V SA/Wa 2006/22

V SA/Wa 2006/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Dauter-Kozłowska
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Agnieszka Dauter-Kozłowska, Protokolant referent - Katarzyna Laskowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp.z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KWT.70.40.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, złożonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona, przedsiębiorstwo, spółka, skarżący, wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), nr KWT.70.40.2022 z 22 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji, organ regulacyjny, Dyrektor RZGW) z 29 kwietnia 2022 r. (znak sprawy: GL.RZT.70.230.2021) w sprawie odmowy skrócenia okresu obowiązywania taryfy uprzednio zatwierdzonej decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., znak GL.RZT.070.2.30.2019 i odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 17 grudnia 2021 r. wnioskodawca złożył wniosek o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz o zatwierdzenie nowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla gminy [...] na okres 3 lat.
Organ regulacyjny, pismem z 29 grudnia 2021 r. wezwał przedsiębiorstwo do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie sprawozdań finansowych za lata 2018-2020. Następnie w pismach z 18 stycznia 2022 r., 23 lutego 2022 r. i 21 marca 2022 r. spółkę wezwano do złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień.
Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z 29 stycznia 2020 r. i jednocześnie odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Uzasadniając swoje stanowisko organ regulacyjny wskazał, że przyczyną złożenia wniosku o skrócenie obowiązywania taryfy były powoływane przez skarżącą: zmiana warunków ekonomicznych prowadzonej działalności, wyższe koszty energii elektrycznej spowodowane wzrostem cen, wzrost kosztów amortyzacji spowodowany planowanym wydatkiem zakupu minikoparki gąsienicowej, wzrost kosztów wynagrodzeń, wzrost kosztów materiałów i paliw oraz wzrost ceny hurtowego zakupu wody z [...]. W ocenie organu I instancji przedstawione przez stronę dokumenty nie potwierdzają zmiany warunków ekonomicznych, a ponadto wynik oceny, weryfikacji oraz analizy przedstawionego nowego projektu taryfy jest negatywny. Organ regulacyjny zwrócił uwagę, że z wyjaśnień strony wynika, iż cena za zakup energii wzrosła z 329,69 zł/MWH do 420,73 zł/MWh, tj. o 27,62%, jednocześnie koszty energii elektrycznej zostały skalkulowane na rzeczywistym poziomie, czyli po wdrożeniu urządzeń energooszczędnych, wobec czego udział kosztu energii elektrycznej stanowi 21% wszystkich kosztów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz 27% całości kosztów dotyczących zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie organu regulacyjnego wzrosty pozostałych kosztów nie powinny mieć aż tak drastycznego wpływu na zmianę ceny wody i ścieków w przedłożonym wniosku, a proponowany wzrost cen wody i ścieków nie znajduje uzasadnienia w złożonych dokumentach. Według organu I instancji pomimo wzrostu opisanych we wniosku pozycji kosztowych cena za wodę i ścieki nie powinna być aż tak wygórowana. W ocenie organu regulacyjnego nie wszystkie koszty na które powołuje się wnioskodawca są bezwzględnie konieczne do ponoszenia, a ponadto wysokość cen i stawek opłat wnioskowanych przez skarżącą nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 22 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 29 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24j ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), dalej: "z.z.w.o.ś.", wyjaśnił, że uprawnienie do złożenia wniosku o skrócenie taryfy jest uzależnione po pierwsze od wykazania uzasadnionego przypadku, a po drugie od zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków, które są udokumentowane, co oznacza, że przedsiębiorstwo jest uprawnione do złożenia wniosku jedynie w uzasadnionych przypadkach, tj. w szczególności w razie zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, a przedstawione przez przedsiębiorstwo przesłanki muszą być udokumentowane. Według organu odwoławczego art. 24j ust. 1 ustawy z.z.w.o.