V SA/Wa 1122/19

V SA/Wa 1122/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Tomasz Zawiślak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 774/20 - Wyrok NSA z 2024-04-30
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, art. 205 § 2, art. 170, art. 153, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P.N. kwotę 21 664 zł (dwadzieścia jeden tysięcy sześćset sześćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat N. (dalej: Powiat, Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] , zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Urząd Kontroli Skarbowej w O. przeprowadził w Powiecie N. kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2011 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 27 marca 2015 r. znak: [...]. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat N. w 2011 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 1.292.355,50 zł.
Minister Finansów - pismem z dnia 25 września 2015 r. - zawiadomił Powiat N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.
Nawiązując do wyniku kontroli, Ministerstwo Edukacji Narodowej - pismem z dnia 29 października 2015 r. znak: [...] - poinformowało Ministra Finansów, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 29 września 2010 r. - błędnych danych, w:
1) Zespole Szkół R. [...] w N. - zawyżono o:
• w Zasadniczej Szkole Zawodowej nr [...] - 1 ucznia, liczbę uczniów przeliczonych wagami P3 i P4,
• w Technikum nr [...] - 2 uczniów, liczbę uczniów przeliczonych wagą P3
• w [...] Liceum Ogólnokształcącym - 17 uczniów, liczbę uczniów przeliczonych wagą P11 (w uzasadnieniu decyzji I instancji - podobnie jak w piśmie MEN - pomyłkowo wskazano przy tej nieprawidłowości liczbę uczniów "11"),
2) Zespole Szkół Specjalnych w N. :
• w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej nr [...] - 1 uczeń został niesłusznie przeliczony wagą P4 zamiast wagą P2,
• w Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy - 1 uczeń został niesłusznie przeliczony wagą P5 zamiast wagą P4,
3) Liceum Ogólnokształcącym [...] w N. - zawyżono o 2 uczniów, liczbę uczniów przeliczonych wagą P3,
4) Zespole Szkół Mechanicznych [...] w N. , w Technikum nr [...] - zawyżono o 1 ucznia, liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P7, P8 i P40,
5) Niepublicznej Zasadniczej Szkole Zawodowej [...] w N. - zawyżono o 18 uczniów, liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P2, P7, P8 i P40,
6) Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w N. - zawyżono o 18 wychowanków, liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34, co spowodowało, że o 273,9776 została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji - część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu N. została zawyżona o 1.292.356 zł.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów - decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] - zobowiązał Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł.
Korzystając z prawa zaskarżenia tej decyzji, Powiat N. - wnioskiem z dnia 9 grudnia 2015 r. - zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 23 listopada 2015 r. znak: [...] , zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł.
Na powyższą decyzję, Powiat N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] , zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł, ponad kwotę 207.699 zł, a w pozostałej części skargę oddalił.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja częściowo naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej częściowe uchylenie.
WSA wskazał, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowiła ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Sąd stwierdził przy tym, że "Organ nie powinien kwestionować umieszczenia w SIO uczniów posiadających ważne skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ale na dzień 30.09.2010 r. tam faktycznie nieprzebywających - w okolicznościach niniejszej sprawy albo tam jeszcze nie doprowadzonych albo którzy z ośrodka uciekli.". W ocenie Sądu, jeden z problemów, jakie wystąpiły w przedmiotowej sprawie dotyczył prawidłowości ujęcia w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie przebywali w tych ośrodkach (z różnych przyczyn) i częściowo sprowadzał się do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek" - kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego - czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia w ww. ustawie, należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.
W ocenie Sądu, zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014 r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka".
Zdaniem Sądu, Minister Finansów - ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę - powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych na pozostawanie w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie o skierowanie do tej placówki. WSA wskazał, że "rzeczą tego Organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa (...)."
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 stał się prawomocny od dnia 10 stycznia 2019 r.
Sprawa zwrotu przez Powiat Namysłowski nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł, podlegała więc ponownemu rozpatrzeniu w części ponad kwotę 207.699 zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Finansów - decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] , zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł, w zakresie ponad kwotę zobowiązania w wysokości 207.699.
W uzasadnieniu organ wskazał, że chybione jest zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. wskazanie, zgodnie z którym Minister Finansów ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ponoszonych w związku z pozostawaniem w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do danej placówki (str. 17 uzasadnienia wyroku). To zalecenie Sądu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności dotyczących zasad i sposobu kalkulacji i podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Cyt. wyżej przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego znajduje zastosowanie tylko w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej. Ustalenie wysokości subwencji należnej - w celu jej porównania z kwotą subwencji otrzymanej przez jednostkę - może odbywać tylko według tych samych zasad i sposobu kalkulacji, w jaki została skalkulowana kwota subwencji otrzymana przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc na podstawie takich samych (zweryfikowanych w oparciu o dokumenty źródłowe) danych i według tej samej formuły algorytmicznej a nie według jakichkolwiek innych zasad czy formuł.
