V SA/Wa 199/22

V SA/Wa 199/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Monika Kramek
Tomasz Grzybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. z 9 sierpnia 2021 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o nałożeniu na Miasto P. (strona skarżąca) obowiązku przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego w sposób określony w tejże decyzji pierwszo-instancyjnej (s. 1 i n.).
Jak wynika z motywów spornej decyzji, wg organów podstawowym powodem nałożenia obowiązku skorygowania wniosku taryfowego było ustalenie o "zbyt gwałtownym" wzroście cen i stawek opłat dla odbiorców na nowy okres taryfy. Ceny za świadczone usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków powinny zostać skalkulowane tak, by zapewnić ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, tj. by odbiorcy nie byli obciążani gwałtownymi wzrostami cen i stawek opłat. Tymczasem wnioskodawca zaplanował wzrost cen za 1 m3 wody w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy o ponad 46% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej oraz wzrost ceny odprowadzania ścieków w ciągu całego okresu obowiązywania taryfy o ponad 32% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej. W konsekwencji łączna cena wskaźnikowa dla odbiorców gospodarstw domowych wzrośnie o ponad 78% w trzecim okresie obowiązywania nowej taryfy w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej (s. 3-4 spornej decyzji). To stanowisko podtrzymał Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, akcentując podjętą przez organ regulacyjny próbę wyjaśnienia ww. wątpliwości (s. 5 i 7 decyzji). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca uzasadniając wzrosty kosztów na kolejne trzy lata obowiązywania planowanej taryfy wskazywał w szczególności na koszty amortyzacji i koszty usług obcych. Nie uzasadnił jednak konieczności ponoszenia wskazanych wyżej kosztów w proponowanej wysokości. W zakresie kosztów amortyzacji organ stwierdził, że gmina nie przedstawiła szczegółowego planu amortyzacji, który pozwalałby na ocenę kosztów amortyzacji poszczególnych elementów w poszczególnych okresach obowiązywania planowanej taryfy oraz umożliwiał ocenę poszczególnych stawek amortyzacji przypisanych do poszczególnych aktywów w przedsiębiorstwie. Udział kosztów amortyzacji w niezbędnych przychodach wymagał jasnego i szczegółowego uzasadnienia tej pozycji kosztowej w przedłożonym projekcie taryfy. Przy ustalaniu okresu amortyzacji i rocznej stawki amortyzacyjnej uwzględnia się okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Stawka amortyzacji wynosząca 4,5% równoznaczna jest z przewidywanym okresem amortyzacji 22,2 roku, a tymczasem faktyczny okres technicznej sprawności umożliwiającej efektywną eksploatację np. studni głębinowej lub wierconej czy też sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej jest znacznie dłuższy, co uwzględnione w sposób właściwy wpłynęłoby na projektowany poziom cen i stawek usług. Przyjęcie zbyt wysokich stawek amortyzacji powoduje automatycznie wzrost planowanych kosztów działalności przedsiębiorstwa, które nie mogą zostać uznane za uzasadnione. Jedynie jako polemikę z prawidłową oceną kosztów dokonaną przez organ regulacyjny można zdaniem organu odwoławczego traktować wyjaśnienia wskazujące, że "zmniejszenie stawki amortyzacyjnej poniżej 3% będzie działaniem na szkodę mieszkańców, którzy oczekują dalszego inwestowania w sieć wodociągowo-kanalizacyjną". Wnioskodawca nie uzasadnił także wystarczająco planowanych kosztów materiałów i usług obcych; w szczególności nie wykazano jakie usługi wchodzą w skład planowanych usług obcych, a mając na uwadze ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, wnioskodawca powinien wykazać, że planowane usługi obce są konieczne do przeprowadzenia, a dodatkowo możliwe do wykonania własnymi środkami oraz w późniejszym terminie. Wnioskodawca nie przedstawił także szczegółowych wyjaśnień w zakresie planowanych remontów w kolejnych latach obowiązywania taryfy. Zabrakło wyjaśnień dotyczących wskazania czego dotyczą planowane remonty oraz odnośnie do zasadności przeprowadzania poszczególnych usług remontowych w kolejnych latach obowiązywania planowanej taryfy (s. 6 spornej decyzji). Niezależnie od powyższego zauważono, że wskazanie w decyzji organu regulacyjnego Burmistrza Miasta P., zamiast Miasta, nie miało wpływu na wynik sprawy (s. 8 decyzji).