ś. daje przedsiębiorstwu jedynie uprawnienie do złożenia wniosku o skrócenie obowiązującej taryfy, jednak nie obliguje on w żadnym wypadku organu regulacyjnego do automatycznego skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Organ regulacyjny powinien natomiast każdorazowo zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku o skrócenie taryfy stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy, tj. czy stanowią one określony w przepisie uzasadniony przypadek. Przez ów uzasadniony przypadek rozumieć należy w szczególności sytuację, w której wnioskodawca powołuje się na okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania taryfy, oraz o których nie miał i nie mógł mieć wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego taryfy obecnie obowiązującej. Uchylenie uprzednio zatwierdzonej taryfy oparte być musi na niebudzących wątpliwości przesłankach o charakterze obiektywnym, a nie zależnych od woli, czy wewnętrznej polityki przedsiębiorstwa. Organ II instancji uznał, że z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, iż organ regulacyjny w sposób kompletny zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji swoich ustaleń organ I instancji przeprowadził kompleksową ocenę projektu taryfy, weryfikacji kosztów i analizy zmiany warunków ekonomicznych, które to obwiązki nałożył na niego ustawodawca przepisem art. 24c ustawy z.z.w.o.ś. Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie wykazała w pełni przesłanek celem zatwierdzenia nowej i skrócenia okresu obowiązywania obowiązującej taryfy. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż udział kosztu energii elektrycznej stanowi 21% wszystkich kosztów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę 127% całości kosztów dotyczących zbiorowego odprowadzania ścieków. Analiza wyjaśnień skarżącej w ocenie organu odwoławczego nie pozwala na przyjęcie, że jedynie wzrost ceny energii elektrycznej w sposób tak znaczący wpłynął na zmianę cen wody i ścieków przedstawionych we wniosku taryfowym. Według organu odwoławczego wzrost pozostałych kosztów, wskazanych we wniosku taryfowym, nie może być przedmiotem badania organu odwoławczego, gdyż nie zostały one wskazane jako przesłanki złożenia wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Jednocześnie organ zgodził się z wnioskodawcą, iż ten, zoptymalizował koszty energii poprzez zakup i instalację reduktorów mocy na najbardziej energochłonnych obiektach, jednak niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na możliwość bilansowania cen wody i ścieków poprzez uzyskiwanie wzrostu przychodów w innych zakresach. Organ wskazał także na prognozowany w nowej taryfie wzrost sprzedaży usługi zbiorowego odprowadzania ścieków na skutek przyłączania kolejnych miejscowości do sieci kanalizacyjnej, co także ma wpływ na ostateczną cenę usług świadczonych przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 79a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", wskazując, że wezwanie w trybie art. 79a § 1 k.p.a. zostało doręczone stronie 25 kwietnia 2022 r., skarżąca pismem z 27 kwietnia, nadanym 28 kwietnia 2022 r., przedstawiła swoje stanowisko w odpowiedzi na zawiadomienie organu. Ww. pismo spółki wpłynęło do organu I instancji 2 maja 2022 r., a organ regulacyjny wydał decyzję odmowną 29 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy uznał, że odpowiedź strony na zawiadomienie z 20 kwietnia 2022 r. zawiera argumentację, która de facto stanowi powtórzenie wyjaśnień składanych w toku postępowania i skarżąca nie przedstawiła przy piśmie żadnych dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy w terminie następującym po wypływie pisma strony z 27 kwietnia 2022 r. nie prowadziłoby do wydania decyzji innej treści, w szczególności uwzględniającej żądanie skarżącej.