W ocenie Ministra Finansów w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej dla obliczania kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z pozostawaniem w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, jak również porównywania tych kosztów z kosztami faktycznego pobytu wychowanka w ośrodku. W świetle regulacji dotyczących zasad i sposobu kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej, zagadnienia te nie mają żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie - wysokość subwencji nie jest kalkulowana w oparciu o wysokość wydatków ponoszonych przez placówki oświatowe. Dlatego też, nie jest możliwe wykonanie ww. wyroku zgodnie z zawartymi w jego uzasadnieniu wytycznymi, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wobec niezdefiniowania pojęcia zakwaterowania dla potrzeb cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. W tym zaś znaczeniu, zakwaterowanie oznacza czasowe pomieszczenie mieszkalne, kwaterę; jest to rzeczownik od "zakwaterować", które to pojęcie oznacza: umieścić na kwaterze, przydzielić komuś kwaterę (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1981, tom III, s. 919). Kwatera z kolei oznacza mieszkanie, pomieszczenie, wynajmowane lub zajęte na pobyt czasowy (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1981, tom I, s. 1099). Zatem korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajętym lub zajętym lokalu.
W tym kontekście, nie sposób pominąć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt IIGSK 1309/15 w sprawie zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, w którym analizie poddano m.in. pojęcie zakwaterowania, cyt.: "(...) przepis § 4 ust. 2 pkt 5 w zakresie wagi P33 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r.} posługuje się pojęciem korzystania z zakwaterowania. Jak wyjaśnił MF, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pod pojęciem tym należy rozumieć wychowanków zameldowanych, mieszkających w SOSW. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął rozumienie tego pojęcia w powyższym kształcie. Pojęcie zakwaterowania nie jest zdefiniowane w przepisach rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. Natomiast należy przy rozumieniu tego pojęcia uwzględnić to, że § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 52, poz. 467), specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zapewniają wychowankom całodobową opiekę, co oznacza również konieczność korzystania przez wychowanków nie tylko z pomieszczeń służących wychowaniu i kształceniu, ale również z pomieszczeń mieszkalnych, a więc kwaterunku. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia dla potrzeb rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. zasadne jest odniesienie się do znaczenia tego pojęcia w znaczeniu potocznym. W tym znaczeniu zakwaterowanie oznacza umieszczenie na kwaterze, przydzielenie komuś kwatery, zamieszkiwanie gdzieś tymczasowo (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka t. 3 s. 919). Kwatera natomiast oznacza wynajmowane lub zajęte mieszkanie na pobyt czasowy (Słownik... t. 1 s. 1099). Tak więc korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajmowanym, czy też zajętym lokalu."
Prawidłowości naliczenia wysokości otrzymanej przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej nie można badać w oderwaniu od regulacji wskazujących zasady i sposób jej kalkulacji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie - w rozpatrywanym zakresie - jest zagadnienie, czy nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy do dnia sprawozdawczego nie przybyli/zostali doprowadzeni do tej placówki, można uznać za wychowanków korzystających z zakwaterowania w tym ośrodku, o jakich mowa w cyt. wyżej opisie wagi P34.
Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, najczęściej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Minister stwierdził tym samym, że w związku z określoną wyżej istotą sprawy, wynikającą z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem badania i analizy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest m.in. prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi N. na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej - ww. 17 nieletnich niekorzystających z zakwaterowania we wskazanym ośrodku, a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. jako jego wychowankowie, ww. wagą P34, dedykowaną wychowankom korzystającym z zakwaterowania w tego rodzaju placówkach, skoro bezspornym jest, że w dniu sprawozdawczym osoby te nie były zakwaterowane w ww. ośrodku. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w uzasadnieniu ww. wyroku stanowiska Sądu, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Powiatowi N. za rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej.
