V SA/WA 2046/22

V SA/Wa 2046/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Iwona Kozłowska
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2344/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2022 r. nr BŻ.WS.411.11.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") z dnia 8 czerwca 2022 r. o numerze BŻ.WS.411.11.2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 4 maja 2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") przeprowadzili kontrolę sanitarną w prowadzonej przez T. S. (zwaną dalej: "Skarżącą") hurtowni [...], w wyniku której stwierdzili m. in. uchybienia stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń i wyposażenia, niewłaściwe przechowywanie żywności, a także zaniedbania w zakresie utrzymania czystości i porządku.
Na skutek ponownej kontroli w dniu 14 czerwca 2021 r. stwierdzono usunięcie większości nieprawidłowości wykazanych w protokole kontroli z dnia 4 maja 2021 r., jednakże w dalszym ciągu stwierdzono: (-) nieszczelne drzwi do magazynu nr 2; (-) brudne półki i podłogi pod regałami w hali magazynowej oraz kurtyny (z PCV) w wejściu do magazynu chłodniczego i magazynu nr 3; (-) niewłaściwe przechowywanie żywności wycofanej z obrotu; (-) zbyt dużą ilość środków spożywczych w stosunku do powierzchni zapewniającej ich bezpieczne magazynowanie. W protokole kontroli wskazano w szczególności, że napoje i wodę butelkowaną przechowywano z narażeniem na zanieczyszczenie i na działanie czynników atmosferycznych, m.in. pod wiatami lub na otwartej przestrzeni przykryte plandeką oraz na terenie parkingu należącego do hurtowni – nie zapewniając właściwych warunków ich magazynowania. Ponadto podczas kontroli stwierdzono nieszczelne drzwi prowadzące do magazynu nr 4 i nr 5, w których przechowywane są na paletach m.in. napoje i woda butelkowana oraz chipsy.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie – decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nakazał Skarżącej wykonanie następujących obowiązków:
1) dostosowanie wielkość magazynowanych środków spożywczych do warunków zapewniających bezpieczeństwo żywności, w tym w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem, zmiennymi warunkami atmosferycznymi oraz szkodnikami;
2) zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego kurtyn (PCV) oraz drzwi prowadzących do pomieszczeń magazynowych;
3) doprowadzenie do właściwego stanu sanitarnego powierzchni półek i podłóg pod regałami w hali magazynowej poprzez zapewnienie powierzchni gładkich, łatwych do utrzymania w czystości, tam, gdzie konieczne – odpornych na działanie środków dezynfekujących;
- w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora została doręczona Skarżącej w dniu 16 lipca 2021 r. i wobec niezłożenia odwołania stała się ostateczna.
Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 13 lipca 2021 r. z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), tj. trwałą niewykonalność decyzji.
Zdaniem autora wniosku, obowiązki wymienione w decyzji Powiatowego Inspektora w zakresie jej punktów 1 i 2 są sformułowane w taki sposób, że nie określają, co mianowicie Skarżąca powinna uczynić, aby obowiązki te wykonać. W szczególności, nie sprecyzowano jaka wielkość magazynowa podlegać miałaby dostosowaniu, by zapewnić bezpieczeństwo żywności, a także stan sanitarno-techniczny, których konkretnie drzwi Skarżąca miałaby zapewnić. Próżno przy tym poszukiwać wskazówek wykonania decyzji w jej uzasadnieniu, jak też w przywołanych tam przepisach prawa. W konsekwencji uznać należy, że z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie obowiązków w decyzji, niepozwalające na zrekonstruowanie ich treści i zakresu, decyzja nakazowa nie nadaje się do wykonania.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 13 lipca 2021 r.
