V SA/Wa 2002/23

V SA/Wa 2002/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jendrzejewska
Piotr Kraczowski
Tomasz Zawiślak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 czerwca 2023 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.143.2023 w przedmiocie uznania stosowanej praktyki za naruszającą zbiorowe prawo pacjentów oddala skargę.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Rzecznika Praw Pacjenta (zwanego dalej: "Rzecznikiem" lub "organem") z 30 czerwca 2023 r. o numerze RzPP-DPR-WPZ.45.143.2023.PP w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z 30 maja 2023 r. Rzecznik wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania przez podmiot leczniczy: [...] w K. (zwany dalej: "Szpitalem", "[...]" bądź "Skarżącym") praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań lub zaniechań mających na celu pozbawienie lub ograniczenie prawa pacjentów do osobistego kontaktu z innymi osobami, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2022 r. poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.p.").
W toku postępowania Szpital wyjaśnił, że zasady odwiedzin pacjentów uregulowane zostały w § 23 Regulaminu Organizacyjnego Szpitala wprowadzonego Zarządzeniem Dyrektora (...). Zapisy powyższe stanowią jednoznacznie, że odwiedziny pacjentów w tutejszym Szpitalu są realizowane. Natomiast Szpital, zarządzeniem nr 43/2022 [...] w K. w sprawie aktualnych wytycznych obowiązujących na terenie [...] w związku ze stopniem alarmowym BRAVO z dnia 9 maja 2022 r. (dalej: "zarządzenie") wprowadził pewne ograniczenia, które są wynikiem konieczności dostosowania funkcjonowania Skarżącego do aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. Na terenie Szpitala wprowadzono ograniczenia w ruchu osobowym, polegające aktualnie na tym, że odwiedziny innych/dodatkowych osób niż te które przebywają z pacjentem w Oddziale, odbywają się na wniosek, po to, by mieć pełną kontrolę nad tym kto przebywa na terenie Szpitala i czy jest do tego uprawniony. Osoby inne niż te, które przebywają z dzieckiem w Oddziale, chcące odwiedzić pacjenta składają wnioski w Kancelarii Szpitala lub wysyłają je w formie elektronicznej. Żaden złożony wniosek nie pozostaje bez odpowiedzi, a każdy rozpatrywany jest niezwłocznie, tak by osoba, która składa chęć złożenia wizyty pacjentowi, nawet jeśli jest to tego samego dnia, mogła zrealizować odwiedziny. Skarżący podkreślił, że ograniczenia te nie dotyczą opiekunów, którzy przebywają z pacjentami stale w Szpitalu (zasada: jedna osoba do jednego pacjenta). Szpital stwierdził, że te ograniczenia są konsekwencją realizacji obowiązku zwiększenia czujności dla celów bezpieczeństwa, które to wynikają z wprowadzonego przez Prezesa Rady Ministrów drugiego stopnia alarmowego BRAVO oraz trzeciego stopnia alarmowego CHARLIE-CRP na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem [...] powyższe jest zgodne z zatwierdzonymi do realizacji dla Szpitala Modułami zadaniowymi realizowanymi przez [...] w sytuacji wprowadzenia stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP. Realizacja tych modułów wymusiła wprowadził ograniczenia w ruchu osobowym na terenie Szpitala poprzez wzmożone kontrole pojazdów, osób oraz budynków a także zakaz wstępu do Szpitala osobom postronnym. [...] podkreśliło, że ze względu na swoją specyfikę (stopień referencyjności, wysokospecjalistyczne świadczenia, ilość pacjentów i porad, posiadanie centrum urazowego, udzielanie świadczeń dużej ilości ukraińskich dzieci) stanowi potencjalny cel o charakterze terrorystycznym. Do wyjaśnień Szpital przekazał kopię dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia ograniczeń.
Zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2023 r., Rzecznik – działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 u.p.p. – (1) uznał stosowaną przez Szpital praktykę polegające na wprowadzeniu ograniczeń w odwiedzinach pacjentów szpitala w związku z ogłoszeniem stopnia alarmowego BRAVO, a które to ograniczenia polegają na tym, że odwiedziny są możliwe tylko w uzasadnionych przypadkach, w drodze wyjątku, po uzyskaniu każdorazowo zgody Dyrektora Szpitala na odwiedziny danego pacjenta, bez określenia w ogólnodostępny i transparentny sposób, jakiego rodzaju są to przypadki, wyjątki oraz jakie są kryteria uzyskania takiej zgody, przy wskazaniu w sposób ogólny, że: "W uzasadnionych przypadkach Dyrektor Szpitala na indywidualny wniosek opiekuna pacjenta może w drodze wyjątku wydać zgodę na odwiedziny konkretnego pacjenta. Zakres odwiedzin uzgadniany jest z personelem medycznym", za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do kontaktu osobistego z innymi osobami, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 u.p.p. i nakazał ich zaniechanie; (2) zobowiązał Szpital do złożenia Rzecznikowi w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie informacji o stopniu realizacji działań zmierzających do zaniechania stosowania praktyk, o których mowa w pkt 1; (3) nadał decyzji (w punkcie 1) rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Szpital wprowadził zakaz odwiedzin pacjentów w oddziałach szpitalnych (§1 pkt 3 zarządzenia). W dalszej części tego przepisu wskazano, że: "w uzasadnionych przypadkach Dyrektor Szpitala na indywidualny wniosek opiekuna pacjenta może w drodze wyjątku wydać zgodę na odwiedziny konkretnego pacjenta. Zakres odwiedzin uzgadniany jest z personelem medycznym". Informacja o tym, że z dzieckiem może przebywać tylko jeden opiekun a odwiedziny innego członka rodziny możliwe są jedynie w wyjątkowych przypadkach znajdowała się również na drzwiach wewnętrznych. Szpital nie wskazał jakie kryteria decydowały o sytuacjach, w których istniała możliwość odwiedzenia pacjenta (Skarżąca wskazała, że wnioski o odwiedziny zawsze rozpatruje pozytywnie).
Rzecznik zauważył również, że wobec Szpitala nie została wydana decyzja/polecenie Wojewody czy też albo decyzja organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie ograniczenia/zaprzestania odwiedzin. Podmiot ten nie otrzymał zalecenia lub opinii konsultanta wojewódzkiego w zakresie ograniczenia lub zaprzestania odwiedzin.
Zdaniem Rzecznika w sprawie doszło do stosowania w podmiocie leczniczym praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Szpital bowiem od dnia 9 maja 2022 r. co do zasady zakazał odwiedzin pacjentów przebywających w oddziałach i jedynie w uzasadnionych sytuacjach Dyrektor Centrum w drodze wyjątku mógł wyrazić zgodę na odwiedziny.
Organ odnosząc się do przyczyn ograniczenia prawa pacjentów do odwiedzin (wprowadzenie drugiego stopnia alarmowego BRAVO) stwierdził, że ta okoliczność nie uzasadnia wprowadzenia ograniczeń. Zauważył, że zgodnie z częścią I ust. 2 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie zakresu przedsięwzięć wykonywanych w poszczególnych stopniach alarmowych i stopniach alarmowych CRP (Dz.U. z 2022 r. poz. 2065 ze zm., dalej: rozporządzenie) po wprowadzeniu drugiego stopnia alarmowego (stopień BRAVO) należy wykonać zadania wymienione dla pierwszego stopnia alarmowego oraz kontynuować lub sprawdzić wykonanie tych zadań, jeżeli wcześniej nie został wprowadzony stopień ALFA. Ponadto należy wprowadzić zakaz wstępu do przedszkoli, szkół i uczelni osobom postronnym. Po pierwsze organ wskazał, że powyższe zadania nie leżą w kompetencji dyrektora podmiotu leczniczego (dotyczą organów adm. publicznej oraz kierowników służb i instytucji właściwych w sprawie bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego), gdyż rozporządzenie to nie wymienia podmiotów leczniczych jako miejsc, do których taki zakaz wstępu musi zostać wprowadzony. Dodatkowo organ podkreślił, że osoba odwiedzająca pacjenta w szpitalu nie jest osobą postronną, gdyż uczestniczy w realizacji ustawowego prawa pacjenta w szpitalu. Zatem ograniczenie prawa do odwiedzin w oparciu o ww. akt prawny Rzecznik uznał za niedopuszczalne oraz bezprawne. Jednocześnie, zdaniem organu, Szpital jest w tym zakresie niekonsekwentny, gdyż jak sam wskazał realizuje (mimo formalnie nałożonych ograniczeń i obostrzeń) odwiedziny, co należałoby uznać za sprzeczne z ww. rozporządzeniem, w przypadku jego faktycznego zastosowania w niniejszej sprawie.
