V SA/Wa 1820/17

V SA/Wa 1820/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Marek Krawczak
Tomasz Zawiślak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2900/18 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 46, art. 261, art. 228, art. 41, art. 221, art. 226 § 3, art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1, art. 146
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. U. (dalej: skarżący, strona lub obwiniony) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO lub komisja II instancji) z [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. (dalej: RKO lub komisja I instancji) z [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...] uznające obwinionego odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzające mu karę upomnienia.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w P., zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Gminie Mieście O.
Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte w dniu [...] października 2016 r., a pismem z [...] listopada 2016 r. Rzecznik złożył wniosek o ukaranie J.U. Ustalono, że obwiniony pełnił funkcję Prezydenta Miasta O. w latach 2010-2014. W dniu [...] lipca 2014 r. Gmina Miasto O. (dalej także gmina), reprezentowana przez obwinionego, zawarła z Zakładem Oczyszczania i Gospodarki Odpadami "M." S.A. w O. (dalej także spółka) umowę [...] "[...]". Przedmiotem umowy było określenie zasad wykonywania przez spółkę zadań własnych gminy w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terytorium gminy, polegającego na zagospodarowaniu odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości zamieszkałych z terenu gminy. W umowie tej gmina zobowiązała się do wypłaty na rzecz spółki "rekompensaty z tytułu wykonywania obowiązków umownych". Umowa stanowiła, że wysokość rekompensaty w okresie powierzenia zadania określa się na poziomie 4.348.947 brutto (...) oraz że rekompensata będzie wypłacana w 12 równych ratach do 20 dnia każdego następnego miesiąca, z zastrzeżeniem, że płatność za usługi świadczone w pierwszym kwartale obowiązywania umowy nastąpi nie później niż 20 października 2014 r. Umowa została zawarta na czas określony od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. i taki też okres objęty był okresem świadczenia usług.
Ustalono także, że Rada Miejska O. w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2014, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) określiła sumę do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania w wysokości 2.000.000 zł na wydatki bieżące, które nie są przedsięwzięciami (§ 12 uchwały). Z uzasadnienia i zał. nr 2 tej uchwały wynika, że na 2014 r. w dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, rozdziale 90002 Gospodarka odpadami przewidziane zostały wydatki w kwocie 9.485.780 zł w tym na koszty związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych oraz prowadzeniem punktu selektywnego zbierania odpadów - 5.283.713 zł. Z kolei w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie: Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta O. (dalej: "WPF") Rada Miejska O. określiła w załączniku nr 2 przedsięwzięcia wieloletnie. Wśród tych przedsięwzięć nie wymieniła zadania objętego ww. umową z 1 lipca 2014r.
Uchwała w sprawie WPF upoważniała Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań: 1) związanych z realizacją przedsięwzięć wieloletnich określonych w załączniku nr 2; 2) z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania miasta i z których terminy płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Orzeczeniem z [...] grudnia 2016 r. RIO uznała obwinionego J. U. – pełniącego w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Prezydenta Miasta O. - winnym popełnienia czynu, polegającego na zaciągnięciu w dniu 1 lipca 2014 r. zobowiązania o wartości 4.348.947 zł (brutto) wynikającego z umowy [...] o świadczenie usług publicznych na zagospodarowanie odpadów komunalnych zebranych z nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Miasto O., zawartej na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. z Zakładem Oczyszczania i Gospodarki Odpadami ,,M." S.A. z siedzibą w O., z przekroczeniem, o kwotę 2.348.947 zł, zakresu upoważnienia wynikającego z sumy, do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania (art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g.) i określonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie: uchwały budżetowej na rok 2014, z naruszeniem przepisów art. 60 ust. 2 u.s.g. oraz art. 41 ust. 1, art. 261 i art. 228 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), tj. winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm., dalej: u.o.n.d.f.p.)
RKO wymierzyła obwinionemu, na podstawie art. 31 u.o.n.d.f.p. karę upomnienia oraz na podstawie art. 167 u.o.n.d.f.p. obciążyła skarżącego kosztami postępowania w wysokości po 291,71 zł.