Na powyższą decyzję Powiat N. - działając za pośrednictwem Pełnomocnika - złożył skargę z dnia 17 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Powiat N. zaskarżył w całości decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] , utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] , zobowiązującą Powiat N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 6 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że Powiat Namysłowski jest zobowiązany do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r. podczas, gdy przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wobec czego nie zachodzą przesłanki umożliwiające Ministrowi Finansów domaganie się zwrotu wypłaconej w tym zakresie części subwencji, tym samym Organ nieprawidłowo ustalił, że w systemie informacji oświatowej według danych na dzień 30 września 2010 r. błędnie ujęto poprzez zawyżenie liczby uczniów w wagach: P2, P7, P8 i P40, 18 uczniów w Niepublicznej Zasadniczej Szkole Zawodowej [...] funkcjonującej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w N. oraz że błędnie ujęto poprzez zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych wagą P34 w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w N. ,
2) postępowania - mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom w sposób właściwy przesłanek, którymi kierował się Organ przy wyjaśnieniu sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieobiektywny, nie wyczerpujący, art. 80 k.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób noszący znamiona dowolności a nie swobody, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji,
b) art. 153 w związku z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18, co doprowadziło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i tym samym nieprawidłowe ustalenie, że w systemie informacji oświatowej według danych na dzień 30 września 2010 r. błędnie ujęto poprzez zawyżenie liczby uczniów w wagach: P2, P7, P8, i P40, 18 uczniów w Niepublicznej Zasadniczej Szkole Zawodowej [...] funkcjonującej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w N. oraz że błędnie ujęto poprzez zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych wagą P34, wychowanków w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w N.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 138/18, który uchylił w części decyzję Ministra Finansów i Rozwoju z dnia [...] listopada 2017 r. Organ odwoławczy był zatem związany – na mocy art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku Sądu.
Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Trzeba przy tym podkreślić, że uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu Minister Finansów w zaskarżonej decyzji nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r.
W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., zwanej dalej: u.s.o.), ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm., zwanej dalej: u.d.j.s.t.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).
Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowi art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., z którego wynika, że w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Przedmiotem sporu w prowadzonym przez Ministra Finansów postępowania była kwestia prawidłowości naliczenia uzyskanej przez Powiat na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 4 ust. 4 w związku z § 6 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.
Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów nieprawidłowością jest wykazanie w systemie informacji oświatowej jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz uczniów szkół działających przy takim ośrodku, nieletnich, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie przebywali w tym ośrodku - do tego dnia nie przybyli/zostali doprowadzeni do ośrodka, a w konsekwencji - uwzględnienie takich osób przy naliczeniu otrzymanej przez jednostkę samorządu terytorialnego subwencji oświatowej. Natomiast zdaniem Skarżącego prawidłowym było wykazanie w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - wszystkich nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a następnie uwzględnianie ich przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w wadze P34, jako wychowanków korzystających z zakwaterowania w tym ośrodku oraz uczniów szkół funkcjonujących przy danym ośrodku.
Kwestią sporną było zatem rozstrzygnięcie, kto może być zakwalifikowany jako wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku, wobec niezdefiniowania pojęcia zakwaterowania dla potrzeb cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że WSA w Warszawie w powyższym wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 wskazał, co należy rozumieć przez pojęcie "wychowanka".
Mianowicie Sąd wyraźnie określił, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na zasadzie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. - uchylił tym samym zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzje wydaną w I instancji ponad kwotę 1.292.356 zł , w zaś pozostałej części - na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. WSA wskazał, iż Minister Finansów, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu cytowanego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. WSA stwierdził też, że rzeczą organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa ( por. cytowane wyżej orzeczenia NSA ).
Z powyższych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 12 kwietnia 2019 r. w ogóle nie uwzględnia wskazań wynikających z wyroku WSA z dnia 17 lipca 2018 r., albowiem jest powieleniem uchylonej już przez WSA decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] .
Rzeczą organu było wykonać cyt. wyrok z dnia 17 lipca 2018 r., nie zaś wchodzić w polemikę z jego ustaleniami i treścią uzasadnienia.
Sąd pragnie w tym miejscu podkreślić, że skoro wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 jest wyrokiem prawomocnym, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, co bezpośrednio wynika z treści art. 170 p.p.s.a.
Tym samym Minister ponownie, wydając zaskarżoną decyzję, popełnił te same uchybienia, które spowodowały już raz uchylenie decyzji o tej samej treści i zawierającej te same naruszenia przepisów postępowania, o których była mowa w wyroku WSA z dnia 17 lipca 2018 r.
W ocenie Sądu organ w szczególności naruszył przepisy art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., a nadto wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych w cyt. wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. przepisów prawa materialnego i procesowego.
W prowadzonym postępowaniu organ winien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę, mając na względzie wskazane powyżej rozważania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku .
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 21.664,00 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (10.847,00 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (10.800,00 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).