Organ wyjaśnił, że u.p.p. daje kierownikowi zakładu lub upoważnionemu przez niego lekarzowi możliwość wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z praw pacjenta, w tym z prawa do kontaktu osobistego z innymi osobami (art. 5 u.p.p.). Ograniczenia te jednak muszą być jak najmniej uciążliwe dla pacjentów oraz dostosowane do zidentyfikowanego, faktycznego zagrożenia – zastosowane środki muszą być proporcjonalne i celowe, nie zaś uznaniowe. W sprawie tego Szpital nie zastosował. Szpital bowiem w sposób skrajnie rygorystyczny ograniczył odwiedziny. Z procedury dotyczącej zasad odwiedzin wynika konieczność uzyskania każdorazowej zgody Dyrektora, która udzielana jest w uzasadnionych przypadkach (w drodze wyjątku; zasada: zakaz odwiedzin). Organ stwierdził, że z procedury nie można w żaden sposób zrekonstruować, o jakie przypadki chodzi i czym wniosek o odwiedziny musi się charakteryzować, aby kwalifikował się do potraktowania go jako wyjątku, a także kto zastępuje dyrektora (racjonalnie należy założyć, że nie jest on cały czas dostępny do rozstrzygania tego rodzaju wniosków). Nie zmienia i nie konwaliduje tego ustalenia wtrącenie w procedurze dotyczącej odwiedzin możliwości przebywania wraz dzieckiem przez rodzica w ramach realizacji dodatkowej opieki pielęgnacyjnej, gdyż są to dwa zupełnie odrębne prawa pacjenta (art. 33 ust. 1 oraz art. 34 u.p.p.) i nie można ich wzajemnie zastępować.
Rzecznik stwierdził, że generalnie zasady przyjęte przez Skarżącego są nieprzemyślane, gdyż są po prostu przez sam Szpital nierealizowane (zawsze się godzi na odwiedziny), natomiast literalnie ograniczenia są skrajnie rygorystyczne. Z tych ograniczeń w zakresie uzasadnionych przypadków oraz w drodze wyjątku nie wynika i nie jest realizowana intencja szpitala w postaci chęci nadzoru nad ruchem w szpitalu i nad tym, kto odwiedza pacjenta, kiedy i tak każdy jest do takich odwiedzin dopuszczany.
Organ podkreślił, że już tak ustalone rygorystyczne zasady mogą spowodować odstąpienie potencjalnych odwiedzających od złożenia wniosku o udzielenie zgody na odwiedziny.
W ocenie organu szpital nie wykazał zasadności zastosowania ograniczeń (zagrożenie terrorystyczne) w kontekście przesłanek z art. 5 u.p.p., a także poprzez ich niestosowanie przez siebie samego. Opisana praktyka jest zorganizowana, gdyż została ustanowiona przez kierownictwo Szpitala w treści obowiązujących procedur wewnętrznych. Praktyka jest bezprawna wobec niezgodności z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 u.p.p. oraz narusza zbiorowe prawa pacjentów, gdyż odnosi się do każdego pacjenta, który chciałby skorzystać z prawa do odwiedzin.