Orzeczeniem z [...] lipca 2017 r. GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu GKO stwierdziła, że obwiniony zawierając ze spółką umowę z 1 lipca 2014r. dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. GKO stwierdziła, że ww. umowa dotyczyła zadania, które powinno było zostać ujęte jako przedsięwzięcie w rozumieniu art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p., a jej zawarcie powinno nastąpić na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej w oparciu o art. 228 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Komisja II instancji nie podzieliła poglądu organu I instancji - wyrażonego w odniesieniu do upoważnienia do zaciągania zobowiązań dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy - że o zapewnieniu ciągłości działalności gminy można mówić wyłącznie w odniesieniu do zobowiązań dotyczących dostawy prądu, wody itp. i wskazała, że zapewnienie ciągłości działania jednostki może potencjalnie dotyczyć także innych zobowiązań. Jednakże zdaniem GKO w sprawie nie można przyjąć, do czego dąży strona, że do tej kategorii należą także zadania związane z odbiorem nieczystości. Organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie jest to zadanie własne gminy, jednak nie można uznać, iż już przez to należy do wspomnianej kategorii zadań. Takie stanowisko prowadziłoby do wniosku, że w każdym przypadku, gdy mowa o realizacji zadań własnych gminy, czy to określonych w ustawie o samorządzie gminnym, czy też w innych ustawach (w tym przypadku w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), to nie stosuje się ograniczeń wynikających z zasady roczności budżetu, w takim ujęciu zasada roczności budżetu straciłaby w praktyce jakiekolwiek istotne znaczenie.
Dodatkowo GKO zaznaczyła, że zobowiązanie, które zaciągnął obwiniony opiewa na kwotę 4.348.947 zł, tymczasem WPF (winno być uchwała budżetowa na 2014r. – dopisek sądu) upoważniała go do zaciągnięcia zobowiązania do kwoty 2 mln zł. Doszło zatem do przekroczenia w wysokości 2.348.947 zł.
Organ II instancji zgodził się także z organem I instancji, że skarżący nie powinien zawierać umowy na czas przekraczający rok budżetowy, tj. na okres dłuższy niż do końca 2014 r. Zdaniem GKO strona winna zawrzeć umowę do końca roku, a następnie wszcząć postępowanie o zawarcie umowy na kolejny okres. W tym czasie możliwa też była ewentualna zmiana WPF w kierunku wpisania przedmiotowego zadania jako przedsięwzięcia, co umożliwiłoby zawarcie umowy na okres dłuższy, niż do końca roku budżetowego.
Wobec powyższego GKO stwierdziła, że zasadnie Komisja Orzekająca I instancji przypisała stronie zawinione naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem organu II instancji od obwinionego - nie negując jego intencji w zakresie zapewnienia ciągłości świadczeń komunalnych - można było oczekiwać respektowania zasady roczności budżetu jako jednej z podstawowych zasad rządzących finansami publicznymi. Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony wskazującymi, że o braku winy przesądza, że uchwała Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie WPF została pozytywnie zaopiniowana przez RIO w P., w związku z tym strona działała w uzasadnionym przeświadczeniu o prawidłowości swego zachowania. Zdaniem GKO powyższa uchwała nie dawała podstaw do zawarcia przedmiotowej umowy, co organ wykazał.
W odniesieniu do nałożonej kary GKO także potwierdziła zasadność jej nałożenia, wskazując, że kara ta spełnia swoją rolę zarówno w zakresie prewencji szczególnej, jak i ogólnej stanowiąc przestrogę dla kierowników jednostek w zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań. Organ II instancji wyjaśnił również, że ze względu na wysokość zaciągniętego zobowiązania oraz fakt naruszenia tym działaniem jednych z podstawowych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, brak było podstaw do zastosowania nadzwyczajnego środka jakim jest odstąpienie od wymierzenia kary.
Pismem z [...]września 2017 r. obwiniony złożył skargę do sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia RKO z [...] grudnia 2016r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania RKO. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 60 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pk1 u.s.g., art. 41 ust. 1, art. 228 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 226 ust. 4 oraz art. 261 u.f.p. polegające na uznaniu, że umowa o świadczenie usług publicznych na zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarta na okres od dnia 1 lipca 2014r. do dnia 30 czerwca 2015r. stanowi w świetle powołanych przepisów przedsięwzięcie, a nie umowę, której realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania miasta i z której terminy płatności wykraczają poza rok budżetowy i w konsekwencji uznanie, że zaciągnięcie powołanego zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z sumy, do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania;
2) art. 15 ust. 1 u.o.n.d.f.p. poprzez uznanie obwinionego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych;
3) art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. polegające na uznaniu, że działanie obwinionego było działaniem zawinionym;
4) art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w mocy, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienia obwinionego.
