V SA/Wa 2037/22

V SA/Wa 2037/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Żurawska
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Justyna Żurawska, Protokolant sekr. sąd. - Agnieszka Ciszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia 13 czerwca 2022 r. nr IF6.722.1.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. S. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z 13 czerwca 2022 r., nr IF6.722.1.2022, którą uchylono decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej: "GIIF", "organ I instancji") z 21 września 2020 r., nr IF6.721.9.2020, w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej i nałożono karę pieniężną w wysokości 4 500 zł.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W dniach 5 – 6 sierpnia 2019 r. u [...] (dalej: "strona", "skarżący"), prowadzącego kancelarię radcy prawnego, została przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
Decyzją z 21 września 2020 r. GIIF nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. W oparciu o ustalenia z protokołu kontroli nr [...] z 5 września 2019 r. organ I instancji uznał, że strona nie dopełniła obowiązku sporządzenia oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2022 r., poz. 593 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 27 stycznia 2021 r., nr IF6.722.6.2020 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 21 września 2020 r.
W wyniku rozpoznania skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2574/21, uchylił decyzję organu odwoławczego z 27 stycznia 2021 r., wskazując na naruszenie art. 27 ust. 3 ustawy, jak również obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm.), dalej: "k.p.a.". Sąd stwierdził, że skarżący co do zasady wypełnił obowiązek sporządzenia oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, sporządzając dokument z 13 lipca 2018 r., jednak organ odwoławczy nie zbadał czy dokument ten stanowił "pogłębioną" ocenę z uwzględnieniem czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy. Sąd wskazał, że z uwagi na jednoosobowy charakter działalności skarżącego oraz wskazaną w dokumencie z 13 lipca 2018 r. jej wielkość, obejmującą "11 Klientów", organ winien zbadać czy ocena ta była proporcjonalna, a przez to wystarczająca. Sąd wyraził też pogląd, że w omawianych przepisach (tj. art. 27 ust. 1 i 3 ustawy) nie można się dopatrzeć jakichkolwiek obligatoryjnych elementów materialnych, jakie ma w sobie zawierać ocena ryzyka. Prócz zastrzeżonej przez ust. 3 formy pisemnej oraz wymienionych czynników ryzyka, które należy uwzględnić przy jej sporządzaniu, nie sposób uznać by ustawodawca zabraniał dokonania oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy łącznie ze stosowaniem wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego polegających na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, o którym mowa w art. 33 ustawy. Badając wywiązanie się z omawianego obowiązku nie można przedkładać wymogów formalnych, które co do formy pisemnej zostały przecież zachowane, nad merytoryczną zawartość sporządzonego przez skarżącego dokumentu. Sąd stwierdził ponadto, że orzekając o nałożeniu kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy, organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym polegają nieprawidłowości stwierdzone w sporządzonym przez skarżącego dokumencie wewnętrznej procedury, wobec czego w tym zakresie spór nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z 13 czerwca 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie GIIF z 21 września 2020 r. w całości i orzekł o nałożeniu kary administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 4 500 zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli nr [...] z 5 września 2019 r., wynika, że skarżący nie dopełnił ciążących na nim jako instytucji obowiązanej obowiązków wynikających z art. 27 ust. 3 ustawy i art. 50 ustawy. W ocenie organu odwoławczego dokument "Ocena ryzyka na podstawie analizy ryzyka związanego z praniem pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu związane ze stosunkami gospodarczymi lub z transakcją okazjonalną" nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 27 ustawy. Po pierwsze w dokumencie tym