I SA/Rz 316/16

I SA/Rz 316/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2016-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Surmacz /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Szaro
Małgorzata Niedobylska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1177/18 - Wyrok NSA z 2019-03-29
II GZ 778/16 - Postanowienie NSA z 2016-09-30
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207 ust.1 pkt 1, art 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty 1.731 797,35 złotych pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie ze środków EFRR oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarząd Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], określającą "A", z siedzibą w N. – zwanej dalej skarżącą, kwotę do zwrotu w wysokości 1 731 797,35 zł, w związku z wykorzystaniem przez nią środków przeznaczonych na realizację programów finansowych, z udziałem środków europejskich, niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Rewitalizacja zespołu pałacowo-parkowego w N. na potrzeby międzynarodowego centrum artystycznego "[...]", a także określającą sposób i termin zwrotu wyżej wskazanej kwoty.
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca zwróciła się do Zarządu Województwa – Instytucji Zarządzającej, działającej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013, z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu: "Rewitalizacja zespołu pałacowo-parkowego w N. na potrzeby międzynarodowego centrum artystycznego "[...]". Przedmiotowy projekt został oceniony pozytywnie i wybrany do dofinansowania. W związku z tym, w dniu 21 lipca 2010 r., Instytucja Zarządzająca zawarła ze skarżącą umowę o dofinansowanie realizacji projektu. Umowa ta była następnie czterokrotnie zmieniana, na mocy porozumienia stron, w celu urealnienia wniosku, w następstwie rozstrzygniętych przetargów, a także wydłużenia terminu realizacji projektu.
Celem realizacji projektu skarżącej było przywrócenie dawnej świetności zespołowi parkowo-pałacowemu w N., dzięki kompleksowej modernizacji tego obiektu oraz doprowadzeniu go do stanu, w którym spełniałby on funkcje kulturalne i turystyczne. Po wykonaniu niezbędnych w tym zakresie prac, skarżąca miała otworzyć w pałacu "[...]" – centrum artystyczne, organizujące różnorakie imprezy kulturalne.
Pierwotnie cały projekt miał zostać zrealizowany do dnia 31 sierpnia 2011 r., jednakże termin ten był kilkakrotnie przedłużany, w związku z czym ostatecznie został ustalony na dzień 30 września 2014 r. Pomimo tego, że skarżąca wnioskowała o dalsze przedłużenie terminu realizacji projektu, do 30 września 2015 r., to jej wniosek nie został uwzględniony.
Całkowita wysokość przyznanego skarżącej dofinansowania na realizacją projektu wyniosła 2 999 890,64 zł, przy czym wypłacone jej zostało 1 731 797,35 zł. Wypłatę pozostałej części dofinansowania, w kwocie 1 268 092,89 zł, wstrzymano w listopadzie 2013 r., na skutek wydania zaleceń pokontrolnych, będących następstwem stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji projektu.
W trakcie realizacji projektu miały miejsce trzy wizyty kontrolne, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości oraz wydano zalecenia pokontrolne, mające na celu wyeliminowanie tych nieprawidłowości. Skarżąca nie uznała jednak wyników kontroli, nie wykonała też w całości zaleceń pokontrolnych.
W wyniku pierwszej kontroli, przeprowadzonej w dniach 27 września – 3 października 2012 r., skarżąca została zobowiązana do zwrotu 716 710,05 zł, ze względu na:
- rozliczenie w ramach wniosków o płatność i uzyskanie dofinansowania do robót nieuwzględnionych we wniosku (nieobjętych projektem), na kwotę 180 218,69 zł (środki z Unii Europejskiej stanowiły 153 185,59 zł),
- niewykonanie zakresu robót, który mimo to został ujęty w protokołach odbioru i fakturach, a następnie, wskutek tego, zrefundowany, w wysokości 644 645,18 zł, w tym ze środków Unii Europejskiej, na sumę 547 948,40 zł,
- niezgodne z art. 632 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380, ze zm., zwanej dalej Kodeksem cywilnym) zwiększenie wartości umowy ryczałtowej, na kwotę 18 324,42 zł, obejmującą środki z Unii Europejskiej w kwocie 15 575,76 zł.
Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca, pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., wezwała skarżąca, w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) do zwrotu kwoty 716 710,05 zł, wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej w sposób właściwy dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia obciążenia rachunku bankowego, z którego dokonano wypłaty dofinansowania.
Wobec niezwrócenia środków, o których wyżej mowa, w ustawowym – czternastodniowym terminie, Zarząd Województwa, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej, w sprawie ich zwrotu.
W listopadzie 2013 r. w stosunku do skarżącej wydane zostały zalecenia pokontrolne, do realizacji których zobowiązała się ona do 30 marca 2014 r. Zgodnie z tymi zaleceniami skarżąca została zobligowana do usunięcia tej części nieprawidłowości, które były związane z niewykonaniem robot ujętych w protokołach odbiorczych i fakturach, a następnie zrefundowanych.
W związku z niezłożeniem do dnia 30 marca 2014 r. przez skarżącą informacji o wypełnieniu zaleceń, 2 czerwca 2014 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która wykazała niewypełnienie najistotniejszych zaleceń, w związku z czym zobowiązano skarżącą do ich wykonania, do dnia 31 lipca 2014 r.
Również trzecia wizyta kontrolna, z dnia 17 września 2014 r., stwierdziła niewykonanie zaleceń. Instytucja Zarządzająca zarzuciła niewdrożenie zaleceń w zakresie:
• wykonania pełnego zakresu robót, wskazanego w zrefundowanych wnioskach, wraz z dostarczeniem prawidłowo sporządzonego protokołu odbioru, robót budowlanych, potwierdzonego przez nadzór inwestorski, dostarczeniem dokumentacji fotograficznej,
• dostarczenia dokumentów poświadczających prawidłowe oszacowanie w kosztorysie inwestorskim, nierzetelnie przyjętych we wniosku o dofinansowanie wielkości (prawidłowo sporządzonych przedmiarów, rzutów, przekrojów, detali obróbek oraz projektu zagospodarowania w skali 1:500 dla obiektu, a także poprawnego wyliczenia długości sieci zewnętrznych wraz z załącznikiem graficznym),
• dostarczenia poprawnie opisanej faktury VAT, nr [...], z dnia [...] grudnia 2007 r. wraz z datą skreślenia i podpisem osoby upoważnionej.