Organ nałożył na podmiot obowiązek złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów na podstawie art. 64 ust. 2 u.p.p. W tym kontekście także zauważył, że z dniem 1 lipca 2023 r. uchylono stan zagrożenia epidemicznego w związku z SARS-CoV-2 i w związku z tym, co do zasady odpadnie przesłanka zagrożenia epidemicznego w kontekście ograniczenia praw pacjenta na podstawie art. 5 u.p.p. Zatem ustalone zasady odwiedzin po tej dacie muszą tę okoliczność uwzględniać, a więc czynić ograniczenie praw pacjenta (dostęp do odwiedzin) wyjątkiem, a nie zasadą.
W skardze z 9 sierpnia 2023 r. Szpital wniósł o uchylenie ww. decyzji, względnie o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie:
1) art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że Szpital stosował praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, polegające na wprowadzeniu ograniczeń w odwiedzinach pacjentów szpitala w związku z ogłoszeniem stopnia alarmowego BRAVO;
2) art. 64 ust. 1 i 2 u.p.p. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na czynność w terminie niemożliwym do wykonania biorąc pod uwagę status prawny Skarżącego oraz aktualną sytuację geopolityczną a także mogącym pociągać za sobą nieodwracalne skutki z uwagi na niemożność cofnięcia wykonanych czynności;
3) art. 5 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że konieczność podjęcia przez Skarżącego określonych działań związanych z ograniczeniem korzystania z praw pacjenta w świetle nałożonych na Skarżącego obowiązków wynikających z obowiązującego stopnia zagrożenia BRAVO – jest bezprawne;
4) art. 33 u.p.p. poprzez przyjęcie, że zostało naruszone prawo pacjenta do kontaktu z innymi osobami w świetle nałożonych na Skarżącego obowiązków wynikających z obowiązującego stopnia zagrożenia BRAVO;
5) § 5 rozporządzenia oraz jego załącznika (część I ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący nie jest organem, do którego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia, w szczególności w zakresie wprowadzenia dodatkowych kontroli osób, zapewnienia dostępności w trybie alarmowym personelu wyznaczonego do wdrażania procedur działania na wypadek zdarzeń o charakterze terrorystycznym oraz wzmocnienia ochrony ważnych obiektów publicznych;
6) art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania w świetle informacji uzyskanych od Skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez organ;
7) art. 7a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do realizacji obowiązków wynikających z ogłoszonego stopnia zagrożenia BRAVO;
8) art. 7, 8, 9, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (pacjentów, personelu podmiotu leczniczego, osób przebywających na terenie szpitala), jak też poprzez błędy w ustaleniach wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zastosowania przepisów prawa wobec Skarżącego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który podważa zaufanie obywatela do organów władzy publicznej i stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Dodatkowo Szpital wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi pism na wykazanie zasadności stanowiska [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Kontrolując sprawę w ramach tak zakreślonych kompetencji Sąd uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 64 ust. 1 i 2 u.p.p., zgodnie z którym, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie i wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym, już w tym miejscu należy stwierdzić, że w wypadku uznania określonej praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów obowiązkiem Rzecznika jest nakazanie zaniechanie tej praktyki oraz nakazanie podjęcia określonych działań w celu usunięcia naruszeń w określonym terminie oraz co jest istotne organ ma obowiązek, a nie uprawnienie do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Dlatego też organ, w wypadku uznania określonej praktyki za niedozwoloną i naruszającą zbiorowe prawa pacjentów musiał nadać swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co w sprawie uczynił prawidłowo.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p., przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Bezprawność tradycyjnie ujmowana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym, który obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych jako zasady współżycia społecznego. Do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. W związku z powyższym dla kontroli prawidłowości decyzji bez znaczenia pozostaje fakt "narzucenia" z góry przez podmiot założycielski określonych rozwiązań (ograniczeń). Nie ma bowiem znaczenia wina bądź jej brak przy stosowaniu praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Liczy się obiektywny fakt, a nie powody dla których wprowadzono niezgodne z prawem ograniczenia. Słusznie zauważył także Rzecznik w odpowiedzi na skargę, że to na podmiocie udzielający świadczeń zdrowotnych, a więc na Skarżącym ciąży obowiązek przestrzegania praw pacjenta i podmiot taki musi podejmować takie działania organizacyjne, aby temu obowiązkowi sprostać (art. 2 u.p.p. - przestrzeganie praw pacjenta określonych w ustawie jest obowiązkiem organów władzy publicznej właściwych w zakresie ochrony zdrowia, Narodowego Funduszu Zdrowia, podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, osób wykonujących zawód medyczny oraz innych osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z pism i korespondencji. Pisma te w żaden sposób nie odnoszą się do obiektywnego faktu naruszenia zbiorowych prawa pacjenta, mogą co najwyżej wskazywać, że określone podejmowane działania były konsultowane bądź narzucane przez podmiot założycielski, co w sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego i czego się również nie bada.
