V SA/Wa 1863/22

V SA/Wa 1863/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 czerwca 2022 r. nr KZT.70.1.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 grudnia 2019 r. znak KZT.050.59.2019/3; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, złożonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: strona, Zakład, spółka, skarżący, wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, Prezes PGW WP), nr KZT.70.1.2020 z 2 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z 23 grudnia 2019 r. (znak sprawy: KZT.050.59.2019/3) o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 maja 2018 r. nr WR.RET.070.276.2018.JW, w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 9 marca 2018 r. Zakład zwrócił się do organu I instancji o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. na okres 3 lat.
Decyzją z 30 maja 2018 r., znak: WR.RET.070.276.2018JW, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą we Wrocławiu (dalej: "organ regulacyjny"), zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat. Organ regulacyjny pozytywnie zaopiniował przedstawiony przez stronę projekt taryfy oraz jej uzasadnienie.
Następnie, decyzją z 23 grudnia 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, Prezes PGW WP, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: "k.p.a.", stwierdził nieważność decyzji z 30 maja 2018 r. Zdaniem Prezesa PGW WP taryfa zaprojektowana przez Zakład nie kwalifikowała się do jej zatwierdzenia; decyzja została wydana przedwcześnie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Według Prezesa PGW WP organ regulacyjny rozpatrując wniosek Zakładu ograniczył się jedynie do przyjęcia wniosku i podstawowych załączników, podczas gdy treść tej dokumentacji zawierała wątki wymagające wyjaśnienia, w szczególności dotyczące istnienia aglomeracji.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z 10 czerwca 2020 r., znak KZT.70.1.2020/5, Prezes PGW WP – jako organ ll instancji – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wyrokiem z 18 maja 2021 r. sygn. V SA/Wa 1361/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 10 czerwca 2020 r. wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, naruszono art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem dopuszczono do udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czym pozbawiono skarżącą bezstronnego rozpatrzenia sprawy, tj. bez udziału pracowników biorących udział przy rozpatrywaniu sprawy w I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes PGW WP decyzją z 2 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 23 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek taryfowy skarżącego nominalnie zawierał wszystkie wymagane przepisami u.z.z.w. elementy jednakże przedłożone sprawozdania finansowe nie pozwalają na identyfikację terytorialną uzyskiwanych przychodów. Organ zwrócił uwagę, że spółka nie tylko świadczy usługi zbiorowego zapatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania wody na obszarze gminy miejskiej Ż., ale także prowadzi działalność nie objętą wnioskiem taryfowym (tj. hurtowy odbiór ścieków) na obszarze gminy wiejskiej Ż. zatem odpowiednie przypisanie kosztów i przychodów do poszczególnych kategorii (rzeczowej i terytorialnej) prowadzonej działalności jest sprawą kluczową, jeśli taryfa ma spełnić warunki określone przepisami u.z.z.w. oraz rozporządzenia taryfowego, w tym m.in. zapewniać uzyskanie niezbędnych przychodów oraz eliminować subsydiowanie skrośne. W ocenie organu odwoławczego przedłożona przez spółkę ewidencja księgowa nie pozwalała również na określenie struktury terytorialnej przychodów. Przedłożona dokumentacja nie była zgodna z wymaganiami określonymi w art. 20 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), dalej: u.z.z.w.) zatem na jej podstawie organ regulacyjny nie mógł w sposób właściwy dokonać oceny, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt 1 ppkt a u.z.z.w., ani też analizy i weryfikacji, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. Organ odwoławczy zarzucił ponadto, że w złożonym wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych obok inwestycji planowanych do realizacji na obszarze gminy miejskiej Ż., uwzględnione są także przedsięwzięcia związane z kontynuacją budowy sieci sanitarnej w aglomeracji Ż. w ramach zadania "Budowa i modernizacja sieci wodnokanalizacyjnych wraz z systemem uzdatniania wody w aglomeracji [...]", uszczegółowione jako zadania dotyczące budowy sieci sanitarnej w m. Ł. oraz Ż. wraz z modernizacją kolektorów sanitarnych. W ocenie organu odwoławczego tak sformułowane zadanie inwestycyjne w żadnym przypadku nie może być uwzględniane w planowaniu niezbędnych przychodów z działalności regulowanej, skoro wniosek taryfowy składany jest wyłącznie dla obszaru gminy miejskiej Ż., a nie dla całej aglomeracji. Organ odwoławczy stwierdził także, że uzasadnienie przedłożonego projektu nie składa się na spójne i kompleksowe wyjaśnienie i uzasadnienie proponowanej taryfy, w szczególności nie znalazło w nim miejsca wskazanie klucza podziału poszczególnych kosztów na rodzaje prowadzonej działalności (zaopatrzenie w wodę/odprowadzanie ścieków) i grupy taryfowe. Zarzucono rownież niespójności w zakresie wyliczenia podziału przychodów i niezbędnych kosztów na różne rodzaje prowadzonej działalności (objęta/nieobjęta przedkładaną taryfą, zaopatrzenie w wodę/odprowadzanie ścieków) oraz planowanych nakładów inwestycyjnych (gmina miejska a aglomeracja). W ocenie organu odwoławczego brak klucza podziału dotyczy również kosztów określanych jako "pozostałe" i "pośrednie", tym bardziej że nie zostały one uszczegółowione w uzasadnieniu wniosku taryfowego, co uniemożliwia analizę zasadności ich ponoszenia. Ponadto za istotny brak uzasadnienia organ odwoławczy uznał wyjaśnienia zmiany struktury taryfy zbiorowego zapatrzenia w wodę, bowiem – jak wynika z tabeli A – Spółka planuje jej zmianę z wieloczłonowej (ze stawką opłaty abonamentowej) na jednoczłonową (bez opłaty abonamentowej), co powinno zostać wyjaśnione w pkt II lub III przedłożonego uzasadnienia. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że braki, luki i niespójności złożonego projektu taryfy za zbiorowe zapatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy miejskiej Ż. jednoznacznie wskazują, że wniosek nie mógł być uznany za zgodny z wymogami u.z.z.w. Podkreślono również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w., do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a., w związku z tym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77), zaś w toku postępowania organ zobowiązany jest kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7), tj. podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a swoje rozstrzygnięcie oprzeć na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80). Podsumowując organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w zakresie rozliczeń na podstawie zatwierdzonej taryfy. W ocenie Prezesa PGW WP każde świadczenie finansowe, jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Z samego zatem jego charakteru wynika, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Co więcej, usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mają charakter stały, a nie jednorazowy, i powiązane są z dokonywaniem periodycznych rozliczeń (zwykle 1- lub 2- miesięcznych). Jest to zatem okoliczność sprzyjająca wyrównaniu ewentualnych nadpłat lub niedopłat-gdyby wystąpiła taka konieczność.
W skardze na decyzję Prezesa PGW WP z 2 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", w tym błędne uznanie, że rażącym naruszeniem prawa jest każde naruszenie zasad ustanowionych przepisami ustawy u.z.z.w. a w konsekwencji zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r., znak: WR.RET.070.276.2018.JW, w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat;
art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa, którego rażącego naruszenia miał się rzekomo dopuścić Dyrektor RZGW we Wrocławiu wydając decyzję z dnia 30 maja 2018 r., znak: WR.RET.070.276.2018.JW, w tym brak wykazania, że ewentualne naruszenia przepisów miały charakter kwalifikowany, tj. rażący;
art. 156 § 2 k.p.a. in fine poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r., znak: WR.RET.070.276.2018.JW w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie w jakim na podstawie zatwierdzonej przez tę decyzję taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie miejskim na okres 3 lat doszło do rozliczeń z odbiorcami usług;
art. 8 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez naruszenie pewności obrotu polegające na wyeliminowaniu z obrotu ostatecznej decyzji, której treść ma wpływ na zawarte z odbiorcami usług z terenu Gminy Miejskiej Ż. umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także poprzez doprowadzenie do sytuacji nieakceptowalnej społecznie, tj. wzrostu ceny dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków dla mieszkańców z terenu Gminy Miejskiej Ż.;
art. 20 ust. 2, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 w zw. z 24b ust. 6 pkt 1 u.z.z.w. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na tym, że sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (dalej: "ustawa o rachunkowości") stanowi ewidencję księgową w rozumieniu art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. oraz stanowi podstawę do ustalenia niezbędnych przychodów w rozumieniu art. 20 ust. 2 u.z.z.w. podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości jest innym rodzajem dokumentu aniżeli ewidencja księgowa w rozumieniu art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. i nie stanowi podstawy do ustalenia niezbędnych przychodów w rozumieniu art. 20 ust. 2 u.z.z.w.;
art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu , że Organ w toku postępowania taryfowego uprawniony jest do badania sprawozdania finansowego w części pn. "Informacja dodatkowa" i pomimo braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rewidenta (z uwagi na konieczność posiadania wiadomości specjalnych) przyjęcie, że sprawozdanie finansowe w części pn. "Informacja dodatkowa" jest nieprawidłowo sporządzone;
art. 86 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej jako "Prawo wodne") w zw. z. art. 3 ust. 1 oraz art. 24b ust. 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że aglomeracja jest podstawową jednostką terytorium istotną w procesie opracowywania taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków, a w konsekwencji ustalenie, że ustanowienie obszaru aglomeracji Żary powinno zostać uwzględnione przez Skarżącego przy określaniu taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla Gminy Miejskiej Ż. na okres 3 lat;
art. 6 k.p.a. w zw. z art. 74 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację i uznanie, że organ administracji publicznej powinien żądać innych dokumentów, wyjaśnień lub informacji aniżeli wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa.