Z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych, Zarząd Województwa, oświadczeniem z dnia 28 listopada 2014 r., doręczonym skarżącej 3 grudnia 2014 r., rozwiązał, z zachowaniem umownego okresu wypowiedzenia (wynoszącego 1 miesiąc), zawartą ze skarżącą umowę o dofinansowanie, realizowanego przez nią projektu. Bezpośrednim następstwem tej czynności było wezwanie skarżącej, pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., do zwrotu kwoty całego pobranego dofinansowania. Termin do zwrotu środków upłynął bezskutecznie z dniem 5 lutego 2015 r.
Zarząd Województwa, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., dokonał zmiany kwoty środków podlegających zwrotowi z kwoty 716 710 zł wraz z odsetkami, na kwotę 1 731 797,35 zł. Następnie zaś, decyzją dnia [...] marca 2015 r., nr [...], określił skarżącej kwotę do zwrotu, w wysokości 1 731 797,35 zł. Rozstrzygnięcie to, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek skarżącej, zostało utrzymane w mocy decyzją Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].
W ocenie organu, w trakcie realizacji przez skarżącą projektu, dofinansowanego ze środków publicznych, doszło do wykorzystania przez nią środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem, a także obowiązującymi w tym zakresie procedurami. Skarżąca dopuściła się bowiem nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nie realizując zaleceń pokontrolnych (Dz.U.UE.L.2006.210.25, ze zm. zwane dalej rozporządzeniem 1083/2006).
Uchybienia w zakresie realizacji projektu dotyczyły wielu kwestii, zakwalifikowanych przez organ w ramach następujących kategorii:
1. Zakres robót budowlanych, objętych umowami zawartymi przez skarżącą z wykonawcą ("B".) obejmował wykonanie obróbek blacharskich, które nie były objęte realizowanym projektem. Z tego więc względu wydatki na te roboty, zrefundowane przez Instytucję Zarządzającą, muszą zostać uznane za wydatki niekwalifikowane. Jak wynika bowiem z umowy zawartej przez skarżącą z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obejmowała ona jedynie zadania w postaci wymiany konstrukcji dachu, bez poprawy ozłocenia i obróbek blacharskich, które to prace wyszczególniono w umowach z wykonawcą. Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się ze skarżącą, że kwestionowane obróbki blacharskie mieszczą się w określeniu "wymiana więźby dachowej pałacu", zamieszczonym w tabeli D.3 wniosku, gdyż opis zakresu projektu musi jasno określać zakres objętych nim prac. W związku z tym musi zawierać opis poszczególnych zadań, z uwzględnieniem danych liczbowych i zastosowanych technologii. Winien też zawierać uzasadnienie przyjętych rozwiązań. Skarżąca tymczasem zamieściła te dane, jedynie w odniesieniu do prac związanych z pokryciem dachu. Rozdzielnej kwalifikacji robót związanych z obróbkami blacharskimi dokonano dopiero na etapie zgłaszania uwag i zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. W dalszym ciągu jednak nie wskazano ilości obróbek przypisanych do kosztów niekwalifikowanych.
2. Zakres robot budowlanych, objęty umową, zawarta z wykonawcą – "C", obejmuje basen, który nie został objęty zakresem rzeczowym projektu. Prace z tym związane obejmowały, między innymi, wykonanie przyłącza wodociągowego, również nie objętego zakresem rzeczowym robót. Z opisu zawartego w polu B3 wniosku wynika, że jedynie prace ziemne, dotyczące kanałku parkowego, mieszczą się w zakresie projektu. Instalacja wodna wchodzi zaś w zakres montażu rurociągów, nie można więc kwalifikować robót z nią związanych jako prac ziemnych. Oprócz tego zwrócono uwagę, że długość projektowanych przyłączy, wskazana we wniosku, jak i wynikająca z dokumentacji technicznej znacznie się różnią.
Niezależnie od powyższego Instytucja Zarządzająca zauważyła także, że skarżąca włączyła do I etapu prac, objętego wnioskiem o dofinansowanie, basen, mieszczący się w zakresie etapu II, niebędącego przedmiotem projektu. Ponadto fakt zasilania kanałku parkowego z sieci wodociągowej nie ma odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.
3. Weryfikując stopień zaawansowania robót rzeczywiście wykonanych, w stosunku do stanu opisanego w protokołach odbioru stwierdzono, że dane te nie odpowiadają rzeczywistości. Stopień zaawansowania prac w zakresie likwidacji barier dla osób niepełnosprawnych wyniósł w bowiem 5,22 % (a nie 35,09 %, co deklarowano we wniosku). Podobnie w przypadku ogrodzenia stwierdzono stan zaawansowania prac na poziomie 28,83 % (zamiast 49,27 %), prac remontowo-budowlanych na poddaszu - 60,03 %, a instalacji elektrycznych 46,85 %. Tak więc skarżąca pobrała refundację za wykonanie prac, które zrealizowane jednak nie zostały.
Jeżeli chodzi o wydatki na likwidację barier dla niepełnosprawnych, to wartość przeprowadzonych prac wyniosła 8 372,36 zł, zamiast 56 240 zł. Nie doszło bowiem do dostawy i montażu windy, wraz z pracami towarzyszącymi. W związku z tym Instytucja Zarządzająca nie uznała za poniesionych w tym celu wydatków na prace projektowe, co sugerowała skarżąca, gdyż w tym celu, we wniosku winna była być wskazana odrębna kategoria. Zauważono też, że w zapytaniach kierowanych do potencjalnych wykonawców, skarżąca nie informowała o konieczności sporządzania projektu.
Podobnie się przedstawia sytuacja, jeżeli chodzi o wykonanie ogrodzenia. Tu również protokoły oględzin nie odpowiadają zakresowi wykonanych prac. Skarżąca wprawdzie powołuje się w tym zakresie na fakt gromadzenia i magazynowania kosztownych elementów ogrodzenia, jednakże umowa z wykonawcą nie przewiduje płatności przed wykonaniem prac, ani też gromadzenia przez niego materiałów, które są powszechnie dostępne. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca również nie zgodziła się ze skarżąca, co do konieczności systematycznego realizowania inwestycji, celem obniżenia jej kosztów, stwierdzając, że tego typu argumenty nie znajdują racjonalnego uzasadnienia.
Odnośnie prac remontowych na poddaszu, skarżąca uzyskała, w ocenie Instytucji Zarządzającej, nieuzasadnione dofinansowanie w wysokości 53 263,35 zł, gdyż prace udokumentowane fakturami, opiewającymi na tę właśnie kwotę nie zostały wykonane.