błędnie zestawiono ze sobą dwa obowiązki, tj. obowiązek wynikający z art. 27 ustawy, polegający na zidentyfikowaniu i ocenieniu ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszący się do działalności instytucji obowiązanej, z obowiązkiem nałożonym art. 33 ustawy, polegającym na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanym ze stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną oraz ocenieniu poziomu rozpoznanego ryzyka. Po drugie przedstawiony dokument nie zawiera odniesienia do wskazanych w ustawie czynników ryzyka, które instytucja obowiązana zobligowana jest uwzględnić przy dokonywaniu oceny ryzyka związanego z jej działalnością. Według organu odwoławczego w omawianym dokumencie skarżący uwzględnił tylko jeden czynnik ryzyka, dotyczący klientów obsługiwanych przez kancelarię, zupełnie pomijając pozostałe wskazane w ustawie czynniki, które przy realizacji obowiązku określonego w art. 27 ustawy zobligowany był uwzględnić. W ocenie Ministra przedstawiony przez stronę dokument nie zawiera identyfikacji i oceny ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu w zakresie w jakim ryzyko to odnosi się do działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę z uwzględnieniem czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw. W konkluzji Minister stwierdził, że skoro dokument z 13 lipca 2018 r. nie stanowi pogłębionej oceny ryzyka z uwzględnieniem czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1, to skarżący nie zrealizował obowiązku określonego w art. 27 ustawy. Według Ministra nie można mówić o uwzględnieniu wskazanych w ustawie czynników ryzyka proporcjonalnie do charakteru i wielkości instytucji obowiązanej w sytuacji gdy z dokumentu nie wynika jaki wpływ miały one na tę ocenę. Minister uznał, że pomimo jednoosobowego charakteru prowadzonej przez stronę działalności oraz obsługiwania 11 klientów, przedstawiony dokument nie spełnia wymagań określonych w ustawie, ponieważ nie wynika z niego, że dokonana rzekomo ocena ryzyka uwzględnia charakter działalności radcy prawnego, nie określono w nim jakie ryzyko zostało zidentyfikowane w prowadzonej przez niego działalności, nie wskazano również żadnych środków mitygujących ryzyko. W ocenie Ministra z przekazanego dokumentu wynika, jedynie że skarżący ocenił ryzyko związane ze stosunkami gospodarczymi lub transakcjami okazjonalnymi w prowadzonej przez niego kancelarii jako ryzyko normalne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ocena ryzyka opiera się jedynie na oświadczeniu strony, iż rzekomo przeprowadziła ona ocenę ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, ale – jak sama wskazuje i jak sugeruje również tytuł przekazanego dokumentu – związaną ze stosunkami gospodarczymi lub transakcjami okazjonalnymi wykonywanymi podczas prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dalszej części dokumentu radca prawny oświadcza, że dokonując rzekomej identyfikacji i oceny ryzyka uwzględnił czynniki ryzyka dotyczące rodzaju klientów państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw, nie wskazując jaki wpływ i czy w ogóle miały one na poziom ryzyka. Według Ministra rzekomo uwzględnione, wymienione czynniki ryzyka, nie odnoszą się w żadnej mierze do działalności radcy prawnego, który nie prowadzi rachunków, nie przeprowadza transakcji okazjonalnych w rozumieniu ustawy, nie deponuje również wartości majątkowych klienta. W ocenie Ministra z przedstawionego dokumentu w żaden sposób nie wynika jakie czynniki zostały wzięte on pod uwagę przy ocenie ryzyka odnoszącego się do działalności instytucji obowiązanej ani w jaki sposób wpłynęły one na końcowy jej wynik. Organ odwoławczy uznał, że z analizy przedstawionej przez stronę wewnętrznej procedury w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu wynika, że jej zapisy nie zostały dostosowane do specyfiki prowadzonej przez skarżącego działalności i faktycznie podejmowanych działań w celu realizacji ustawowych obowiązków. Według Ministra procedura wewnętrzna strony zawiera błędne zapisy dotyczące zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego (art. 50 ust. 2 pkt 4 ustawy). Według organu odwoławczego w rozdziale IV procedury błędnie zestawione