Przechodząc do merytorycznej oceny kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko Rzecznika, że praktyka wynikająca z zarządzenia Dyrektora Szpitala (§ 1 ust. 3 zarządzenia nr 43/2022 z 9 maja 2022 r. stanowi, że w związku z wprowadzeniem drugiego stopnia alarmowego BRAVO do odwołania utrzymuję zakaz odwiedzin pacjentów za wyjątkiem opiekunów pacjentów realizujących prawo do dodatkowej opieki pielęgnacyjnej, rodziców dzieci na czas ich karmienia lub kangurowania (przytulanie dziecka "skóra do skóry" – dopisek Sądu). W uzasadnionych przypadkach Dyrektor Szpitala na indywidualny wniosek opiekuna pacjenta może w drodze wyjątku wydać zgodę na odwiedziny konkretnego pacjenta. Zakres odwiedzin uzgadniany jest z personelem medycznym) polegająca co do zasady na zakazie odwiedzin pacjenta i tylko w wyjątkowych sytuacjach udzielaniu zgody przez Dyrektora Szpitala na takie odwiedziny naruszała wynikające z art. 33 ust. 1 u.p.p. prawo pacjenta do kontaktu osobistego z innymi osobami.
Słusznie organ stwierdził, że wskazanie wyjątku w postaci prawa odwiedzin opiekunów pacjentów realizujących prawo do dodatkowej opieki pielęgnacyjnej, rodziców dzieci na czas ich karmienia lub kangurowania jest zupełnie czym innym niż prawo pacjenta do odwiedzin. Pierwsze prawa wynikają z art. 34 u.p.p. (prawo pacjenta do dodatkowej opieki pielęgnacyjnej; patrz także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki okołoporodowej Dz.U. z 2023 r. poz. 1324), a prawo pacjenta do kontaktu z innymi osobami wynika z art. 33 u.p.p.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że z powyższego zapisu zarządzenia wynika reguła i wyjątek, a więc zakaz odwiedzin to reguła, odwiedziny to wyjątek. Taki literalny zapis jest skrajnie niedopuszczalny. Jednakże, jak wyjaśnił Szpital, zapis ten był w praktyce stosowany w ten sposób, że udzielano zgody każdemu kto o nią poprosił. Powyższe jednakże i tak stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta. Pomijając fakt, czy zakaz odwiedzin był przestrzegany, czy też nie, to ograniczenie prawa odwiedzin do szczególnie uzasadnionych przypadków jest pojęciem niedookreślony. Praktyka ta zatem jest zupełnie nietransparentna i uznaniowa, gdyż nie jest oparta o jakiekolwiek reguły, które mógłby poznać zarówno pacjent, jak i jego osoba bliska wyrażająca chęć odwiedzin. Co więcej praktyka ta każdorazowo wymaga zgody Dyrektora Szpitala (sic!) lub i tu należy snuć przypuszczenie określonego lekarza, a więc także podjęcie decyzji przez lekarza siłą rzeczy rozciągnięte jest w czasie. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji Rzecznik wyjaśnił, że wszelkie ograniczenia prawa określonego w art. 33 ust. 1 u.p.p. muszą być uzasadnione i adekwatne do zaistniałego zagrożenia bądź możliwości organizacyjnych podmiotu. Taka organizacja odwiedzin u Skarżącego prowadzi w rzeczywistości do nadmiernej ingerencji w prawo pacjenta do kontaktu osobistego i uzależnienia odwiedzin wyłącznie od decyzji Dyrektora Szpitala (lub kierownika/koordynatora oddziału/wyznaczonego lekarza). W niniejszej sprawie już samo wprowadzenie niejasnych a zarazem sprzecznych z zasadą proporcjonalności, zasad realizacji odwiedzin w szpitalu Skarżącego prowadzi do wniosku, że doszło do stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Zasada proporcjonalności musi bowiem łączyć się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw pacjenta. Wreszcie wprowadzone ograniczenia muszą być jasne i nie mogą pozostawiać personelowi medycznemu decyzji co do realizacji prawa praw pacjenta. W sprawie reguły dotyczące odwiedzin powyższego nie uwzględniały.