Tak samo stan zaawansowania prac, związanych z instalacją elektryczną był mniejszy od udokumentowanego fakturami. W tym przypadku kwota niezasadnego dofinansowania wyniosła 65 864,53 zł.
4. W przypadku prac związanych z remontem dachu korpusu głównego pałacu, kwota wynikająca z umowy, zawartej z wykonawcą, była mniejsza od faktycznie zapłaconej i rozliczonej w ramach projektu, o 18 324,42 zł brutto. Zawyżona kwota odpowiada wprawdzie kosztorysowi powykonawczemu, jednakże nie stwierdzono, aby doszło do zmiany umowy z wykonawcą (skarżąca w sporządzonej przez siebie tabeli zmian, podała, że umowa dotycząca przedmiotowych prac, nie była nimi objęta). Poza tym przyjęcie ryczałtowego charakteru wynagrodzenia wyklucza dokonywanie obmiarowego rozliczania robót.
5. Niewykonanie zaleceń pokontrolnych było, według Instytucji Zarządzającej, samoistnym naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, niezależnie od faktu, że samo niewykonanie prac, których zalecenia dotyczyły należało zakwalifikować jako skutkujące uznaniem zrefundowanych na nie wydatków jako wydatków niekwalifikowanych. Niewykonanie zaleceń dotyczyło wartości robót budowlanych, które były wyższe od wskazanych we wniosku. Oprócz tego, w przeddzień ostatniej kontroli, tj. 16 września 2014 r., skarżąca poinformowała, że stan robot nie uległ zmianie, w stosunku do tego, który został stwierdzony podczas wcześniejszej kontroli. Dodatkowo, zespół kontrolny, na skutek działań przedstawicieli skarżącej, nie uzyskał dostępu do przedmiotu kontroli.
6. Nieosiągnięcie celów projektu, zdaniem Instytucji Zarządzającej, przejawiało się w nierealizowaniu zaleceń pokontrolnych, grożącym bezpowrotną utratą alokowanych dla realizowanego przez skarżąca projektu, środków, w związku z nieukończeniem projektu, zgodnie z zapisami wniosku. Kolejnym powodem rozwiązania umowy, w oparciu o wyżej wymienioną przesłankę było dokonanie zmian w zakresie rzeczowym projektu, bez zgody Instytucji Zarządzającej.
Dzięki realizacji projektu, liczba osób odwiedzających obiekt miała wzrosnąć do 6 000 rocznie, w roku następującym po zakończeniu inwestycji. Miały też zostać utworzone 2 miejsca pracy. Jednakże, w związku z nieprawidłowościami po stronie skarżącej, osiągnięcie tego celu okazało się niemożliwe, choć termin zakończenia inwestycji był kilkakrotnie przedłużany.
Dokonując wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 Zarząd Województwa uznał, że stwierdzenie nieprawidłowości, o którym mowa w tym akcie, oznacza naruszenie prawa, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, powodującego choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Nieprawidłowość taką stanowi naruszenie przez skarżącą postanowień umowy o dofinansowanie, gdyż jest ona podmiotem gospodarczym, w rozumieniu art. 27 lit. a rozporządzenia nr 1828/2006, jako że bierze udział we wdrażaniu pomocy z Funduszy, a przez przepisy prawa wspólnotowego rozumieć należy zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i regulacje prawa krajowego.
Uprawnienie do określenia kwoty nienależnie pobranych dotacji i nakazania ich zwrotu organ wywiódł z treści art. 60 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 1083/2006, w myśl których instytucja zarządzająca odpowiada za weryfikację rzeczywistości poniesionych wydatków oraz ich zgodności z zasadami wspólnotowymi i krajowymi.
Tak więc skarżąca, naruszając postanowienia umowy, poprzez zaniechanie realizacji inwestycji, naruszyła prawo. W konsekwencji poniesione przez nią wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowane. W sprawie wystąpiła więc szkoda, zarówno realna (w postaci środków wypłaconych skarżącej), jak i potencjalna (kwoty przyznanych, ale jeszcze niewypłaconych płatności).
W ocenie Zarządu Województwa niezrealizowanie przez skarżącą całości projektu, sprowadza się w praktyce do nieosiągnięcia jego celów, w terminie dla niego przewidzianym. Zaznaczył przy tym, że zrealizowanie inwestycji w 50 % nie oznacza, że wydatki w tej właśnie proporcji, mogą zostać uznane za kwalifikowane. Cały projekt stanowi bowiem nierozerwalna całość i musi być realizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można mówić o kwalifikowalności wydatków albowiem środki unijne nie mają służyć samej realizacji inwestycji, ale osiągnięciu określonych celów, ze względu na które konkretny wniosek został wybrany do realizacji.
Skargę na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2016 r., wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2015r. Wniosła przy tym także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi, na podniesione w nim okoliczności, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła:
a) naruszenie art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej K.p.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz 27 § 2 K.p.a w zw. z art. 26 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a, poprzez wydanie decyzji, w następstwie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ, w którego składzie zasiadał ten sam członek, który brał udział w wydaniu pierwszej decyzji, w związku z czym winien był być wyłączony od udziału w sprawie, a niewyłączenie go skutkowało uchybieniem zasadzie dwuinstancyjności postępowania,
b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.pa. oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, jak również przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty 716 710,05 zł,
c) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu kwoty 1 015 087,30 zł, a także sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. oraz w sprzeczności z zasadą nakazującą pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa (art. 11 K.p.a.),
d) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest żądanie zwrotu kwoty 1 015 087,30 zł, która została rozliczona zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie procedur,
e) naruszenie art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał nałożenie korekty finansowej oraz żądanie zwrotu kwoty 1 731 797,35 zł, w tym 1 012 087,30 zł, tj. środków poniesionych w całości zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu, z poszanowaniem obowiązujących procedur.
W uzasadnieniu skargi, oprócz przytoczenia obszernej argumentacji, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczącej kwestii wyłączenia jednego z członków Zarządu Województwa, biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, skarżąca odniosła się do wytkniętych jej w tym rozstrzygnięciu nieprawidłowości, w zakresie realizowanej inwestycji, uściślając podniesione zarzuty. W kwestii obróbek blacharskich podkreśliła, że wydatki na ten cel poniosła jeszcze przed zawarciem umowy o dofinansowanie, co zaznaczyła we wniosku poprzez sformułowanie "zrealizowany już remont dachu (zbudowanie nowej więźby i pokrycie dachówką)". Stanowiły one więc jej wkład własny, a jego zasadność mogła być kwestionowana najpóźniej przy rozpatrywaniu wniosku o płatność.