są ze sobą dwa różne obowiązki instytucji obowiązanych: obowiązek wynikający z art. 27 ustawy, polegający na zidentyfikowaniu i ocenieniu ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszący się do działalności instytucji obowiązanej, z obowiązkiem nałożonym art. 33 ustawy, polegającym na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanym ze stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną oraz ocenieniu poziomu rozpoznanego ryzyka, a także na udokumentowaniu rozpoznanego ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu związanego ze stosunkami gospodarczymi lub z transakcją okazjonalną oraz jego ocenie, uwzględniając w szczególności czynniki wymienione w art. 33 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze zgodnie z przepisami ustawy ocena ryzyka instytucji z art. 27 i ocena ryzyka z art. 33 powinny być sporządzane przez instytucje obowiązane oddzielnie. Według Ministra również załącznik nr 2, który zgodnie z procedurą jest integralną jej częścią, zawiera także błędne zestawienie obowiązków instytucji obowiązanych wynikających z art. 27 oraz art. 33 ustawy. Minister wskazał, że z protokołu kontroli nr [...] z dnia 5 września 2019 r. wynika, że analiza przedstawionej przez stronę "Wewnętrznej procedury w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu", wykazała, że jej zapisy nie zostały dostosowane do specyfiki prowadzonej przez radcę prawnego działalności i faktycznie podejmowanych działań w celu realizacji ustawowych obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozdziale IV procedury błędnie zestawione są ze sobą dwa różne obowiązki instytucji obowiązanych: obowiązek wynikający z art. 27 ustawy, polegający na zidentyfikowaniu i ocenieniu ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszący się do działalności instytucji obowiązanej, z obowiązkiem nałożonym art. 33 ustawy, polegającym na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanym ze stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną oraz ocenieniu poziomu rozpoznanego ryzyka, a także na udokumentowaniu rozpoznanego ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu związanego ze stosunkami gospodarczymi lub z transakcją okazjonalną oraz jego ocenie, uwzględniając w szczególności czynniki wymienione w art. 33 ust. 3 ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy ocena ryzyka instytucji z art. 27 i ocena ryzyka z art. 33 powinny być sporządzane przez instytucje obowiązane oddzielnie. Załącznik nr 2, który zgodnie z procedurą jest integralną jej częścią, zawiera także błędne zestawienie obowiązków instytucji obowiązanych wynikających z art. 27 oraz art. 33 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że w protokole kontroli stwierdzono, że: "(...)Procedura wymaga zmian w rozdziale V "Środki bezpieczeństwa finansowego" w poniższym zakresie: § 13 "Identyfikacja osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta obejmuje ustalenie imienia, nazwiska, obywatelstwa i numeru PESEL lub daty urodzenia - w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL oraz państwa urodzenia." W rozdziale V "Środki bezpieczeństwa finansowego" procedury w paragrafie 13 procedury nie zostały uwzględnione wszystkie elementy określone ustawą. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy identyfikacja osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta obejmuje ustalenie danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a-d. Wobec powyższego radca prawny powinien uzupełnić powyższy zapis procedury o pkt d ustawy tj.: serii i numeru dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby. Wskazana nieprawidłowość skutkuje niemożnością prawidłowego zastosowania pierwszego środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt. ustawy. W załączniku nr 4, który zgodnie z procedurą jest integralną jej częścią, brakuje przy weryfikacji "osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta radcy prawnego, w zakresie następujących danych: serii i numeru dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby. W rozdziale VI procedury "Przetwarzanie danych osobowych i informacji zawartych w dokumentach tożsamości", zgodnie z nowelizacją ustawy (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1115), wykreślony został w art. 34 ust. 6. W związku z powyższym należy zaktualizować zapisy w rozdziale VI procedury.