W skardze na decyzję Prezesa PGWWP z 22 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie:
art. 24j ustawy z.z.w.o.ś., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie w niniejszym stanie faktycznym, że nie zaszły uzasadnione przypadki, wynikające z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia - wskazane we wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. oraz następczej korespondencji, uzasadniające skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy;
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co przejawiło się w zaniechaniu przez organ pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy umożliwiającego dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego i umożliwiającego wydanie niewadliwej decyzji administracyjnej, w szczególności w zakresie ustalenia spełnienia przesłanek umożliwiających skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy;
art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący, a tym samym nierozpoznanie całości materiału dowodowego, co przejawiało się w wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem odniesienia się skarżącej do zebranego materiału dowodowego;
art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ nie uznał, że okoliczności podnoszone przez skarżącą są wystarczające do uznania, że zasadnym i uzasadnionym z punktu widzenia sytuacji ekonomicznej strony jest skrócenie okresu obowiązywania taryfy z 29 stycznia 2020 r. oraz zatwierdzenie taryfy przedłożonej wraz z wnioskiem z dnia 17 grudnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 537; dalej: ustawa, uzzwzoś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 24j ust. 1 ustawy w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 wskazano, że w decyzji zatwierdzającej taryfę orzeka się o skróceniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Językowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że podstawą uwzględniania wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy jest "uzasadniony przypadek", za który ustawodawca uznaje w szczególności udokumentowane zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" ustawodawca po pierwsze nie wprowadza zamkniętego katalogu "uzasadnionych przypadków" dających prawo do wystąpienia z wnioskiem o skrócenie, a po drugie i najważniejsze dla sprawy, nie ustanawia przesłanek enumeratywnych (obligatoryjnych), których łączne (kumulatywne) spełnienie daje organowi możliwość uwzględnienia wniosku. To zaś prowadzi do przyjęcia, że wystarczy, by spośród wskazanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne we wniosku powodów, choć jeden został zakwalifikowany jako "uzasadniony przypadek" w rozumieniu omawianego przepisu.
Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami uzzwzoś, b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj. bądź zatwierdza taryfę – w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, bądź odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadniania wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy – w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy. Stosownie do brzmienia art. 24j ust. 1 zdanie drugie uzzwzoś, w sprawie o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy nie ma zastosowania art. 24f ust. 2 uzzwzoś, który przewiduje skutek materialnoprawny wejścia w życie taryfy w przypadku gdy organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Analizowana norma bowiem enumeratywnie wskazuje przepisy, które znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, a art. 24f ust. 2 uzzwzoś nie został w niej wymieniony.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 uzzwzoś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 20 ust. 4 uzzwzoś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 uzzwzoś, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.
W art. 23 uzzwzoś zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074) dalej "rozporządzenie taryfowe". W myśl § 3 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zgodnie z §13 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z §13 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: 1) uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 2) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; 3) eliminowanie subsydiowania skrośnego; 4) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała, że po wprowadzeniu obowiązującej taryfy doszło do istotnej zmiany warunków ekonomicznych świadczenia usług oraz wielkości świadczonych usług i warunków ich świadczenia, których nie można było uwzględnić przy składaniu wniosku o zatwierdzenie tej taryfy. Nie budzi wątpliwości, że nastąpił wskazany przez przedsiębiorstwo znaczący wzrost rzeczywistych kosztów świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, będący następstwem przede wszystkim wzrostu kosztów energii. Strona podała we wniosku, że aktualnie obowiązująca taryfa, która weszła w życie 3 marca 2020 r., przewidywała wzrost kosztów energii do poziomu 329,69 zł netto za 1 MWh i stawka ta obowiązywała w 2020 r. Natomiast w wyniku rozstrzygnięcia przetargu na dostawę energii elektrycznej w 2022 r. spółka zawarła umowę z dostawcą, który zaoferował najniższą cenę, w wysokości 420,73 zł netto za 1 MWh, czyli o 27,61 % wyższą w stosunku do 2020 r. Spółka podała, że kalkulując obecną taryfę, złożoną w październiku 2019 r., przyjęła wysokość kosztów energii na drugi i trzeci okres obowiązywania taryfy zaktualizowaną o prognozowany wskaźnik inflacji 2,5 % i