczniów odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia; zaś wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według dat rozpoczęcia nauki w danej szkole. Zatem przyjętego do szkoły ucznia wpisuje się do księgi uczniów, jeżeli faktycznie podejmie on naukę w danej szkole, a tym samym stanie się uczniem tej szkoły.
Oba powołane powyżej rozporządzenia, w odniesieniu do osób umieszczonych w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, nie definiują użytego w nich terminu "wychowanek". Definicji tego terminu nie zawiera również ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2015 roku - t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), wskazując tylko, że gdy mowa jest o uczniach należy przez to rozumieć także wychowanków (por. art. 3 pkt 11 tej ustawy). A zatem użyty w tych aktach prawnych termin "wychowanek" nasuwa niewątpliwie w praktyce wątpliwości interpretacyjne o istotnym znaczeniu w przypadku, gdy zgodnie z przepisami o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.) i aktami wykonawczymi do nich, ze statusem wychowanka lub ucznia związana jest subwencja.
Na marginesie podkreślić należy, że stosownie do § 11 i 12 - obowiązującego w okresie objętym przedmiotową sprawą - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 109, poz. 631), młodzieżowe ośrodki wychowawcze są prowadzone dla dzieci i młodzieży niedostosowanych społecznie wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy, wychowania i resocjalizacji jako resocjalizacyjno- wychowawcze, a dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim jako resocjalizacyjno-rewalidacyjne, zaś do zadań takich ośrodków należy eliminowanie przyczyn i przejawów niedostosowania społecznego oraz przygotowanie wychowanków do życia zgodnego z obowiązującymi normami społecznymi i prawnymi.
Dodać także wypada, że stosowne zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Mianowicie mocą art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1010), dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, wedle którego dane obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka - zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Przytoczone powyżej stanowiska MEN dają obraz problematycznej sytuacji prawnej wychowanków MOW, istniejącej już we wcześniejszych latach, w tym także w spornym w niniejszej sprawie roku 2015. Ponadto zawierają też dokonaną przez sam organ administracji państwowej analizę przyczyn tego stanu rzeczy oraz racjonalnych powodów konieczności wyeliminowania negatywnych skutków, jakie rodził istniejący do tej pory brak w przepisach prawa formalnej definicji "wychowanka".
W ocenie Sądu kolejno dokonywane przez Centralne Organy zmieniające się wykładnie terminu "wychowanek", nie mogło wynikać z racjonalnych powodów prawnych lub zmieniających się okoliczności faktycznych, ale ze względu na zmiany polityki fiskalnej państwa. Znamiennym przy tym jest, że określona przez Organ do zwrotu do budżetu państwa kwota części oświatowej subwencji ogólnej jest wynikiem uznania jej za pobraną w nadmiernej wysokości. Nie została ona wykorzystana w sposób odmienny od jej zasadniczego przeznaczenia. Sfinansowano nią koszty związane z zarezerwowaniem miejsca dla nieletniego w MOW. Jest to istotny argument, gdyż z chwilą otrzymania przez MOW skierowania małoletniego, miejsce to jest "zarezerwowane" dla tego konkretnego nieletniego. MOW nie może zatem w to miejsce przyjąć innej osoby. Dyrektor Ośrodka w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do Ośrodka przesyła jego dokumentację właściwemu staroście oraz powiadamia o tym sąd rodzinny (vide § 4 ust. 4 rozporządzenia z 27 grudnia 2011 r.). Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że MOW ponosi koszty związane z gotowością przyjęcia nieletniego, który może zostać doprowadzony w każdej chwili. Na koszty te składają się niewątpliwie konieczne do zapewnienia nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego, koszty zakwaterowania i wyżywienia, zorganizowania miejsca w grupie wychowawczej. Kwestia kosztów ponoszonych z tego tytułu (gotowości) przez podmioty zobligowane z mocy prawa do udzielania świadczeń była też przedmiotem wypowiedzi judykatury, wedle której możliwe jest takie skalkulowanie opłaty za świadczenie usług opiekuńczych by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość placówki do świadczenia tych usług, zapewnienie bowiem konkretnej osobie miejsca w placówce skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy osoba ta z usług korzysta cały czas, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niej zarezerwowane, a podczas jej nieobecności nie może zostać udostępnione innej osobie, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 943/13). Jakkolwiek orzeczenie to dotyczy opłat za pobyt dziecka w żłobku, to jednak problem gotowości do świadczenia przez placówkę jej statutowych usług jest porównywalny, by nie powiedzieć identyczny z gotowością MOW i wiąże się bezspornie z ponoszeniem kosztów.