(...)W związku z powyższym należy stwierdzić, iż aktualnie obowiązująca w kancelarii procedura wewnętrzna nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy (...).". Organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 76 § 3 Kpa przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Protokół kontroli może być zatem podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim utrwalone są nieprawdziwe. W ocenie Ministra protokół kontroli z dnia 5 września 2019 r. został sporządzony w przepisanej formie, a strona w toku postępowania nie przedłożyła dowodów pozwalających na podważenie ustaleń w nim zawartych. Minister wskazał, że niezgodnie z przepisami ustawy zapisy wewnętrznej procedury stanowią naruszenie art. 50 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące w instytucjach obowiązanych regulacje z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu mają stanowić akt wewnętrzny, który będzie zawierał normy postępowania, które zapewnią właściwe wywiązywanie się z nałożonych przez ustawę obowiązków. Niezgodność tych norm z ustawą stanowi naruszenie jej przepisów. W ocenie Ministra prawidłową realizację określonego w art. 50 ust. 2 ustawy obowiązku może potwierdzać tylko dokument, który spełnia wymogi ustawowe, natomiast nieprawidłowości w zapisach procedury stanowią o tym, że procedura strony nie zawiera zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi oraz zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego czyli obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy. Wyjaśniono, że obowiązujące w instytucjach obowiązanych regulacje z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu mają stanowić akt wewnętrzny, który będzie zawierał normy postępowania, które zapewnią właściwe wywiązywanie się z nałożonych przez ustawę obowiązków. Niezgodność tych norm z ustawą stanowi naruszenie jej przepisów. W ocenie Ministra nieprawidłowości w zapisach procedury stanowią o tym, że nie zawiera zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi oraz zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego czyli obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy. Ustalając zakres odpowiedzialności instytucji obowiązanej stwierdzono, że skarżący ponosi 100% odpowiedzialności. Jest bowiem instytucją obowiązaną, która samodzielne wykonuje wszystkie obowiązki z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, w związku z tym tylko od niego zależy sposób organizacji pracy i dobór narzędzi zmierzających do rzetelnej realizacji obowiązków w powyższym zakresie. Według organu odwoławczego w sprawie nie występują okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączały odpowiedzialność strony jako instytucji obowiązanej w kontekście stwierdzonych naruszeń. Minister wskazał, że uwzględniając możliwości finansowe instytucji obowiązanej oparł się na danych wskazanych w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (pismo z 12 maja 2022 r. nr [...]), w którym poinformowano, że strona wykazała za 2021 r. dochód w kwocie 88 496,45 zł (przychód pomniejszony o koszty uzyskania) oraz podatek należny w kwocie 10 611,00 zł. Minister w wyniku analizy tej dokumentacji oraz biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w zakresie dotyczącym możliwości finansowych instytucji obowiązanej (pismo z 12 stycznia 2022 r. nr [...]) uznał, że sytuacja finansowa strony uległa pogorszeniu. W ocenie Ministra kara w wysokości 4 500 zł jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy i nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie strony jako podmiotu gospodarczego. Według organu odwoławczego bez wpływu na wybór oraz wysokość kary są straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniami, bowiem niemożliwe jest ich obiektywne ustalenie.
W skardze na decyzję Ministra z 13 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), polegające na niewyczerpującym rozważeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie jak również wskazania faktów nie mających potwierdzenia w materiale dowodowym, tj.