wówczas trudno jej było przewidzieć tak drastyczny wzrost cen energii. Spółka podniosła, że nawet bufor bezpieczeństwa w postaci marży zysku jej nie pomógł ponieważ za poprzednie 3 okresy obrachunkowe poniosła sumarycznie stratę zarówno w zakresie usług zaopatrzenia w wodę jak i odprowadzania ścieków. Spółka udokumentowała wzrost cen energii umowami zawartymi z dostawcami: umową z 31.08.2021 r. na zakup energii elektrycznej w okresie od 1.01.2022 r. do 31.12.2022 r. według ceny jednostkowej netto 420,73 zł za 1 MWh. Spółka podniosła we wniosku, że energia elektryczna jest podstawowym, a jednocześnie wysokim kosztem w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Organ odwoławczy w oparciu o akta postępowania ustalił, że udział kosztu energii elektrycznej stanowi 21% wszystkich kosztów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i 27 % całości kosztów dotyczących zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie sądu wykazana przez przedsiębiorstwo skala wzrostu cen energii elektrycznej, ponad dziesięciokrotnie przewyższająca prognozę wzrostu tych cen przewidzianą w obowiązującej taryfie w oparciu o wskaźnik inflacji, jak również znaczny udział cen energii elektrycznej w strukturze kosztów świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wypełnia znamiona przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 24j ust. 1 uzzwzoś. Przepis ten nie wymaga, by okoliczności które spowodowały wystąpienie z wnioskiem o skrócenie obowiązującej taryfy były wyjątkowe, a jedynie uzasadnione. Nie wymaga też by okoliczności, które spowodowały, że obecnie obowiązująca taryfa nie jest korzystna zarówno dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, jak i odbiorców świadczonych przez niego usług były okolicznościami trwałymi. Wymaga jedynie aby zaistniały w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy i wpływały realnie na warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Niewątpliwie art 24j analizowanej ustawy wprowadzony został w celu zapewnienia rzetelnego sprawowania usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne które dba również o interesy osób na rzecz których usługi te są świadczone. Należy też mieć na uwadze, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 uzzwzoś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności. Reasumując, Prezes PGWWP dokonał wadliwej wykładni i zastosowania przepisu art. 24j ust. 1 uzzwzoś w odniesieniu do przesłanek skrócenia obowiązywania dotychczasowej taryfy. Skoro zatem spółka udokumentowała, że zmieniły się w sposób znaczący warunki ekonomiczne świadczenia przez nią usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie może budzić wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do skrócenia okresu obowiązywania taryfy.
Należy przy tym zwrócić uwagę na sprzeczność z obowiązującymi przepisami poglądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do możliwości bilansowania cen wody i ścieków poprzez uzyskiwanie wzrostu przychodów w innych zakresach. Art. 20 ust. 2 uzzwzoś przewiduje bowiem bezwzględny wymóg określania taryfy na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji, czyli przypisania na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ta dyrektywa znajduje odzwierciedlenie w § 3 pkt 1 lit. c) oraz w §13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowego, zawierających nakaz eliminacji zjawiska subsydiowania skrośnego przy konstruowaniu taryfy, czyli pokrywania kosztów jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców usług (§2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego).
Zaskarżona decyzja narusza ponadto przepisy postępowania: art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygniecie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która – co do istoty sprawy – uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP – jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 244/13, LEX nr 1305548; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego zaś w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił, jeżeli chodzi o dokonanie oceny projektu taryfy i analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wedle dyrektyw określonych w art. 24c ust. 1 uzzwzoś. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do przedstawienia argumentów na okoliczność niezasadności zarzutów spółki i konstatacji co do uznania za prawidłowe postępowania przeprowadzonego przez organ regulacyjny i powielenia jego oceny prawnej. Organ odwoławczy nie przedstawił natomiast własnych ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy i nie dokonał własnej oceny prawnej oraz analizy ekonomicznej taryfy, co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została poddana należytej ponownej analizie i ocenie, zgodnie ze statuowaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Brak merytorycznego odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich okoliczności mających zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w całości kontroli sądu. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, z jakich przyczyn organ odwoławczy dokonał negatywnej oceny taryfy. Prowadzone postępowanie odwoławcze nie zostało ukierunkowane na wymagające wyjaśnienia okoliczności dotyczące oceny prawnej i analizy ekonomicznej taryfy, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24j ust. 1 uzzwzoś oraz art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz oplata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.