Co więcej zasadnie zwraca uwagę Rzecznik, że tego rodzaju ograniczenia już same w sobie mogły powodować u osób wyrażających chęć odwiedzin np. bliskiej osoby odstąpienie od złożenia wniosku i odwiedzin, a więc powodowały tzw. efekt mrożący.
Zgodzić się także należy z organem, że zasady przyjęte przez Szpital są nieprzemyślane, gdyż są po prostu przez sam podmiot nierealizowane, o czym była mowa wyżej. Tym samym w żaden sposób nie realizują również pierwotnej intencji Skarżącego w postaci chęci nadzoru nad ruchem w szpitalu i nad tym, kto odwiedza pacjenta, kiedy i tak każdy jest do takich odwiedzin dopuszczany.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.p., pacjent podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej ma prawo do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami.
Prawo do kontaktu osobistego z innymi osobami może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 u.p.p. Zgodnie z trym przepisem, kierownik podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych lub upoważniony przez niego lekarz może ograniczyć korzystanie z praw pacjenta w przypadku wystąpienia zagrożenia epidemicznego lub ze względu na bezpieczeństwo zdrowotne pacjentów, a w przypadku praw, o których mowa w art. 33 ust. 1, także ze względu na możliwości organizacyjne podmiotu.
Zasadnie organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że art. 5 u.p.p., stanowiący wyjątek od zasady poszanowania praw pacjenta i ochrony praw człowieka, musi być interpretowany ściśle przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Ze względu na swoją rolę w systemie ochrony zdrowia, przepis art. 5 u.p.p. powinien być wykładany zawężająco, bez możliwości rozszerzającej interpretacji. Stosowany powinien być również jedynie w wyjątkowych sytuacjach w przypadku stwierdzenia przesłanek ograniczenia korzystania z praw pacjenta. Tylko w takich przypadkach możliwe jest ograniczenie (a nie pozbawienie) korzystania z praw pacjenta i to jedynie przez okres niezbędny. Niemniej jednak, powyższe ograniczenie nie może stwarzać rzeczywistego zagrożenia dla więzi pacjentów i ich bliskich. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że uregulowanie w art. 33 ust. 1 u.p.p. prawa do odwiedzin jest realizacją art. 47 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że w sprawie mamy do czynienia z prawem chronionym przez konstytucję, które to prawo może podlegać ograniczeniu jedynie w drodze niezbędnego wyjątku. A więc prawo do odwiedzin musi być zasadą i tylko w niewielkim stopniu z uzasadnionych przyczyn chroniących inne wartości chronione przez konstytucję (np. zdrowie, bezpieczeństwo) może być ograniczone, a nie wyłączone (zakaz odwiedzin). Interpretowanie wyjątków nie może mieć charakteru rozszerzającego, a tym samym zastosowanie (ustalenie) określonych kryteriów musi być przejrzyste i czytelne, w szczególności dla pacjentów, którzy są stroną niewątpliwie słabszą w relacji z podmiotem leczniczym i wymagają szczególnej ochrony.