Kwestionowany przez organ wydatek - 141 242,09 zł był więc na etapie konstrukcji więźby uzasadniony, której nieodłącznym elementem była obróbka blacharska. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w przesłaną wraz pismem z 7 sierpnia 2013 r., stanowiącym informację z 6 sierpnia 2013 r., przygotowaną przez inspektora nadzoru budowlanego. Dokument ten został jednak pominięty, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma do niego jakiegokolwiek odniesienia.
W kwestii zastrzeżeń organu do wydatków poniesionych na basen (zgodnie z treścią wniosku – prace ziemne przy kanale parkowym) skarżąca zaznaczyła, że wykonawca użył w kosztorysie określenia basen, w rozumieniu prawa budowlanego zbiornik wodny, jednakże w istocie chodziło o wymagający zasilania wodnego kanałek parkowy.
Jeżeli chodzi o montaż windy, to skarżąca wskazała, że zakwestionowane na ten cel wydatki, zostały poczynione na prace przygotowawcze w tym zakresie, które były konieczne. Dodała też, że niewskazanie tych prac we wniosku wynikało z braku konieczności sporządzenia projektu budowlanego w tym zakresie. Jednakże sygnalizowała, iż na etapie realizacji prac, zostanie przygotowany projekt wykonawczy.
Co się tyczy nieprawidłowości związanych bezpośrednio z montażem ogrodzenia, to skarżąca podkreśliła, że prace w tym zakresie realizowane były etapowo, co było niezbędne i typowe dla tego rodzaju przedsięwzięcia. Dodała też, że zakupione przez nią materiały budowlane, w postaci elementów ogrodzenia, nie są urządzeniami w rozumieniu "Instrukcji do wniosku beneficjenta o płatność", w związku z tym nie dotyczą ich wymogi przewidziane dla tego rodzaju przedmiotów. Oprócz tego Urząd Marszałkowski nie posiadał żadnych wzorów protokołów odbiorczych, o których mowa w Instrukcji.
W zakresie zarzutów dotyczących niewykonania wszystkich prac na poddaszu skarżąca zwróciła uwagę, że organ wskazując na uchybienia w tym zakresie, pominął jedną z niezwykle istotnych pozycji, oznaczoną jako 17.d.1 - roboty pozostałe. Objęła ona między innymi prace związane z przygotowaniami do montażu lukarn.
Odnośnie nieprawidłowości związanych z instalacją elektryczną skarżąca wyjaśniła, że podniesienie ich przez organ było efektem błędnego zafakturowania prac z pozycji przyłącza instalacyjne do pozycji instalacje elektryczne. Tak więc zakwestionowana w tym zakresie refundacja, w rzeczywistości była związana z robotami wykonanymi i opłaconymi.
Jeżeli chodzi natomiast o zbyt wysoką, w stosunku do postanowień umowy, kwotę wynagrodzenia wypłaconego wykonawcy dachu korpusu głównego pałacu, to skarżąca nadmieniła, że organ niezasadnie pominął przedłożony mu aneks do umowy, stwierdzając jego złożenie niezgodnie z § 15 ust. 13 umowy. Tymczasem zamówienie udzielone wykonawcy – firmie Lege artis nie podlegało zgłoszeniu w tym trybie, gdyż dotyczy on jedynie aneksów z wykonawcami wyłonionymi w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.
Niezależnie od powyższego skarżąca podkreśliła, że odnośnie kwoty 1 015 087,30 zł, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, żądanie jej zwrotu jest więc nieuzasadnione. Dodała też, że nie sposób się jest zgodzić z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o niezrealizowaniu celu projektu, w jakimkolwiek stopniu. Nie zbadano bowiem tego, w jaki sposób kwota 1 015 087,30 zł została wydatkowana i jak się to przełożyło na postęp prac w remontowanym obiekcie. Dowolne jest zaś ustalenie 50 % zrealizowania prac. Tak samo dowolne jest przyjęcie wystąpienia szkody w kwocie, która została wskazana w zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekt został zabezpieczony, zarówno przed zniszczeniem, jak i utratą wartości zabytkowej.
W kwestii osiągnięcia celów projektu, skarżąca zaznaczyła, że pałac spełnia swoje funkcje kulturalne i turystyczne. Odbywają się bowiem w nim coroczne imprezy, w ramach Festiwalu [...], jak również Jarmark [...]. Sama skarżąca, równolegle z odbudową pałacu, prowadzi szeroko zakrojoną działalność kulturalną i edukacyjną.
Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, skarżąca podkreśliła że rozwiązanie umowy nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji , o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.
Uzupełniając zarzuty w kwestii szkody skarżąca zwróciła uwagę, że nie można jej bezpośrednio utożsamiać z naruszeniem określonych procedur. Ustalając więc wysokość korekty organ powinien rozważyć zarówno wagę stwierdzonych nieprawidłowości, a także jej skutki finansowe. W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa uchybił swoim obowiązkom w tym względzie, a zastosowana przez niego sankcja jest nieproporcjonalna w stosunku do tego, co zakwalifikował on jako uchybienie.
Zarząd Województwa, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kwestionując prawidłowość, a co za tym idzie, legalność zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa skarżąca swoje twierdzenia w tej kwestii wywiodła zarówno z faktu naruszenia, jej zdaniem, przez organ przepisów prawa formalnego, jak i materialnego. Oprócz tego, z podniesionych zarzutów, dotyczących uchybienia regulacjom proceduralnym wywiodła dalsze zarzuty, dotyczące nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (w niniejszym przypadku decyzji) sąd administracyjny winien bezsprzecznie zbadać zasadność podniesionych zarzutów, jednakże nie może się do nich ograniczać, jako że z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718,zwanej dalej P.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.(zastrzeżenie to nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie). Jak więc wynika z powołanego przepisu sąd nie może ograniczać zakresu swojej kontroli do kwestii podniesionych przez strony, gdyż winna być ona kompleksowa, w odniesieniu się do wszelkich aspektów sprawy. Dokonując jednak takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania legalności tego rozstrzygnięcia.
Jeżeli chodzi o kwestie procesowe przedmiotowej sprawy, to stwierdzić należy że brak jest podstaw do przypisania organowi dopuszczenia się uchybień w tym zakresie, a zwłaszcza uchybień na tyle istotnych, że mogłyby mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są także podnoszone przez skarżącą zarzuty w tej materii.