a) błędnego ustalenia co do braku realizacji przez skarżącego obowiązków, wynikających z art. 27 ust. 1 ustawy,
b) błędnego ustalenia co do realizacji przez skarżącego obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy, tj. wprowadzenia wewnętrznej procedury, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie wprowadził wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy,
c) niewynikające z zebranego materiału dowodowego ustalenie, że przedstawiony przez skarżącego dokument z 13 lipca 2018 r., nie stanowi pogłębionej oceny ryzyka z uwzględnieniem czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy,
d) kwestionowanie dokonania identyfikacji i oceny ryzyka przez skarżącego pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i tym samym kwestionowanie zarówno oświadczeń składanych w tym zakresie przez skarżącego jak i ustaleń w tym zakresie, dokonanych przez sąd w wyroku;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wyraźnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., w sprawie V SA/Wa 2574/21, toczącej się w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, a dotyczących w szczególności:
interpretacji postanowień przepisu art. 27 ustawy (w tym w kontekście przedmiotowej sprawy przepisów art. 27 ust. 3 ustawy), tj. dokonania przez organ interpretacji przepisów art. 27 ust. 3 ustawy w sposób rażąco sprzeczny z wykładnią wskazaną przez sąd w wyroku wskazującej, że cyt. " podsumowując tę część uzasadnienia, należy wskazać, że obowiązkiem skarżącego było sporządzenie oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy i zdaniem sądu obowiązek ten ów - co do zasady - wypełnił, sporządzając dokument z dnia 13 lipca 2018 r. ",
interpretacji przepisu art. 27 ustawy poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 27 ust. 3 ustawy, w sprzeczności z wykładnią dokonaną przez sąd w wyroku polegającej na uznaniu, że ustawodawca przewidział dodatkowe, inne niż wynikające w art. 27 ust. 3 ustawy warunki formalne oceny ryzyka, gdzie wprost w wyroku sąd wskazał, że cyt. "Sąd podziela przy tym stanowisko Skarżącego, że w omawianych przepisach nie można dopatrzeć się jakichkolwiek obligatoryjnych elementów materialnych, jakie ma w sobie zawierać ocena ryzyka. Prócz zastrzeżonej przez ust. 3 formy pisemnej oraz wymienionych czynników ryzyka, które należy uwzględnić przy jej sporządzaniu (...)",
błędną interpretację przepisów art. 27 ust. 3 i 33 ustawy poprzez przyjęcie błędnej wykładni powyższych przepisów zgodnie z którą niedopuszczalne jest połączenie obowiązków wynikających z art. 27 ust, i 33 ustawy wbrew interpretacji dokonanej przez sąd w wyroku, zgodnie z którą cyt. " (...) nie sposób uznać, by ustawodawca zabraniał dokonania oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy łączenie ze stosowaniem wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego polegających na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, o którym mowa w art. 33 ustawy. ",
niezastosowania przez organ do wskazań sądu dotyczących wydania należycie uzasadnionej decyzji cyt., "w której wyjaśni skarżącemu, dlaczego sporządzony przez niego dokument z dnia 13 lipca 2018 r., nie spełnia wymogów z art. 27 ust. 3 ustawy - proporcjonalnie do charakteru i wielkości działalności prowadzonej przez Skarżącego, jak również, które konkretnie zapisy wewnętrznej procedury są błędne, ewentualnie jakich obligatoryjnych elementów z art. 50 ust. 2 ustawy nie realizu ją i z jakich względów.".
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 27 i art. 33 ustawy, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wynikające z nich obowiązki winny być spełnione przez skarżącego osobno - w osobnych dokumentach,
- art. 27 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że realizacja obowiązku wynikającego z tego artykułu musi odbywać się w określonej formie (i zawierać określone składowe elementy), jak również spełniać przesłanki, które w ocenie skarżącego nie wynikają z przepisów prawa (np. obowiązek sporządzenia osobnego dokumentu w zakresie art. 27 ust. 3 ustawy i art. 33 ustawy),