Zdaniem organu, w uzasadnieniu do decyzji nakazowej Powiatowy Inspektor w sposób dokładny i precyzyjny określił nieprawidłowości, umożliwiając Skarżącej realizację nałożonych na nią obowiązków. W uzasadnieniu zawarł informacje o następującej treści: "Kontrola wykazała usunięcie większości nieprawidłowości jednak w dalszym ciągu stwierdzono nieszczelne drzwi do magazynu nr 2; brudne (...) kurtyny (z PCV) w wejściu do magazynu chłodniczego i magazynu nr 3; niewłaściwe przechowywanie żywności wycofanej z obrotu oraz zbyt dużą ilość środków spożywczych w stosunku do powierzchni zapewniającej ich bezpieczne magazynowanie. Napoje oraz wodę butelkowaną przechowywano z narażeniem na zanieczyszczenie i na działanie czynników atmosferycznych, m.in. pod wiatami lub na otwartej przestrzeni przykryte plandeką oraz na terenie parkingu należącego do hurtowni - nie zapewniając właściwych warunków ich magazynowania. Ponadto podczas kontroli stwierdzono nieszczelne drzwi prowadzące do magazynu nr 4 i nr 5". W szczególności dokładnie wskazał, które drzwi magazynowe (poprzez ich odpowiednią numerację) wymagają renowacji. Ponadto, zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i w protokołach z kontroli, zawarte były informacje, jakiego asortymentu dotyczyły nieprawidłowość w zakresie niewłaściwych warunków przechowywanej żywności – tj. dotyczyły napoi i wody butelkowanej. Z protokołu z kontroli sanitarnej z dnia 4 maja 2021 r. wynikało, że Skarżąca magazynuje zróżnicowany asortyment środków spożywczych opakowanych jednostkowo, w tym wymagających przechowywania w warunkach chłodniczych. W związku z tym, to na Skarżącej spoczywał obowiązek opracowania własnej metodyki przechowywania magazynowanych środków spożywczych, w taki sposób, aby zapewnić ich ochronę przez zanieczyszczeniem, zmiennymi warunkami atmosferycznymi oraz szkodnikami. To zaś zależało w głównej mierze od ilości magazynowanych towarów i ich konkretnej grupy, gdyż niektóre produkty wymagają chłodniczych warunków przechowywania, wielkości opakowań jednostkowych, gramatury, rodzaju i wielkości opakowań zbiorczych/transportowych, zaleceń producentów, co do warunków przechowania konkretnej grupy produktów.
Organ podkreślił, że Skarżąca była pouczona o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania od tej decyzji, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystała, co wskazuje, że treść obowiązków wymienionych w tejże decyzji nie budził jej wątpliwości. Ponadto, podczas licznych kontroli sanitarnych przeprowadzonych w obiekcie nie zgłaszała żadnych uwag i zastrzeżeń do opisanego stanu faktycznego, a tym samym uznać należało, że w pełni akceptowała naruszenia udokumentowane w protokołach z kontroli sanitarnych. Protokoły, w których wspomniane nieprawidłowości zostały ujawnione i opisane zostały przez nią podpisane, co zgodnie z przywołanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiło istotny dowód w sprawie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 19 stycznia 2022 r., w całości podtrzymując i powielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora z dnia 8 czerwca 2022 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją I instancji, zarzucając naruszenie:
1) art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak informowania strony co do podejmowanych przez organ czynności w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony udziału w postępowaniu;
2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: (a) brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wybiórczej treści uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 13 lipca 2021 r., z pominięciem treści sentencji tej decyzji, sprzecznej ze stanowiskiem organu powiatowego; (b) dokonanie przez organ wojewódzki odmiennej niż organ powiatowy interpretacji obowiązków zawartych w decyzji, co świadczy o tym, że nie sposób uznać treści tych obowiązków za sformułowane w sposób niejednoznaczny i nie budzące wątpliwości;
3) art. 80 k.p.a. poprzez: (a) pominięcie protokołu kontroli z dnia 8 września 2021 r., z którego wynika, że przyjęta przez organ I instancji interpretacja pkt 1 decyzji nr z dnia 13 lipca 2021 r. pozostaje w sprzeczności z interpretacją organu powiatowego; (b) pominięcie treści pisma strony z dnia 3 września 2021 r., wskazującego na brak świadomości strony, co do treści wymaganych od niej obowiązków opisanych w decyzji z dnia 13 lipca 2021 r.; (c) sprzeczne z prawdą twierdzenie, jakoby pkt 1 decyzji z dnia 13 lipca 2021 r. dotyczył "napoi i wody butelkowanej", podczas gdy z treści pkt 1 w ogóle nie wynika, jakich środków spożywczych dotyczy; (d) sprzeczne z logiką twierdzenie, jakoby brak zgłoszenia przez Skarżącą zastrzeżeń w protokołach kontroli poprzedzających decyzję z dnia 13 lipca 2021 r. oraz brak złożenia odwołania od tej decyzji, świadczyły o wykonalności obowiązków określonych w decyzji; (e) sprzeczne z prawdą twierdzenie, jakoby treść obowiązków określona w decyzji nie budziła wątpliwości Skarżącej;