Odnosząc się do nich zacząć jednak należy od pierwszego z nich, a dotyczącego niewyłączenia pracownika – członka Zarządu Województwa S K, od udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, w następstwie wniosku skarżącej w tym przedmiocie. Jest to zarzut najdalej idący, jako że niewyłączenie pracownika, wbrew art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a., stanowi ustawową przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a ponadto, zgodnie z niektórymi podglądami, rażące naruszenie prawa, stwarzające przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 2 marca 1988 r., SA/Ka 1187/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 58).
W skardze zaakcentowano, że dwukrotny udział w rozstrzyganiu tej samej sprawy, tego samego członka Zarządu Województwa stanowi naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz 27 § 2, w zw. z art. 26 § 2 i art. 15 K.p.a., a to z kolei należy odczytywać jako uchybienie jednej z kluczowych zasad rządzących postepowaniem administracyjnym - zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem skarżącej, w sprawie winno nastąpić wyłączenie wszystkich trzech członków Zarządu Województwa, którzy brali udział w wydaniu pierwszej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w tym S. K., a wskutek tego, w następstwie niemożności wyznaczenia całkowicie innego, trzyosobowego składu organu wydającego decyzję z powodu liczebności jego członków, wyłączenie całego organu.
Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii stwierdzić należy, że wbrew jej twierdzeniom, w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające wyłączenie pracownika (członka Zarządu Województwa), ani też organu. Tym bardziej więc nie doszło do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie, zgodnie z art. 27 § 1 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy, pracownik organu kolegialnego podlega wyłączeniu od jej załatwienia w sytuacji, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wyrażona w tej regulacji zasada nie znajduje automatycznego zastosowania we wszystkich przypadkach, w których organem rozstrzygającym sprawę jest organ kolegialny, gdyż niezbędnym jest uwzględnienie jego prawno-ustrojowego usytuowania w porządku prawnym.
W niniejszej sprawie organem prowadzącym postępowanie był wprawdzie organ kolegialny, jednakże był to organ o szczególnym charakterze, tj. pochodzący z wyboru zarząd województwa, o ściśle określonych kompetencjach i składzie. Jak bowiem stanowi art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486, ze zm.) organem wykonawczym tego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego jest pięcioosobowy zarząd, którego członkowie pochodzą z wyboru. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z organem wykonawczym wspólnoty samorządowej, o precyzyjnie określonym, co do liczby oraz sposobu wyboru, składzie, którego pracownicy (źródłem nawiązania stosunku pracy członków zarządu województwa jest akt wyboru), działając w jego imieniu, wykonują zarówno funkcje organu administracji publicznej, jak i posiadają (kolegialnie) kompetencje związane z realizowaniem władczych prerogatyw, przynależnych organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, najwyższego stopnia. Z samej więc istoty funkcjonowania tego organu, jego ustrojowego usytuowania i sposobu realizacji powierzonych funkcji, nie można mówić o możliwości stosowania do trybu jego procedowania, w sposób mechaniczny, regulacji dotyczącej typowych organów kolegialnych, o wieloosobowym składzie, z myślą o których przywołane w skardze przepisy zostały wprowadzone.
Zauważyć należy, że mając na względzie funkcjonalną wykładnię przepisów o zasadach wyłączania pracowników organów kolegialnych od załatwiania spraw, w których brali już udział, że ich bezrefleksyjne zastosowanie, zgodne z literalnym brzmieniem, w przypadku organów, takich jak chociażby zarząd województwa, musiałoby prowadzić do pozbawienia możliwości realizowania przez nie powierzonych im funkcji. Oprócz tego, w kontekście twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że zarząd Województwa powinien ulec wyłączeniu jako organ, a sprawę winno przejąć Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia, nie sposób pominąć tego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. II GSK 50/14 (dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że w prawie administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, według której nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji między organami administracyjnymi. Organy administracji, bez wyraźnej podstawy prawnej, nie mogą bowiem przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Nie można też zabrać im ich kompetencji, nawet, jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Także strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji i działania z upoważnienia organu. Każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103-104).
W tym miejscu należy także zasygnalizować, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ, w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07).
W związku z powyższym brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, co do zasadności zastosowania, w odniesieniu do zarządu województwa, przepisów o wyłączeniu jego członków. Stanowisko Sądu w tym zakresie znajduje potwierdzenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności poglądach NSA, czego wyrazem są między innymi wyroki NSA: z 27 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1419/13, z 25 marca 2014 r., sygn. II GSK 79/13, 13 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1945/15 – wszystkie dostępne w CBOiS). Orzecznictwo NSA, co prawda nie jest w tym zakresie jednolite, jednakże przeciwne poglądy (np. zawarte w przywoływanych przez skarżącą wyrokach NSA, z dnia 27 listopada 2004 r., sygn. II GSK 1419/13 i 22 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2002/13 oraz 14 lipca 2015 r., II GSK 1983/14) należy potraktować jako oparte na poglądach nieuwzględniających specyfikę postępowania, prowadzonego przez organ wykonawczy samorządu wojewódzkiego, których to poglądów Sąd w niniejszym składzie nie podziela.
W sprawie nie doszło też do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania albowiem skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wystąpienia do organu o ponowne rozpatrzenia sprawy, a organ, po ponownej jej analizie, wydał zaskarżoną decyzję. Zachowaniu wymogów dwuinstancyjności postępowania nie przeczy fakt, że przy ponownej ocenie legalności decyzji brał udział jeden z członków zarządu, który wcześniej uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji. Było to bowiem efektem ukształtowania, decyzją ustawodawcy, pięcioosobowej struktury organu, a nie wyrazem działania organu, z uchybieniem prawom procesowym skarżącej. W stanie faktycznym sprawy Zarząd Województwa ponownie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego subsumpcji pod wyinterpretowane, zarówno z przepisów krajowych, jak i unijnych normy prawne, wydając rozstrzygnięcie, w postaci decyzji z [...] stycznia 2016 r.
Za niezasadne uznać należy pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia regulacji prawa procesowego, w szczególności dotyczące art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a, gdyż prowadząc postępowanie organ nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej, jako że w sposób wystarczający i adekwatny do okoliczności sprawy zebrał materiał dowodowy, którego ocenie nie sposób przypisać cech dowolności. Poczynione w sprawie ustalenia oparte bowiem były w znacznej mierze na wynikach przeprowadzonych kontroli, w odpowiedni sposób udokumentowanych i skonfrontowanych z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami, między innymi wnioskiem oraz fakturami, umowami, kosztorysami, protokołami odbioru prac.