- naruszenie art. 147 ust. 2 i 7 ustawy, poprzez przyjęcie, że odpowiedzialnością z tego przepisu objęte są nie tylko przypadki niewprowadzenia wewnętrznej procedury i niedokonanie oceny ryzyka ale również sporządzenie i wprowadzenie wewnętrznej procedury i oceny ryzyka, których treść i interpretacja jest pomiędzy Skarżącym, a organem sporna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada prawidłowość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że podlega ona uchyleniu ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie organu administracji wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ, w wyniku uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie przez wojewódzki sąd administracyjny. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu i sądu polega też na tym, że ani organ ponownie rozpatrujący sprawę, ani sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzekający skład WSA jest więc związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2574/21. Oznacza to m.in. przesądzenie kwestii, że nie sposób uznać by ustawodawca zabraniał dokonania oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy łącznie ze stosowaniem wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego polegających na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, o którym mowa w art. 33 ustawy. Badając wywiązanie się z omawianego obowiązku nie można przedkładać wymogów formalnych, które co do formy pisemnej zostały przecież zachowane, nad merytoryczną zawartość sporządzonego przez skarżącego dokumentu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 147 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Powołane przepisy stanowią, że instytucja obowiązana, która nie dopełnia obowiązku: sporządzania oceny ryzyka oraz jej aktualizacji, o którym mowa w art. 27 ust. 3 (pkt 2), wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o którym mowa w art. 50 (pkt 7) - podlega karze administracyjnej. Wykładni powołanych wyżej przepisów należy dokonywać w sposób zawężający, z uwagi na ich sankcyjny charakter. Z treści tych przepisów wynika, że uregulowane w nich kary administracyjne mogą być nakładane wyłącznie na podmioty mające status instytucji obowiązanych w rozumieniu ustawy, które nie wywiązały się ze wskazanych w nich obowiązków, a więc w ogóle nie sporządziły oceny ryzyka instytucji czy w ogóle nie wprowadziły procedury wewnętrznej. Natomiast art. 147 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do nałożenia kary administracyjnej w przypadku sporządzenia oceny ryzyka w sposób błędny lub niepełny, chyba, że charakter wadliwości, którymi obarczona jest przygotowana ocena ryzyka powoduje, iż w istocie nie realizuje ona celów tej instytucji prawnej, a w szczególności gdy sporządzono dokument pozornie spełniający formalne wymogi określone w art. 27 ustawy lecz w rzeczywistości instytucja obowiązana wcale nie przeprowadziła oceny, o której mowa w tym przepisie. Podobnie art. 147 pkt 7 ustawy nie stanowi podstawy do sankcjonowania wprowadzenia procedury wewnętrznej w sposób wadliwy, np. brak we wprowadzonej procedurze niektórych elementów wymienionych w art. 50 ustawy lub wprowadzenie ich w sposób zbyt ogólnikowy i skrótowy, chyba że wadliwości są tak daleko idące, że wypaczają istotę i cel tej instytucji prawnej, prowadząc do wniosku o jej braku.
W myśl art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy instytucjami obowiązanymi są adwokaci, radcowie prawni, prawnicy zagraniczni, doradcy podatkowi w zakresie, w jakim świadczą na rzecz klienta pomoc prawną lub czynności doradztwa podatkowego dotyczące: a) kupna lub sprzedaży nieruchomości, przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa, b) zarządzania środkami pieniężnymi, instrumentami finansowymi lub innymi aktywami klienta, c) zawierania umowy o prowadzenie rachunku bankowego, rachunku papierów wartościowych lub wykonywania czynności związanych z prowadzeniem tych rachunków, d) wnoszenia wkładu do spółki kapitałowej lub podwyższenia kapitału zakładowego spółki kapitałowej, e) tworzenia, prowadzenia działalności lub zarządzania spółkami kapitałowymi lub trustami - z wyjątkiem radców prawnych oraz prawników zagranicznych wykonujących zawód w ramach stosunku pracy lub służby w urzędach obsługujących organy administracji publicznej, innych państwowych lub samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz w podmiotach innych niż spółki, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), oraz doradców podatkowych wykonujących zawód w ramach stosunku pracy w podmiotach innych niż te, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 2117).