Odnosząc się zarzutów Skarżącego wskazujących, że ograniczenia w odwiedzinach zostały ustalone na skutek wprowadzenia na terenie Rzeczpospolitej Polskiej drugiego stopnia alarmowym BRAVO, Sąd uznaje je za zupełnie nie zasadne. Pomijając już fakt, że ten stopień alarmowy BRAVO w Polsce występuje nieprzerwanie od 2022 r. i został kolejny raz przedłożony, to ta okoliczność nie uzasadnia wprowadzenia ograniczeń w realizacji prawa pacjentów do odwiedzin.
Zasadnie organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z rozporządzeniem, to wprowadzenie tego stopnia alarmowego BRAVO stawia w wyższej gotowości głównie służby w zakresie bezpieczeństwa a administracja publiczna jest zobowiązana do zachowania szczególnej czujności. Obowiązywanie tego alarmu może powodować pewne niedogodności dla obywateli (pacjentów) w postaci np. ograniczeń w dostępności do niektórych przestrzeni podmiotu leczniczego (trudności w parkowaniu w okolicy szpitala) czy zorganizowanie wejścia do szpitala tylko jednym wejściem. Jednakże w żadnym wypadku stopień alarmowy BRAVO, nie jest przeciwskazaniem do odwiedzin pacjentów. Prawidłowo powyższe wywiódł Rzecznik, który zwrócił uwagę na częścią I ust. 2 pkt 8 załącznika do rozporządzenia w którym wskazano, że należy wykonać zadania wymienione dla pierwszego stopnia alarmowego oraz kontynuować lub sprawdzić wykonanie tych zadań, jeżeli wcześniej nie został wprowadzony stopień ALFA. Ponadto należy wprowadzić zakaz wstępu do przedszkoli, szkół i uczelni osobom postronnym. Przepisy rozporządzenia w żaden sposób nie nakazują kierownikowi podmiotu leczniczego wprowadzać zakazu odwiedzin, czy też ograniczać odwiedzin z powodu wprowadzenia stopnia alarmowego BRAVO. Także powołane w skardze przepisy częścią I ust. 2, 5, 6 i 7 załącznika do tego rozporządzenia nie nakazują w żaden sposób wprowadzania takich ograniczeń w odwiedzinach jak zostały wprowadzone w sprawie. Kierownik takiej jednostki co najwyżej ma jedynie wprowadzić dodatkowe kontrole pojazdów, osób oraz budynków publicznych w rejonach zagrożonych (ust.2); ostrzec personel o możliwych formach zdarzenia o charakterze terrorystycznym (ust. 5); zapewnić dostępność w trybie alarmowym personelu wyznaczonego do wdrażania procedur działania na wypadek zdarzeń o charakterze terrorystycznym (ust. 6); sprawdzić i wzmocnić ochronę ważnych obiektów publicznych (ust.7). Powyższe nie może w żaden sposób powodować ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa pacjenta. Większość obowiązków wskazanych w rozporządzeniu została nałożona na inne podmioty niż Skarżący. Co oczywiście jest zrozumiałe ze względu na prawo pacjenta do odwiedzin, które może być ograniczone (a nie zakazane), tylko do ściśle określonych przypadków – na co już wyżej Sąd wskazywał. Skoro rozporządzenie nie wymienia podmiotów leczniczych jako miejsc, do których taki zakaz wstępu musi zostać wprowadzony, to odczytywanie tego zapisu poprzez analogię do szkół i uczelni wyższych, mimo że jednostką założycielską jest uczelnia wyższa (patrz KRS) jest całkowicie nieuzasadnione ze względu na zastosowanie nieuprawnionej w tym wypadku wykładni rozszerzającej. Jeśli celem prawodawcy byłoby wprowadzenie takiego ograniczenia w podmiotach leczniczych wymieniłby je w treści ww. aktu prawnego. Prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu zauważono również, że odwiedzający nie jest osobą postronną z perspektywy prawa pacjenta do odwiedzi, najczęściej odwiedzjącym będzie osoba bliska duchowo pacjentowi (pacjent również małoletni może odmówić kontaktu – art. 33 ust. 2 u.p.p.).