Zdaniem Sądu, analiza stanu prawnego obowiązującego w 2015 r. i jego racjonalnej wykładni musi prowadzić do konstatacji, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. W rezultacie, również z tym dniem, należna będzie na takiego wychowanka subwencja z budżetu państwa.
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2016 r. (sygn. akt: V SA/Wa 182/16) wskazując między innymi, że "brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka, skoro bezsporne jest, iż status taki posiada w okresie 4 tygodni nieusprawiedliwionej nieobecności po przybyciu i wpisaniu do księgi wychowanków. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami."
W powyższych okolicznościach faktycznych i w omówionym stanie prawnym, nieuprawnione jest zdaniem Sądu stwierdzenie, że w MOW w G. doszło do zawyżenia liczby uczniów/wychowanków ogółem i liczby uczniów przeliczanych stosownymi wagami. W O. dochodziło do prawidłowego interpretowania pojęcia "Wychowanek", co rzutowało na wysokość subwencji oświatowej. W wymienionym przypadku, subwencja oświatowa była pobrana w prawidłowej wysokości, toteż określanie przez Organ tej kwoty do zwrotu przez Powiat [...] nie znajduje tak uzasadnienia faktycznego jak i prawnego.
Wobec powyższego zasadnym jest, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że zaskarżona niniejszym decyzja Organu narusza art. 37 ust. 1 pkt 2, a także art. 28 ust. 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przyjęcie, że Powiat [...] pobrało za 2015 rok nienależnie część oświatową subwencji ogólnej wskutek naliczenia jej poprzez uznanie, iż wychowankiem MOW jest nieletni, który faktycznie korzysta z ośrodka, jak i narusza § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. oraz § 6,7,9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, poprzez błędne przyjęcie, ze nieletni uzyskuje status wychowanka z chwilą faktycznego przybycia do ośrodka, a nie z chwilą otrzymania przez ośrodek skierowania nieletniego do tego ośrodka przez właściwy organ.
Istota sporu, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się do tego. jak należy rozumieć użyte w ustawę systemie oświaty określenia "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego — czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, jak wywodzi autor skargi, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zdaniem organu "wychowankiem" jest nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i faktycznie w nim przebywający.
Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane należy w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1 absolwent jakiejś szkoły; uczeń 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.
Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich) jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.
Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla formułowanie stanowczych twierdzeń. Istotne w tej kwestii jest rozważenie kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".
W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniu MENiS z 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji oraz rozporządzeniu MEN z 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach.
Z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 29 sierpnia 2014 r. wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Sądu wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowane dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.
Zgodnie z art 90 ust 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w art. 90 ust 1a- 3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka.
W efekcie potrzeby ujednolicenia stanowisk wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów szczegółowych zasad działania placówek publicznych warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872) definicję wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Należy stwierdzić - za wskazanym wyżej judykatem NSA - że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym — Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki. Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizacje ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.) i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.
Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r, poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka — zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r,. sygn. akt Il GSK 692/15. publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa. Oznacza to, że Sąd – w powyższym zakresie – uznał skargę za zasadną.
W kontekście treści pisma Ministra z [...] maja 2018 r. – w przedmiocie rozbieżności w orzecznictwie – wskazać należy na potrzebę jego ujednolicenia przez NSA; WSA w Warszawie nie jest władny tego jednak zainicjować. Kierując się zasadą ius est ars boni et aequi rozstrzygnięcie wsparto ww. judykatami, które wyznaczają wiodącą linię orzecznictwa, którą Sąd podziela.
Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.