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy instytucje obowiązane identyfikują i oceniają ryzyko związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszące się do ich działalności, z uwzględnieniem czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw. Działania te są proporcjonalne do charakteru i wielkości instytucji obowiązanej. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy przy ocenianiu ryzyka instytucje obowiązane mogą uwzględniać obowiązującą krajową ocenę ryzyka, jak również sprawozdanie Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 dyrektywy 2015/849. Stosownie do art. 27 ust. 3 ustawy oceny ryzyka, o których mowa w ust. 1, instytucje obowiązane sporządzają w postaci papierowej lub elektronicznej i w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż co 2 lata, aktualizują, w szczególności w związku ze zmianami czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw albo dokumentów, o których mowa w ust. 2. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że uregulowana w nich identyfikacja i ocena ryzyka jest działaniem, do którego zobligowana jest instytucja obowiązana i jest to proces, w którym muszą być poddane analizie co najmniej wszystkie czynniki ryzyka wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy. Katalog czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy nie jest wyczerpujący, tylko wymienia te czynniki, które muszą być uwzględnione w każdej ocenie ryzyka. Zakres i stopień skomplikowania analizy oraz metodyka przyjęta przy sporządzaniu oceny ryzyka nie zostały uregulowane w ustawie, natomiast ustawodawca zawarł w art. 27 ust. 1 ustawy ogólną dyrektywę, że działania te powinny być odpowiednie do charakteru i skali prowadzonej przez daną instytucję działalności. Proces oceny ryzyka musi być udokumentowany w taki sposób, by umożliwić weryfikację prawidłowości jego przeprowadzenia, a więc zawierać opis przeprowadzonej analizy, w tym przedstawienie rzeczywistości gospodarczej w jakiej instytucja obowiązana funkcjonuje, zastosowaną metodykę, przyjęte założenia i uzasadnienie finalnych wniosków.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy instytucje obowiązane wprowadzają wewnętrzną procedurę w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, zwaną dalej "wewnętrzną procedurą instytucji obowiązanej". Wewnętrzna procedura instytucji obowiązanej podlega bieżącej weryfikacji oraz w razie potrzeby aktualizacji. W myśl art. 50 ust. 2 ustawy wewnętrzna procedura instytucji obowiązanej określa, z uwzględnieniem charakteru, rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności, zasady postępowania stosowane w instytucji obowiązanej i obejmuje w szczególności określenie: 1) czynności lub działań podejmowanych w celu ograniczenia ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu i właściwego zarządzania zidentyfikowanym ryzykiem prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu; 2) zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną, w tym zasad weryfikacji i aktualizacji uprzednio dokonanej oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu; 3) środków stosowanych w celu właściwego zarządzania rozpoznanym ryzykiem prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu związanym z danymi stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną; 4) zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego; 5) zasad przechowywania dokumentów oraz informacji; 6) zasad wykonywania obowiązków obejmujących przekazywanie Generalnemu Inspektorowi informacji o transakcjach oraz zawiadomieniach; 7) zasad upowszechniania wśród pracowników instytucji obowiązanej wiedzy z zakresu przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 8) zasad zgłaszania przez pracowników rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 9) zasad kontroli wewnętrznej lub nadzoru zgodności działalności instytucji obowiązanej z przepisami o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oraz zasadami postępowania określonymi w wewnętrznej procedurze; 10) zasad odnotowywania rozbieżności między informacjami zgromadzonymi w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych a informacjami o beneficjentach rzeczywistych klienta ustalonymi w związku ze stosowaniem ustawy; 11) zasad dokumentowania utrudnień stwierdzonych w związku z weryfikacją tożsamości beneficjenta rzeczywistego oraz czynności podejmowanych w związku z identyfikacją jako beneficjenta rzeczywistego osoby fizycznej zajmującej wyższe stanowisko kierownicze.