Analizując treść podniesionych przez skarżącą w tym zakresie zarzutów stwierdzić należy, że spór pomiędzy stronami dotyczy nie tyle zupełności i przydatności zebranego i poddanego ocenie materiału dowodowego, co wniosków z niego płynących. Formułując bowiem przedmiotowe zarzuty skarżąca nie wskazała w istocie na żadne nowe, znaczące dowody, mogące się przyczynić do wyjaśnienia sprawy lub naświetlenia jej określonych aspektów, gdyż dołączona do skargi dokumentacja, w postaci przede wszystkim fotografii obiektu, którego dotyczy sprawa, oraz odbywających się w nim okazjonalnie imprez kulturalnych, oraz innych dokumentów, w szczególności tych dotyczących postępowania egzekucyjnego, co do zasady, znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonych i ocenionych przez organ dowodach, a poza tym nie wnosi niczego nowego do sprawy. Nie ma też wpływu na ustalenia faktyczne i dokonaną subsumpcję.
Wątpliwości, co do rzetelności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, nie budzi zaprezentowana w zaskarżonej decyzji ocena zebranych dowodów. Znajduje ona bowiem oparcie w zasadach logicznego rozumowania, z tego więc względu przypisywanie jej cech dowolności, co sugeruje skarżąca, w dodatku bez wyraźnego wskazania, w czym ta dowolność miałaby się przejawiać, należy uznać za gołosłowne i nie znajdujące uzasadnionych podstaw. Za przejaw dowolności nie mogą bowiem zostać uznane konkluzje organu, sprzeczne ze stanowiskiem procesowym skarżącej, że w sprawie nastąpiły okoliczności, uzasadniające stwierdzenie, że winna ona zwrócić środki pobrane tytułem dotacji. Zarząd Województwa [...] uzasadnił bowiem swoje stanowisko w tym zakresie, w sposób jasny i konkretny, wskazując zarówno na fakty, na których oparł swoją decyzję, jak i podstawy prawne powzięcia tego typu rozstrzygnięcia. W tym zakresie nie sposób podzielić więc zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. To sporządzone w niniejszej sprawie odpowiada bowiem wymogom określonym w tym przepisie, wskazuje też na motywy, którymi organ się kierował przy wydaniu decyzji.
Odnośnie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia dodać należy, że nie można się zgodzić również z zarzutem skarżącej, jakoby godziło ona w zasadę postępowania administracyjnego, nakazującą organowi prowadzenie go w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 i art. 11 K.p.a. Zasada ta nie stoi bowiem na przeszkodzie podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanowiskiem strony, dotyczy zaś jedynie sposobu prowadzenia postępowania, tj. takiego jego ukształtowania, które zapewni stronie możliwość nie tylko zaznajomienia się z oceną sprawy przez organ ją prowadzący, ale również sposobem dojścia do powziętych konkluzji, co ma służyć właściwemu zrozumieniu i ewentualnemu zaakceptowaniu rozstrzygnięcia lub podjęcia z nim merytorycznej polemiki, z wykorzystaniem odpowiednich środków prawnych (środków odwoławczych). W niniejszym przypadku stwierdzić należy, że organ uczynił zadość temu wymaganiu, a zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują uzasadnionych podstaw.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niewłaściwego, zdaniem skarżącej, ustalenia stanu faktycznego, na wstępie należy zasygnalizować, że kwestionując stanowisko organu w tym zakresie skarżąca powołała się na szereg okoliczności, które są związane ze zdarzeniami poprzedzającymi złożenie wniosku i przyznanie dotacji, jak również kwestiami odnoszącymi się do jej relacjami z wykonawcami. Tymczasem Zarząd Województwa, wytykając poszczególne nieprawidłowości w tym zakresie, jako punkt odniesienia swoich ustaleń przyjął treść wniosku, instrukcję jego wypełnienia oraz wymogi konkursu i zasady realizowania wyłonionego w jego ramach projektu. Dokonując więc oceny tych przeciwstawnych stanowisk należy zgodzić się z organem, że decydujący w niniejszej sprawie jest wniosek, który winien stanowić punkt odniesienia oceny zasadności, a następnie kwalifikowalności poszczególnych, poczynionych przez skarżącą wydatków, jak również treść wymogów konkursowych. W tym kontekście poniesienie konkretnego wydatku przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie może mieć wpływu na jego zakwalifikowanie, jeżeli, co podnosi organ, wydatek ten nie został ujęty we wniosku, tj. został całkowicie pominięty lub nie został w nim uwzględniony, w związku z nazbyt ogólnym jego przedstawieniem – zawartym w ramach ogólnej i generalnej kategorii, wbrew wymogom formalnym, wynikającym ze stosownej instrukcji.
W przypadku zakwestionowanych obróbek blacharskich decydujące jest to, że nie były one objęte realizowanym projektem, jako że nie zostały ujęte we wniosku. Nie sposób też ich zakwalifikować, na co wskazano w skardze, do szeroko rozumianych prac w zakresie "wymiany więźby dachu", albowiem opis wykonywanych zadań nie zawierał tych prac (opis ten nie został uzupełniony o wskazane roboty również na etapie realizacji projektu, o czym świadczy pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2013 r.). Oceny w tym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą konieczność, względnie zasadność, realizowania tych prac, ani czas ich wykonywania (przed podpisaniem umowy o dofinansowanie), ponieważ okoliczności te nie stanowią kryteriów, którymi organ winien się kierować nadzorując realizację projektu.
Podobnie sytuacja się przedstawia w przypadku nieprawidłowości związanych z basenem, względnie kanałkiem parkowym. Tu również skarżąca powołuje się na zapisy zamieszczone w kosztorysie oraz nieścisłość pojęciową, związana z przypisaniem znaczenia terminu "basen" pracom związanym z kanałkiem parkowym. W tym zakresie stanowisko to jest jednak nieprzekonujące, w świetle argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie braku możliwości zakwalifikowania tych prac do kategorii robót ziemnych, ujętych we wniosku, a także braku sposobności uwzględnienia wydatków na prace związane z instalacją wodną w ramach tej kategorii. Istotne jest tutaj również to, co słusznie zauważył organ, że skarżąca w ramach realizowanego projektu podjęła prace objęte II etapem realizacji inwestycji, którego projekt nie obejmował, a ponadto prace związane z zasilaniem kanałku parkowego, nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej robót oraz pozwoleniu na budowę. Wszystko to powoduje, że zarzuty skarżącej ocenić należy jako gołosłowne i nieprzystające do stanu faktycznego.