Ponadto wyłącznie na wypadek nieuwzględnienia powyżej wskazanych zarzutów, strona podniosła zarzut ewentualny, naruszenia art. 33 oraz art. 36 u.o.n.d.f.p. poprzez brak wyczerpującej oceny zastosowanego wymiaru kary oraz odniesienia się do ewentualnych podstaw, czy też ich braku do zastosowania w stosunku do obwinionego instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
W powyższym kontekście stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie sądu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do odpowiedzi czy zawarcie przez gminę, reprezentowaną przez skarżącego, umowy ze spółką z 1 lipca 2014r. miało umocowanie w uchwale budżetowej lub uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. A więc w sprawie kwestia sporna dotyczy tego, czy prawidłowo organy uznały, że skarżący działał z naruszeniem art. 60 ust. 2 u.s.g. oraz art. 41 ust. 1, art. 261 i art. 228 ust. 1 pkt 1 u.f.p., gdyż w dniu 1 lipca 2014r. w imieniu gminy zaciągnął zobowiązania o wartości 4.348.947 zł, z przekroczeniem, o kwotę 2.348.947 zł, zakresu upoważnienia wynikającego z sumy, do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania, co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 u.o.n.d.f.p.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Natomiast w myśl art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.g. wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy.
Art. 46 ust. 1 u.f.p. stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153.
W myśl art. 261 u.f.p. kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.
Z kolei art. 228 ust. 1 u.f.p. stanowi, że uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań:
1) związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć;
2) z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Natomiast przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują w art. 15 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez GKO – art. 24 u.o.n.d.f.p., który stanowi, że jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy), że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych.
W tym miejscu sąd stwierdza, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony i nie jest przedmiotem sporu między stronami. Rozbieżności pojawiają się natomiast w zakresie prawnej oceny tego stanu faktycznego. Na marginesie sąd zauważa, że organy obydwu instancji konsekwentnie i nieprawidłowo wskazują na art. 41 ust. 1 u.f.p. (błąd ten także powiela skarżący), zamiast na cyt. art. 46 ust. 1 u.f.p. Przepis art. 41 ust. 1 u.f.p. dotyczący sprawozdań, w przeciwieństwie do art. 46 ust. 1 u.f.p. w sprawie nie miał zastosowania. Powyższe sąd traktuje jako oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z kontekstu całej sprawy wynikało, że intencją najpierw rzecznika dyscypliny (powołał on prawidłowo przepis art. 46 ust. 1 u.f.p.), a następnie organów obydwu instancji było stosowanie art. 46 ust. 1 u.f.p.
W pierwszej kolejności sąd zauważa, że nie jest sporne w sprawie, że uchwała budżetowa nie zawierała upoważnienia dla Prezydenta Miasta do zawarcia umowy, której wartość przewyższała 2 mln. zł. Co więcej skoro uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i zarazem rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (art. 211 ust. 1 i 4 u.f.p.), to skarżący nie miał uprawnienia na jej podstawie do zawarcia umowy, która przekraczałaby rok budżetowy, tj. rok kalendarzowy (art. 221 ust. 3 u.f.p.). Tym samym źródłem upoważnienia dla skarżącego do zawarcia z Zakładem Oczyszczania i Gospodarki Odpadami "M." S.A. w O. umowy z 1 lipca 2014 r. [...] "[...]" nie można było upatrywać w uchwale Rady Miejskiej O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2014.
W sprawie niewątpliwie ustalono, że w dniu 1 lipca 2014 r. Gmina Miasto O., reprezentowana przez skarżącego, zawarła ww. umowę, wg której gmina zobowiązała się do wypłaty na rzecz spółki "rekompensaty z tytułu wykonywania obowiązków umownych". Wysokość rekompensaty określono na kwotę 4.348.947 brutto, wypłacaną w 12 równych ratach do 20 dnia każdego następnego miesiąca. Umowa została zawarta na czas określony od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. i taki też okres objęty był okresem świadczenia usług. Natomiast z uchwały budżetowej, a w szczególności załącznika nr 2 wynika, że na 2014r. przewidziano kwotę 5.283.713 zł na koszty związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych oraz prowadzeniem punktu selektywnego zbierania odpadów.
Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron postępowania, że skarżący nie mógł zawrzeć umowy z 1 lipca 2014r. na podstawie uchwały budżetowej, gdyż przekroczył wskazany w tej uchwale limit 2 mln zł, do którego posiadał upoważnienie do zawierania umów, a także zobowiązania z tej umowy przekraczały rok budżetowy.