W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko Rzecznika, że w sprawie Szpital wprowadził zasady odwiedzin, które naruszają zbiorowe prawa pacjenta. Uczynił to w sposób nieprawidłowy, ograniczają kontakt pacjenta z odwiedzającym w sposób naruszający art. 5 u.p.p. poprzez wprowadzenie konieczności uzyskania każdorazowej zgody określonego podmiotu, a także na zasadzie nietransparentnych kryteriów. Wprowadzone ograniczenia naruszają zasadę proporcjonalnością względem zidentyfikowanego zagrożenia. Skoro zachowanie Szpitala nie miało umocowania w przepisach prawa, gdyż przekraczało zakres umocowania do ograniczeń praw pacjenta, to wydana przez Rzecznika decyzja jest prawidłowa i zasadna. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do nieuprawionego ograniczania praw pacjenta do osobistego kontaktu i ingerowałaby w konstytucyjne prawa pacjenta do poszanowania jego praw (prawo pacjentów do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym - art. 47 Konstytucji RP, a także prawa do ochrony zdrowia – art. 68 Konstytucji RP). Art. 68 Konstytucji RP, formułujący prawo do ochrony zdrowia, nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a w stosunku m.in. do osób chorych, w tym będących w stanie terminalnym – obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej. Tym samym Sąd formułowane przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 5, art. 33 u.p.p., a także § 5 rozporządzenia w związku z częścią I ust. 2, 5, 6 i 7 załącznika do tego rozporządzenia uznał za niezasadne.
Sąd również nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz 105 k.p.a. Zauważenia przede wszystkim wymaga, że w sprawie stan faktyczny jest jasny, sporna jest jedynie jego interpretacja w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Tym samym zasady dotyczące postepowania wyjaśniającego nie mogły zostać naruszone. W sprawie postępowanie Rzecznika zostało wszczęte z "urzędu" a więc wskazywanie na sygnał od osoby nie będącej pacjentem nie ma żadnego znaczenia, gdyż organ nie naruszenia praw tej osoby, tylko badał praktykę Szpitala, która okazała się naruszać zbiorowe prawa pacjentów, a nie tylko pojedynczego podmiotu. W sprawie strona skorzystała z prawa do wysłuchania i przedstawiła swoje stanowisko zarówno w odpowiedzi na wezwanie, jak i przed wydaniem decyzji. Zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest zupełnie niezrozumiały. Skład orzekający nie stwierdził aby przedmiotem sporu była treść normy prawnej budząca wątpliwości. Przepisy dotyczące prawa pacjenta do odwiedzin są jasne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Co więcej istnieje bogate orzecznictwo, z którego jasno wynika, że ograniczyć prawo pacjenta do odwiedzin można tylko w wyjątkowych sytuacjach stosując proporcjonalne środki do zagrożeń związanych z odwiedzinami.
Zupełnie nie zasadny jest zarzut wydania decyzji przez organ bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. To właśnie te interesy badając sprawę organ miał na uwadze i to że decyzja nie zadowala i nie przekonuje Skarżącego nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. W decyzji organ bowiem szczegółowo wskazał na przyczyn dla których wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. W sprawie Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 9 i 105 k.p.a. Strona bowiem nie zwracał się do organu o udzielenie odpowiedzi czy takie ograniczenie praw pacjenta jest zasadne, czy też nie. A więc organ nie mógł naruszyć tej zasady. Nie było również podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż Rzecznik wykazał, że w sprawie naruszono zbiorowe prawa pacjenta i działanie samej Skarżącej nie miało oparcia w przepisach prawa. Tym samym powoływanie się przez Skarżącego na zagrożenie terrorystyczne, które przyświecało mu we wprowadzeniu ograniczeń jawi się jako działanie może w subiektywnym (nie obiektywnym – obiektywna ocena zagrożeń i im przeciwdziałanie zawarta jest w rozporządzeniu) poczuciu jako zasadne, jednakże było działaniem bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Reasumując Sąd nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ przeprowadził wymagane prawem postępowanie, w toku którego zgromadził niezbędny do ustalenia stanu faktycznego materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionym rozstrzygnięciu. Cały ten materiał dowodowy stanowił podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.