Rację ma także organ wskazując, że stopień zaawansowania prac, w przypadku niektórych robót, wynikający z protokołów odbioru, nie odpowiada rzeczywistości, z czym wiąże się zakwestionowanie kwalifikowalności kolejnych wydatków. Zwrócić bowiem należy uwagę, że różnica pomiędzy pracami faktycznie przeprowadzonymi, a udokumentowanymi i zrefundowanymi, jest stosunkowo duża. W przypadku prac związanych z likwidacją barier dla osób niepełnosprawnych (dotyczy to głównie montażu windy) stopień zrealizowania czynności wyniósł 5,22 % zamiast 35,09 %. Przedmiotowych różnic, dotyczących chociażby przypadku montażu windy, nie można uzasadnić koniecznością przeprowadzenia prac przygotowawczych w tym zakresie, a także koniecznością sporządzenia projektu wykonawczego, ponieważ prace te nie były uwzględnione we wniosku, w ramach odrębnej kategorii. Niespełnienie więc wymogów w tym wypadku musi skutkować uznaniem wydatku za niekwalifikowany.
Uchybienia w zakresie montażu ogrodzenia mają zbliżony charakter i w podobny sposób zostały potraktowane przez organ. Tu również, wbrew protokołom odbiorczym, stopień zaawansowania prac w sposób wyraźny odbiega od rzeczywistości, a wyjaśnienia skarżącej, co do przyczyny opóźnienia, związanej z koniecznością gromadzenia materiału, jego magazynowania, jak również przyjętej strategii i systematyki realizacji prac, są niewiarygodne, poza tym, co najistotniejsze, nie są oparte na kryteriach związanych z realizowaniem projektu. Nie sposób bowiem na ich podstawie przyjąć, że protokoły odbiorów były rzetelne, tj. uwzględniały rzeczywisty stopień realizowania prac.
Bez znaczenia jest tu fakt, że elementy ogrodzenia nie są urządzeniami, w rozumieniu Instrukcji do wniosku, sam bowiem zakup elementów ogrodzenia nie może być utożsamiany z jego montażem, chociażby częściowym, a na fakt przeprowadzenia właśnie tych robót powołano się w tych protokołach.
Zasadnie organ zakwestionował również wysokość wydatków na prace remontowe na poddaszu, albowiem wiarygodnym wyjaśnieniem konieczności zwiększenia wydatków na ten cel nie może być potrzeba przeprowadzenia prac przygotowawczych do montażu lukarn, co, do których to prac również brak należytego udokumentowania.
Fakt wystąpienia nieprawidłowości, jeżeli chodzi o wykonanie instalacji elektrycznych, potwierdziła sama skarżąca, przyznając w skardze, że w tym wypadku doszło do błędnego zafakturowania (zamiast w ramach pozycji – "przyłącza elektryczne", do pozycji "instalacje elektryczne") określonych wydatków. Abstrahując od tego, czy i na ile wyjaśnienie to odpowiada rzeczywistości stwierdzić należy, że tak udokumentowane i sklasyfikowane wydatki, w sposób sprzeczny z wymogami realizacji projektu, nie mogą być uznane za spełniające cechy warunkujące przyjęcie ich kwalifikowalności.
Zawyżenie przez skarżąca kwoty wydatków, poniesionych na realizację prac przy remoncie dachu korpusu głównego pałacu potwierdza nieujęcie wszystkich prac w umowie zawartej z wykonawcą. Oceny tej nie może zmienić fakt uwzględnienia "dodatkowych" prac w kosztorysie powykonawczym, gdyż skarżąca nie przedstawiła w odpowiednim czasie aneksu do umowy, uzasadniającego wypłatę należności za wykonanie tego typu prac. Do zgłoszenia tego faktu Instytucji Zarządzającej skarżąca była zaś zobligowana na podstawie § 15 ust. 13 umowy o dofinansowanie projektu, nie uczyniła tego jednak przed przystąpieniem do tych – dodatkowych prac, nie dopełniła tego obowiązku nawet w trakcie przeprowadzanych wobec niej czynności kontrolnych. Organ przyznał wprawdzie, że aneks taki został mu dostarczony, jednakże nastąpiło to dopiero 9 maja 2013 r. Nie mógł on więc stanowić uzasadnienia zwiększenia wydatków we wskazanym zakresie, gdyż Instytucja Zarządzająca pozbawiona była możliwości skontrolowania zasadności tego zwiększenia, na odpowiednim etapie realizacji inwestycji. Tak więc fakt spóźnionego przedstawienia aneksu uzasadnia przyjęcie, że doszło w sprawie do naruszenia przez skarżącą warunków umowy, tak więc zasadnie okoliczność ta została potraktowana w kategoriach uchybienia, pociągającego za sobą uznanie tych dodatkowych wydatków za niekwalifikowalne.
Nietrafny jest jednak przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argument organu o niedopuszczalności zmiany umowy z wykonawcą, w związku z brzmieniem art. 632 Kodeksu cywilnego, dotyczycącego niezmienności wynagrodzenia ryczałtowego. Przytoczony bowiem przepis statuuje co prawda generalną zasadę stałości ustalonego w ten sposób ryczałtowego wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych, jednakże nie ma on charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zmiana tak jest bowiem dopuszczalna, na skutek niedającej się przewidzieć zmiany stosunków, o czym mowa w § 2 wskazanego wyżej art. 632, poza tym, nie można tego wykluczyć na drodze porozumienia stron. Okoliczność ta (nietrafność argumentacji), nie ma jednak większego znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy stosunku prawnego, wiążącego skarżącą z Instytucją Zarządzająca, ukształtowanego na podstawie zawartej przez nie umowy, a nie relacji skarżącej z wykonawcą, która ma w tym wypadku charakter wtórny. Uzyskanie bowiem przez skarżąca refundacji wydatków na prace, co do których wykonania nie przedstawiła w odpowiednim czasie informacji Instytucji Zarządzającej, należy potraktować jako uchybienie, pociągające za sobą, jak to wyżej stwierdzono, wykluczenie przyjęcia wydatku, za wydatek kwalifikowany.