W skardze do tut. Sądu Miasto P. zgłosiło wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji, a ewentualnie o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Ponadto zażądano zwrotu kosztów postępowania. Podstawę ww. wniosków stanowiły następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego:
- art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez skierowanie decyzji organu pierwszej instancji, a także szeregu pism w trakcie postępowania do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Burmistrza Miasta P., a jednocześnie skierowanie decyzji przez organ drugiej instancji do innego podmiotu, tj. Gmina Miasto P.,
- art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie, którą załatwiono milcząco,
- art. 6, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 136 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- art. 24c ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472 ze zm., dalej: "rozporządzenie taryfowe").
Istota argumentacji strony skarżącej odnosi się po pierwsze do kwestii skierowania decyzji przez organ regulacyjny do adresata niebędącego stroną postępowania, tj. do Burmistrza P., zamiast do Miasta P. (s. 5-7 skargi), po drugie zaś do wydania decyzji odmownej po upływie 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (s. 8-11 skargi). Wreszcie po trzecie, strona odnosi się do kwestii kalkulacji cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w sposób, który nie zapewnia "ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat", tj. do przesłanki wynikającej z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego, a tak w aspekcie procesowym, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (s. 12-29 skargi). W ocenie Miasta, po pierwsze, skierowanie decyzji organu regulacyjnego do Burmistrza P. zamiast do Miasta, tj. do osoby niebędącej stroną, powinno skutkować nieważnością decyzji. Po wtóre, nieważnością decyzja jest obarczona również wobec wydania w sytuacji upływu terminu wynikającego z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. wobec milczącego załatwienia sprawy. Po trzecie wreszcie, wskazano na brak wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia o nieuzasadnionym wzroście cen i stawek oraz składających się na nie elementów kalkulacyjnych taryfy. W szczególności, przed wydaniem decyzji odmownej nie wezwano Miasta do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów przedstawiających wzrost kosztów wnioskodawcy, w tym odnośnie do amortyzowanych oraz remontowanych aktywów. Co więcej, przyjęto kontrfaktyczne ustalenie o wskazaniu stawki amortyzacji w wysokości 4,5%, podczas gdy Miasto przyjęło tę wartość na poziomie 3%. W istocie więc stanowisko wyrażone w spornej decyzji opiera się "na subiektywnym przekonaniu o zbyt wysokiej podwyżce cen".
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ podtrzymał co do istoty stanowisko w sprawie, w szczególności jak chodzi o brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji oraz o ocenę planowanych wzrostów cen (por. s. 7 i 15 odpowiedzi). Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja organu regulacyjnego nie została wydana z przekroczeniem 45-dniowego terminu wynikającego z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zważywszy na tę okoliczność, że nie należy doń wliczać czynności zmierzających do przedstawienia przez stronę kompletnego wniosku, także w zakresie danych mających znaczenie dla jego oceny in meriti. W tym zakresie przedstawiono wyliczenie, z którego wynika, że organ regulacyjny wydał decyzję w 34. dniu efektywnego upływu ww. terminu (s. 8 i n. odpowiedzi).
Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnicy stron popierali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszym rzędzie odnotować należy, że nie ma podstaw do uwzględnienia najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności decyzji wydanych w obu instancjach. Odnośnie do kwestii skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie podkreślić należy po pierwsze, że nie odnosi się powyższy zarzut do spornej decyzji, lecz do decyzji pierwszo-instancyjnej, po wtóre zaś, że z decyzji organu regulacyjnego wynika, że chodzi o odmowę zatwierdzenia taryfy dla Miasta P., jak też że to Miasto jest zobligowane do przedłożenia poprawionego wniosku. Aby zarzut powyższy mógł odnieść pożądany skutek, należało zatem wykazać w obu ww. płaszczyznach (tj. poprawnego zaadresowania decyzji ostatecznej, jak i skierowania odmowy zatwierdzenia taryfy do Miasta, mimo zaadresowania decyzji na organ wykonawczy, tzn. burmistrza) wpływ dostrzeżonego uchybienia na wynik sprawy; ściślej należało wykazać, że strona skarżąca istotnie nie została uwzględniona jako strona postępowania i następnie adresat decyzji wydanych w obu instancjach. Trzeba bowiem pamiętać, że wady skutkujące nieważnością decyzji mają co do zasady (jak też istoty) materialnoprawny charakter. W szczególności przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa będzie spełniona wówczas, gdy w sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzję otrzymała osoba, której nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 tej ustawy, tj. niemająca interesu prawnego lub niebędąca adresatem obowiązku określanego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu w sprawie taka sytuacja nie występuje. Wskazanie jako adresata Burmistrza Miasta P., zamiast samego Miasta, mieści w kategorii oczywistej omyłki, skoro z formuły sentencji decyzji organu regulacyjnego jednoznacznie wynika, że to Miastu odmawia się zatwierdzenia taryfy, jak też Miasto zostało zobowiązane do przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego. Ponadto decyzja ostateczna, będąca przedmiotem skargi do tut. Sądu, została prawidłowo zaadresowana do Miasta. Zatem finalnie obowiązek gminy został określony w sposób nie tylko jednoznaczny treściowo, ale i podmiotowo.
Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie, że sprawa została już załatwiona milcząco, a to na skutek wejścia w życie taryfy w trybie art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do 45-dniowego terminu na wydanie decyzji "taryfowej" nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności, w tym związanych z wezwaniem strony do złożenia dokumentów i informacji niezbędnych do analizy wniosku co do meritum, a więc związanych z treścią wniosku taryfowego (vide np. wyrok NSA o sygn. I GSK 485/22, CBOSA). Organ wprawdzie nie wypowiedział się w tym zakresie w spornej decyzji, jednakże z akt sprawy wynika, że ww. termin nie ekspirował skutecznie w przedmiotowym przypadku. W szczególności nie ma zasadniczo podstaw do kontestowania zapatrywania wyrażonego na s. 8 odpowiedzi na skargę, że decyzję o odmowie zatwierdzenia taryfy wydano przed efektywnym upływem ww. terminu.
Na tym tle chybione jest zwłaszcza twierdzenie strony skarżącej, że pismo z 23 czerwca 2021 r., które dotyczyło błędnie określonych zdaniem organu elementów kalkulacyjnych wniosku (s. 2 spornej decyzji), nie może zostać uznane za takie, które powoduje zawieszenie biegu ww. terminu (s. 9 skargi). Nie jest bowiem tak, jak wywodzi się w skardze, że tylko wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a nie np. "wezwanie do korekty przedłożonych dokumentów", pozwalające na merytoryczną ocenę wniosku, może zostać uznane za takie, które powoduje zawieszenie biegu ww. terminu (por. w tym zakresie trafnie w odpowiedzi na skargę, s. 9 i n.).
Sąd nie podzielił również w ww. zakresie argumentacji pełnomocnika Miasta prezentowanej na rozprawie. Nawet gdyby uwzględnić niekwestionowaną przez organ podczas rozprawy kwestię komunikacji via ePUAP z Miastem i w związku z tym odmienny od przedstawionego na s. 8 odpowiedzi na skargę sposób liczenia biegu ww. terminu, to nie miałoby powyższe wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie wykazano, by i w tej sytuacji 45-dniowy termin na wydanie decyzji "taryfowej" został przekroczony.
Sąd stwierdza w tym kontekście ponadto – w nawiązaniu do stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika na rozprawie – że znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie organu regulacyjnego z 20 lipca 2021 r. spełnia wszystkie kryteria formalne oraz treściowe wynikające z art. 79a Kpa. Polemikę z treścią tego zawiadomienia, zmierzająca do wykazania jego niejednoznaczności i w konsekwencji nawiązującą do konstrukcji aktu non existens, należy uznać za zbyt daleko idącą, a to biorąc pod uwagę podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza praworządności oraz pisemności (art. 6, art. 14 § 1a Kpa).
Finalnie uznać więc należy, że nie została również spełniona przesłanka nieważności wynikająca art. 156 § 1 pkt 3 in fine Kpa.