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący ma status instytucji obowiązanej, zdefiniowanej art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy, albowiem, jakkolwiek organy nie wykazały by skarżący świadczył usługi wskazane w tym przepisie, to jednak sam skarżący przyznał, że zakres usług prawniczych oferowanych przez niego klientom w oparciu o zawarte z nimi umowy obejmuje również usługi z tej grupy.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez stronę w toku kontroli dokument z 13 lipca 2018 r. zatytułowany "Ocena ryzyka na podstawie analizy ryzyka związanego z praniem pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu związane ze stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną" nie wypełnia obowiązku, o którym mowa w art. 27 ust. 3 ustawy. Ocena określonej rzeczywistości obejmuje bowiem opis tej rzeczywistości, przyjęte kryteria oceny, odniesienie tych kryteriów do poddanej tej ocenie rzeczywistości i wynik tej oceny. Tak należy też rozumieć ocenę ryzyka uregulowaną w art. 27 ustawy, która stanowi pewien proces. Sporządzenie w postaci papierowej lub elektronicznej oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy powinno zawierać więc utrwalenie całego procesu oceny uregulowanej w art. 27 ustawy, a nie tylko wnioski końcowe z tej oceny. Dokument przedstawiony przez stronę jest aktem pozorującym spełnienie tego wymogu, gdyż w oparciu o jego treść, ograniczającą się do wymienienia uwzględnionych przez skarżącego i opisanych lakonicznie ryzyk oraz określenia finalnych wniosków o ekspozycji na ryzyko, nie można zweryfikować, czy strona rzeczywiście przeprowadziła ocenę ryzyka, o jakiej mowa w art. 27 ust. 3 ustawy. Forma sporządzenia oceny ryzyka wskazana w tym przepisie ma bowiem dokumentować cały proces identyfikacji i analizy ekspozycji na ryzyko związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, tak by poddawał się on weryfikacji co do rzetelności i poprawności jego przeprowadzenia, a nie ograniczać się do finalnych wniosków wynikających z tej oceny. Tym samym w oparciu o przedstawiony przez skarżącego dokument nie można stwierdzić, czy skarżący sporządził ocenę ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego co do uznania, że każda niezgodność z przepisami ustawy zapisów wewnętrznej procedury, wprowadzonej przez instytucję obowiązaną, wypełnia znamiona deliktu z art. 147 pkt 7 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem jasno, że deliktem administracyjnym jest niewprowadzenie tej procedury w ogóle, lub wprowadzenie jej w sposób tak wadliwy, że należy uznać iż w istocie jej nie wprowadzono. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził częściową niezgodność wprowadzonej przez stronę procedury z przepisami prawa wskazując na: 1) w rozdziale IV procedury błędne zestawienie obowiązków instytucji obowiązanych wynikających z art. 27 oraz art. 33 ustawy; 2) w rozdziale V "Środki bezpieczeństwa finansowego" procedury w paragrafie 13 procedury nie zostały uwzględnione wszystkie elementy określone w art. 36 ust. 3 ustawy dotyczącej identyfikacji osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta, a mianowicie: serii i numeru dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby. 3) W załączniku nr 4, który zgodnie z procedurą jest integralną jej częścią, brakuje przy weryfikacji "osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta radcy prawnego, w zakresie następujących danych: serii i numeru dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby. 4) W rozdziale VI procedury "Przetwarzanie danych osobowych i informacji zawartych w dokumentach tożsamości", zgodnie z nowelizacją ustawy (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1115), wykreślony został w art. 34 ust. 6, związku z powyższym należało zaktualizować zapisy w rozdziale VI procedury. Organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy stwierdzone przez niego niezgodności wprowadzonej przez skarżącego procedury wewnętrznej z przepisami ustawy są tej wagi, że prowadzą w konsekwencji do wniosku o braku procedury. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że stwierdzone wyżej pojedyncze nieprawidłowości oznaczają, że procedura wewnętrzna strony nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 50 ust. 2 ustawy: zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi oraz zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego. Stwierdzone wyżej uchybienia organu odwoławczego stanowią naruszenie art. 147 pkt 7 ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny merytorycznej przedstawionej przez stronę wewnętrznej procedury z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej i w konsekwencji ustali karę administracyjną adekwatną do stwierdzonych naruszeń.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi w wysokości 180 zł.