Wątpliwości nie budzi także stanowisko Zarządu Województwa, co do niewykonania przez skarżącą zaleceń pokontrolnych, które to okoliczności wynikają bezsprzecznie z protokołów, a ponadto zostały przyznane przez skarżąca, w piśmie z dnia 16 września 2014 r.
Mając na uwadze wyżej przytoczone okoliczności skonstatować należy, że Zarząd Województwa zasadnie przyjął, że cele projektu realizowanego przez skarżącą nie zostały osiągnięte. Za taką oceną przemawia bowiem to, że nie został dochowany termin jego realizacji, który był ściśle określony postanowieniami umowy (termin ten, co należy podkreślić, był na wniosek skarżącej kilkakrotnie przedłużany). Poza tym nie stworzono do tego czasu zakładanych miejsc pracy, a liczba odwiedzających obiekt nie osiągnęła założonego pułapu, wynoszącego 6 000 osób rocznie. Oceny tej, co do celów projektu, mających charakter obiektywny i weryfikowalny, nie może zmienić podnoszony przez skarżąca fakt odbywania się w remontowanym przez nią w pałacu imprez kulturalnych, w postaci Festiwalu [...], a także Jarmarku [...] oraz profilu jej działalności jako fundacji. Cele te nie są bowiem tożsame z celami realizowanego przez skarżąca projektu i nie mogą przesłaniać jego generalnych założeń. Wskazane imprezy kulturalne, udokumentowane przez skarżącą za pomocą zdjęć, mogą być rozpatrywane w aspekcie tychże założeń, stanowiąc ich część, jednakże same w sobie nie mogą przesądzić o osiągnięciu celów projektu. Są to bowiem działania o charakterze incydentalnym, realizowane niejako "przy okazji" realizacji projektu, choć prowadzone z wykorzystaniem infrastruktury pałacu, w związku z postępem prac remontowych. Nie można więc potraktować ich jako docelowych.
Zupełnie bez znaczenia jest zaś na gruncie rozpatrywanej sprawy kwestia profilu i zakresu działalności skarżącej albowiem przedmiotem zainteresowania Instytucji Zarządzającej jest wyłącznie realizowanie przez nią projektu, odnośnie realizacji którego podpisała stosowna umowę, natomiast wszelkie aspekty jej działania, wykraczające poza te zagadnienie wykraczają poza zakres rozpoznawanej sprawy.
Nierealizowanie projektu przez skarżącą, w sposób zgodny z wymogami i przyjętym zobowiązaniem, skutkowało wstrzymaniem płatności, w ramach kwoty przyznanej dotacji, a następnie, wobec nieusunięcia przez nią nieprawidłowości w tym zakresie, rozwiązaniem umowy i zobligowaniem skarżącej do zwrotu już pobranych środków. Skutki tego rodzaju były bezpośrednim następstwem niezrealizowania celów projektu, co w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest też podstaw do postawienia organowi zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego. Skarżąca dopuściła się bowiem nieprawidłowości, w rozumienia art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. W ramach bowiem tychże nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów, finansowanych ze środków europejskich, o czym przesądza art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z regulacji tej wynika bowiem, że procedury realizacji projektów mogą mieć źródło nie tylko w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ale również w umowach zawartych między stronami, tj. beneficjentem oraz instytucją zarządzającą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przywołany wyżej przepis wiąże pojęcie nieprawidłowości ze skutkiem w postaci szkody, jednakże poprzez tę szkodę rozumie nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Takie zdefiniowanie nieprawidłowości sprawia, że niezrealizowanie celów projektu musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. W niniejszej sprawie w tych więc kategoriach należało potraktować nieosiągnięcie celów projektu.
Jak wynika z art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich skutkuje koniecznością zwrotu pobranych środków. Powołany przepis stanowi podstawę wydania decyzji, zobowiązującej do zwrotu niewłaściwie wydatkowanych kwot dotacji. Ustawodawca krajowy, formułujący przedmiotowy obowiązek nie tworzy jednak żadnego kryterium, w oparciu o które orzekający w tej sprawie organ byłby zobowiązany do dostosowania wysokości kwoty określonej do zwrotu, do zakresu zakwestionowanych prac czy wysokości poniesionej szkody. Zgodnie jednak z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 zd. 2 korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego, a w myśl zd. 3 tego przepisu państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
W niniejszej sprawie organ, oceniając skutki naruszenia procedur przy realizacji przez skarżąca projektu, zróżnicował wynikające z tego szkody na szkody realne, w postaci pobranych środków oraz potencjalne, obejmując kwotę dotacji, która nie trafiła jeszcze do skarżącej. Orzekając zaś odnośnie środków pobranych, zobligował skarżącą do zwrotu całości tychże środków, co w świetle niezrealizowania celów projektu, było w pełni zasadne. Rację ma organ podkreślając, że cały projekt oraz założone jego cele należy traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji, obejmujących zwrot całości pobranych i niewłaściwie (niezgodnie z procedurami) wykorzystanych środków. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na cześć wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Stanowisko Zarządu Województwa w tym zakresie zostało przekonująco uzasadnione.
W świetle powyższych argumentów, niezrealizowanie projektu skutkowało uznaniem za szkodę całości wydatkowanych środków (szkoda realna). Bez wpływu na taką konstatację pozostaje zaś rodzaj i zakres wykonanych prac, gdyż decydującym kryterium kwalifikowalności jest zgodność wydatków z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami.
Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżącą brak wpływu rozwiązania umowy o dofinansowanie na wydanie i treść decyzji o zwrocie pobranych tytułem dotacji środków, to stwierdzić należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawa do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie stanowił bowiem przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, natomiast rozwiązanie umowy było jedynie zdarzeniem prawnym, będącym jednym z elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej, który nie miał na nią decydującego wpływu. Rozwiązanie umowy może bowiem rodzic jedynie skutki cywilnoprawne, zwłaszcza w zakresie niemożności ubiegania się o wypłatę pozostałej kwoty płatności, nie przesądza natomiast samo przez się konieczności zwrotu środków już pobranych, a tym bardziej zakresu tego zwrotu. Przesłanką ich zwrotu jest bowiem decyzja administracyjna, wydana na podstawie przywołanego wyżej art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przy zaistnieniu przesłanek do jej wydania, niezależna od kwestii wzajemnych rozliczeń stron rozwiązanej umowy, w oparciu o uregulowania prawa cywilnego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.