Sąd nie podzielił również zarzutów strony odnoszących się do stanowiska organu co do meritum, tj. w zakresie przesłanki "ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat". Wypada w tym względzie zacząć od tego zasadniczego spostrzeżenia, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się w sprawie takiej, jak niniejsza, nie tyle do oceny wiadomości specjalnych, tj. niejako "branżowej" analizy oceny organu regulacyjnego, lecz do weryfikacji spornej decyzji pod kątem spójności uzasadnienia i zupełności materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie. Innymi słowy, sądowa ingerencja we władztwo administracyjne organu regulacyjnego uzasadniona jest o tyle, o ile prezentowane przez organ stanowisko jawi się jako dowolne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonych dowodach, w tym przypadku w szczególności w informacjach wskazanych przez wnioskodawcę oraz przesłankach natury ekonomicznej, które organ zobligowany jest uwzględniać przy ocenie wniosku taryfowego.
Na tym tle jako trafne jawi się zapatrywanie wyrażone w spornej decyzji (s. 7), że zmiana cen i stawek powinna zostać uzasadniona w trzech płaszczyznach, tj. przy uwzględnieniu kryterium niezbędności, ekonomicznej zasadności oraz należytej staranności, której celem jest interes odbiorców. Sam zaś "fakt ponoszenia określonego wydatku nie przesądza jeszcze, że wydatek jest uzasadniony", bowiem w świetle § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego taryfa powinna zostać opracowana przez wnioskodawcę w sposób zapewniający "ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat".
W ocenie Sądu spójna jest ocena organu, że przedłożony wniosek taryfowy nie spełnia tego kryterium z uwagi na skalę różnicy między obecnymi a planowanymi cenami i stawkami, bowiem zakłada w ciągu trzech lat wzrost ceny wskaźnikowej o ponad 78% (łącznie w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków). Trzeba jednak zarazem podkreślić, że organ regulacyjny wykazał dostateczną w realiach sprawy inicjatywę dowodową, wzywając do korekty elementów kalkulacyjnych wniosku; wystosował też zawiadomienie, o którym mowa w art. 79a Kpa. Do strony skarżącej należało więc wykazanie, że uczyniła zadość wszystkim nałożonym nań zobowiązaniom, czego nie uczyniono, ograniczając się w zasadniczej mierze do przywołania nieadekwatnych w stanie faktycznym poglądów orzecznictwa (s. 12 i n.).
Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że charakter procedury dotyczącej zatwierdzenia taryfy zakłada aktywną rolę wnioskodawcy, tj. że wskaże i uzasadni, również we wspomnianym aspekcie ochrony odbiorców usług, konieczność planowanych zmian. Jako nieporozumienie jawią się na tym tle zarzuty związane z zaniechaniem wezwania o przedstawienie szczegółowego planu amortyzacji, czy kosztów materiałów i usług obcych (s. 21 i n. skargi). Rzeczą Miasta było odpowiednie przedstawienie tych elementów taryfy, w tym że planowane usługi (remontowe) są konieczne i możliwe do przeprowadzenia w kolejnych latach obowiązywania taryfy. Do Miasta należało również uzasadnienie wskazanego okresu amortyzacji przedmiotowej infrastruktury, a to w optyce akcentowanego przez organ (s. 6 spornej decyzji) okresu technicznej sprawności sieci kanalizacyjnej oraz wodociągowej. Na tym tle bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia przywołania w decyzji zawyżonego względem deklarowanego przez wnioskodawcę wskaźnika amortyzacji (4,5%, zob. s. 19 skargi), skoro istota oceny ekonomicznej organu sprowadzała się do zawyżenia tej wartości – biorąc pod uwagę okres amortyzacji – ponad 3% (tamże, vide również s. 5 odwołania).
Nie miało w tym kontekście również istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organ odwoławczy art. 79a Kpa (co eksponuje się w skardze – s. 17 i n.). Organ regulacyjny umożliwił stronie tak w toku postępowania, jak i w ww. trybie, stosowną korektę wniosku. Strona nie skorzystała z ww. możliwości, w tym również na etapie postępowania odwoławczego. Oś polemiki z zapatrywaniem organów sprowadza się według Sądu co do istoty do odmiennej oceny uzasadnienia ekonomicznego planowanych zmian taryfowych.
Stąd też zgłoszone w skardze zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne, nie mogły odnieść pożądanego rezultatu. Brak było również podstaw do uwzględnienia skargi z urzędu – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok wydano na podstawie art. 151 powołanej ustawy.