4) art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 158 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy jest ona nieważna z uwagi na jej trwałą niewykonalność;
5) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 338) poprzez bezpodstawne uznanie, że organ wydający decyzję nie musi określić nakładanego na stronę obowiązku, gdyż to strona "jest dysponentem skutecznych rozwiązań", podczas gdy precyzyjne określenie nakładanych obowiązków na stronę w sentencji decyzji jest podstawowym wymogiem organu orzekającego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż wydane w sprawie decyzje mieszczą się w granicach prawa.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydający decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2405/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jedną z przesłanek nieważności decyzji – wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – jest trwała niewykonalność decyzji. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że niewykonalność decyzji ma miejsce w sytuacji, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (tzw. niewykonalność faktyczna) lub gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (tzw. niewykonalność prawna). Oznacza to, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Podkreślenia przy tym wymaga, że omawiana niewykonalność musi mieć charakter obiektywny, zaś subiektywne trudności, jakich spodziewa się strona w realizacji decyzji, czy też nieumiejętność bądź niewiedza co do sposobu wykonania decyzji, nie stanowią podstawy do przyjęcia kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1784/18; z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 1877/21; z dnia 15 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 2197/19). Należy również podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 1 marca 2023 r. o sygn. akt II OSK 764/20, że samo przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przenosząc te uwagi natury ogólnej w realia kontrolowanej sprawy, nie sposób uznać, by w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 13 lipca 2021 r. zachodziła jej niewykonalność prawna, gdyż Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uniemożliwiałby wykonanie tej decyzji.
Jeżeli chodzi z kolei o niewykonalność faktyczną, to nie sposób dopatrzeć się żadnych obiektywnych okoliczności natury technicznej, które w sposób trwały uniemożliwiałyby dostosowanie ilości magazynowanych towarów do wielkości pomieszczeń hurtowni, zapewnienie właściwego stanu sanitarno-technicznego kurtyn (PCV) oraz drzwi prowadzących do pomieszczeń magazynowych, czy też doprowadzenie pomieszczeń hurtowni i jej wyposażenia do właściwego stanu sanitarnego poprzez ich wyczyszczenie i utrzymywanie w czystości. Sąd zgadza się przy tym z organem, że wykonując decyzję Powiatowego Inspektora, Skarżąca winna kierować się nie tylko jej osnową (rozstrzygnięciem), ale również uzasadnieniem, a pomocniczo także zapisami protokołów kontroli.
Wbrew stanowisku autora skargi, okoliczność, że Skarżąca nie odwołała się od decyzji, a przy tym nie skorzystała również z przysługującego jej na gruncie art. 111 § 2 k.p.a. prawa do żądania uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji, nie mogła być obojętna dla uznania, że godziła się z jej treścią, a co najmniej, że decyzja była dla niej zrozumiała. W przeciwnym razie, Skarżąca mogła i co najważniejsze dla sprawy – nadal może – skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. – tj. wystąpić do Powiatowego Inspektora z żądaniem wyjaśnia – w drodze postanowienia – wątpliwości co do treści decyzji. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od służącego w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji prawa do żądania uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie zostało ograniczone żadnym terminem, co sprawia, że jeśli Skarżąca w dalszym ciągu ma wątpliwości co do zakresu i sposobu realizacji nałożonych na nią obowiązków, może zwrócić się o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga i podniesiona w niej argumentacja nie mogły odnieść skutku. Sąd nie stwierdził, by w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Wprawdzie Sąd dostrzega, że uzasadnienia obu decyzji nie wyłuszczają istoty sprawy w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż organy skupiły się w nich przede wszystkim na wykazaniu prawidłowości ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 13 lipca 2021 r., dokonując przy tym niejako wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści, a pomijając subsumpcję wskazanej przesłanki nieważnościowej na gruncie faktycznym sprawy, niemniej jednak, wobec omówionych przez Sąd powodów, dla których nie można było dopatrzeć się ziszczenia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uchybienia te nie mogły mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy i jako takie nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi z przyczyn proceduralnych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, co obligowało do jej oddalenia, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).