V SA/Wa 1981/12

V SA/Wa 1981/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska
Irena Jakubiec-Kudiura /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1004/13 - Wyrok NSA z 2014-08-26
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009; oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 27 maja 2009 r. E.B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki rolne położone na pięciu działkach ewidencyjnych o numerach: 50, 79, 313, 86, 87, znajdujących się w obrębie ewidencyjnym K. na terenie gminy Z. powiat z., województwo [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. dnia [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 w łącznej wysokości 2115,78 zł.
Po wznowieniu ww. postępowania z urzędu, w dniu [...] listopada 2010 r. zapadła decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania pomocy ONW na rok 2009.
Od przedmiotowej decyzji E.B. złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu [...] lutego 2011 r. decyzją Nr [...] umorzył postępowanie wznowieniowe.
Zawiadomieniem z 3 lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przyznania płatności finansowej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009.
W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w z dnia [...] stycznia 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazł, że w dniu 14 października 2002 r. spisana została dziesięcioletnia umowa dzierżawy, na podstawie której, E.B. wydzierżawił na rzecz W.T. posiadanie działek ewidencyjnych o numerach 50, 79 i 313 położonych w województwie [...], powiat z., gmina Z., oraz działek nr 86 i 87 położone w województwie [...], powiat z., gmina Z.
Przedmiotowe dokumenty zostały przekazane do Biura Powiatowego ARiMR w Z. za pośrednictwem poczty, pismem z dnia 7 stycznia 2009r. przez KRUS PT w P. wraz z oświadczeniami stron umowy potwierdzającymi wydzierżawienie ww. gruntów rolnych (data wpływu do BP 08.01.2009r.). Na podstawie informacji uzyskanej z KRUS PT w P. wynika, iż aby E.B. mógł uzyskać prawo do renty rolniczej w pełnej wysokości, zobowiązany był do przeniesienia posiadanych gruntów na inny podmiot w celu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku płatność ONW jest przyznawana rolnikom, którzy prowadzą działalność rolniczą. W art. 2 lit. c Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) działalność rolnicza zdefiniowana została jako produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jeżeli strona potwierdza zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na całości bądź części posiadanego gruntu to traci tym samym uprawnienie do uzyskania płatności ONW na tym gruncie, dla którego nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodwego E.B. potwierdza, iż w momencie wydzierżawienia posiadanych działek zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i tym samym spełniał warunki do uzyskania prawa do renty rolniczej w pełnej wysokości w myśl przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W sytuacji, gdy doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego bądź jego części a producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności ONW na przeniesione grunty, nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz tychże płatności. Natomiast w dniu 29 stycznia 2010r. Kierownik Biura Powiatowego w Z. wydał E. B. decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 rok, uwzględniając do płatności ONW wszystkie zadeklarowane we wniosku, a wydzierżawione W. T. działki ewidencyjne o nr 50, 79, 313, 86 i 87.
Od przedmiotowej decyzji E.B. wniósł w dniu 6 kwietnia 2012 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Prezesa ARiMR.
Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P.. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zasady przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej programem rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2009 zostały określone między innymi w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą PROW oraz w przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem ONW.
Zgodnie z § 2 powołanego wyżej rozporządzenia ONW, pomoc z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, który m.in.:
1) zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999;
2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha.
Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy o PROW na rok 2009 uprawnionym do przyznania płatności jest rolnik, który posiada działki rolne w rozumieniu w/w przepisów. Posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy o PROW należy zatem definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej może polegać na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale także na swobodnym decydowaniu o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Biorąc powyższe pod uwagę prowadzenie działalności rolniczej można definiować jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Organ podkreśłił, że w celu uzyskania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 prawu własności działek rolnych musi towarzyszyć ich posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o PROW. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o PROW oraz przepisów wykonawczych do niej nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyzania płatności ONW nie bada się legalności i prawnych podstaw posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez wnioskodawcę. Zatem pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) organ administracyjny przyznaje osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. Deklarując działki rolne do płatności wnioskodawca jest zobowiązany do zgłoszenia faktycznie użytkowanych powierzchni na posiadanych w rozumieniu ustawy o PROW działkach ewidencyjnych.Natomiast w przedmiotowej sprawie E.B. wniosek o przyznanie płatności złożył w dniu 27 kwietnia 2009r., natomiast przeniesienie posiadania - na podstawie umowy dzierżawy - gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, nastąpiło w dniu 14 października 2002 r. Z powyższego wynika zatem, że w dniu składania wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, E.B. nie był posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009.
Uwzględniając powyższy stan faktyczny za rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. należało uznać przyznanie E.B. pomocy ONW na rok 2009, pomimo iż przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, przeniósł on na rzecz innego producenta rolnego - T.W. - posiadanie gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Odnosząc się do argumentu strony zawartym w odwołaniu, że otrzymywane pieniądze były przekazywane dzierżawcy organ odwoławczy wskazał, że fakt ten nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E.B. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Zdaniem skarżącego decyzja ta narusza prawo procesowe, a to artykuły 7, 8 i 9 oraz 12 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi E.B. podał, że w przedmiotowej sprawie naruszono jego interes prawny bowiem wydanie decyzji z dnia [...].01.2010r., której nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu, było poprzedzone zebraniem materiału dowodowego, na którego podstawie Kierownik Biura Powiatowego doskonale wiedział, że skarżący jest właścicielem gruntów, ale z uwagi na chorobę serca i problemy z kręgosłupem zmuszony był je wydzierżawić W. T. Skarżacy składał swój wniosek o dopłaty w dobrej wierze, działając w zaufaniu do organów Agencji, a otrzymywane dopłaty w całości przekazywał dzierżawcy.
W dopowiedzi na skargę organ wniósło jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych przez organy Agencji przepisach prawa.
Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, między innymi jak wskazuje pkt 2 tego przepisu, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 630 ). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący charakter.
Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające stwierdziły, że Kierownik Biura Powiatowego w Z. przyznając E.B. płatności z tytułu ONW na rok 2009 rażąco naruszył § 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym pomoc z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, zatem uprawnionym do płatności jest rolnik, który posiada działki rolne w rozumieniu ww. przepisów. Nie budzi wątpliwości, że nie chodzi tutaj o posiadanie samoistne, lecz prowadzenie na gruncie działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza.
Zgodnie z bezspornie ustalonym w sprawie stanem faktycznym skarżący od 2002r. nie był już posiadaczem działek, co do których wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności za 2009r. w rozumieniu tych przepisów, albowiem wydzierżawił je W.T., który od tego czasu je uprawia i faktycznie posiada. W tej sytuacji organy orzekające zasadnie przyjęły oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu co stanowi przesłankę obligującą organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy w ocenie sądu prawidłowo zostały przez organy orzekające w sprawie rozważone i uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu [...] stycznia 2010r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
W niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy ARiMR prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Nie doszło też do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a fakt, że skarżący przekazywał otrzymywane dopłaty dzierżawcy nie ma znaczenia przy ocenie niniejszej sprawy, w której kontroli podlegało, czy organy administracji prawidłowo oceniły dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r.
Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.