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 §1 k.p.a. polegającego na:
dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, wbrew obowiązku ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a.,
jak również zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;
przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie dowolnej oceny przedłożonych sprawozdań finansowych bez zasięgnięcia opinii biegłych rewidentów.
art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezawarcie przez organ w decyzji, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wykazania rażącego naruszenia prawa, którego rzekomo miał się dopuścić Dyrektor RZGW we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych. Z tego powodu tryb stwierdzenia nieważności może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym badany jest stan prawny oraz elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki istniał w chwili wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę aktu, którego dotyczy postępowanie nieważnościowe, w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania kontrolowanej decyzji, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2405/15). Organ może przeprowadzać dowody tylko na okoliczność istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie przesłanką stwierdzenia przez organ nadzorujący nieważności decyzji o zatwierdzeniu taryfy było uznanie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez brak przeprowadzenia przez organ regulacyjny wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji niedokonanie w sposób właściwy oceny, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt lit. a) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa, uzzwzoś.) oraz analizy i weryfikacji, o której mowa w art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy. Według organu odwoławczego pomimo, że złożony przez spółkę wniosek zawierał nominalnie wszystkie przewidziane prawem elementy, to jednak przedłożona ewidencja księgowa, wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz uzasadnienie projektu taryfy nie zawierały wszystkich potrzebnych do prawidłowego rozpoznania wniosku informacji, wobec czego organ regulacyjny stosownie do art. 77 §1 k.p.a. był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wezwania strony do przedstawienia dodatkowych dowodow i informacji, czego nie uczynił.
Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami uzzwzoś, b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj. bądź zatwierdza taryfę – w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, bądź odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadniania wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy – w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 uzzwzoś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 20 ust. 4 uzzwzoś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 uzzwzoś, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.
Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" również wówczas, gdy czynność postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygniecie sprawy w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z obowiązującego prawa, lub też łamie zakazy w nim ustalone. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, widocznej już przez proste zestawienie ich ze sobą. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja. Przypisanie decyzji wady nieważności, w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych przy jej wydaniu, jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów przekłada się bezpośrednio na wadliwość treści decyzji. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
W rozpoznawanej sprawie wskazywanie przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu taryfy, polegające na braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie przekłada się automatycznie na merytoryczną wadliwość kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia, a ponadto charakter tego naruszenia nie powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że każde naruszenie zasad ustanowionych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być ocenione inaczej niż znaczące. Zawarte w decyzji o zatwierdzeniu taryfy rozstrzygnięcie nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stosowanymi w rozumieniu literalnym. Analiza materiałów dowodowych, jakimi dysponował organ regulacyjny prowadzi do konstatacji, że wniosek Zakładu o zatwierdzenie taryfy był kompletny i spełniał wszystkie wymogi formalne wynikające z art. 24b uzzwzoś. Organ regulacyjny zatwierdził taryfę w drodze decyzji stosownie do art. 24c ust. 2 uzzwzoś po przeprowadzeniu z pozytywnym wynikiem oceny, weryfikacji i analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 uzzwzoś. W sprawie nie doszło zatem do oczywistego naruszenia przepisów szczególnych regulujących zatwierdzanie taryf jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu taryfy nie wywołuje też żadnych skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy do eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych wadami kwalifikowanymi, a nie może służyć temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przypadku stwierdzenia przez niego każdego naruszenia prawa. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, których nie da się zakwalifikować jako rażące, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ.
Konkludując, z uwagi na zasady trwałości decyzji administracyjnych i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także status oraz cele instytucji stwierdzenia nieważności w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przeprowadzenia przez organ administracji niewystarczająco wnikliwego postępowania wyjaśniającego przy rozpoznawaniu wniosku strony o zatwierdzenie taryfy.
Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.