Obecnie w sprawie sporna jest możliwość zawarcia tej spornej umowy nie na podstawie uchwały budżetowej, tylko na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie: Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta O. Rada Miejska O. w § 2 tej uchwały upoważniła Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań: 1) związanych z realizacją przedsięwzięć wieloletnich określonych w załączniku nr 2, 2) z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania miasta i z których terminy płatności wykraczają poza rok budżetowy. Uchwała ta realizuje uprawnienie jakie nadaje art. 228 ust. 1 u.f.p.
W tym miejscu sąd zgadza się ze stroną skarżącą, że zawartej umowie z 1 lipca 2014r., wbrew twierdzeniom organów orzekających, nie można przypisać cech przedsięwzięcia wieloletniego. Słusznie skarżący wskazał, na treść art. 226 ust. 4 u.f.p., który określa, że przez przedsięwzięcia należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z: 1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3; 2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym. Trzeba również zwrócić uwagę, że do 31 grudnia 2012r. możliwość zawierania także umów wieloletnich miała status przedsięwzięć (art. 226 ust. 4 pkt 2 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.). A więc od 1 stycznia 2013r. umowy wieloletnie nie będą stanowiły już przedsięwzięć. Z powyższego wynika, że umowy, w tym umowy których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki, i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy - nie są zaliczane do przedsięwzięć (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2014 r., V/880/14, LEX nr 1729030). Tym samym umowie z 1 lipca 2014r. nie można przypisać cech przedsięwzięcia wieloletniego.
Nie ulega żadnych wątpliwości, że pojęcie "umowy niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania" nie zostało zdefiniowane. Ministerstwo Finansów na wielokrotne zapytania wskazało, że kompetencje do określenia rodzaju umów, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których terminy płatności wykraczają poza rok budżetowy należą do organów jednostek samorządu terytorialnego, które z racji wykonywanych funkcji posiadają wiedzę w tym zakresie, pozwalającą na podjęcie właściwych decyzji (pismo Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, ST1-4834-328/WWR/ 09/10/1908, Lex nr 27584).
Należy zwrócić uwagę, że obecnie zawieranie umów wieloletnich, w myśl cytowanego wyżej art. 228 ust. 1 u.f.p. możliwe jest w oparciu o wieloletnią prognozę finansową jednostki samorządu terytorialnego i wówczas będzie ta umowa stanowiła bądź przedsięwzięcie (przedsięwzięcia umieszcza się w załącznik do WPF i opisuje zgodnie z art. 226 § 3 u.f.p.) bądź zostanie zawarta w ramach upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewniania ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.
Zauważenia wymaga, że zarówno w zakresie przedsięwzięć, jak również umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewniania ciągłości działania jednostki, cechą zaciąganego zobowiązania jest obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego zgodnie z podpisanymi umowami. Zaciągając zobowiązanie w danym roku (którego termin płatności przypada na kolejny lub kolejne lata budżetowe) obciążamy jednocześnie budżet, plan finansowy roku następnego (lub kolejnych lat). Tym samym nie ma konieczności zabezpieczania w planie wydatków roku bieżącego puli na pokrycie zobowiązań powstających w roku bieżącym, ale płatnych w roku kolejnym.
W sprawie niewątpliwie ustalono, że zarówno w roku 2014 (patrz uchwała budżetowa), jak i w latach następnych zabezpieczono określone środki na realizację zadania własnego gminy związanego z gospodarką odpadami (patrz WPF i objaśnienia). Po to są tworzone wieloletnie prognozy finansowe aby zabezpieczać środki na określone w tej prognozie wieloletnie cele, w tym także cele związane z realizacją umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. W wypadku natomiast, gdy wieloletnia prognoza finansowa zawiera upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań w tym związanych z realizacją umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, to wówczas nie ma potrzeby aby takie upoważnienie było powielane np. w uchwale budżetowej. Wystarczające jest bowiem upoważnienie z WPF, która to prognoza zabezpiecza środki. Trzeba wskazać, że w sprawie zarówno zabezpieczono środki na realizację celu związanego z gospodarką odpadami, jaka i też zawarto upoważnienie dla skarżącego do zaciągnięcia zobowiązania (§ 2 uchwały z 30 grudnia 2013r. w sprawie WPF).
W tym miejscu należy zauważyć, że sama GKO wykładała w różny sposób pojęcie "umowy niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania". I tak dla przykładu GKO zaakceptowała stanowisko RKO (przytoczone w stanie faktycznym orzeczenia), że przez pojęcie "umowy niezbędne dla zapewnienia ciągłości działania" należy rozumieć te umowy, których realizacja będzie niezbędna dla ciągłego i nieprzerwanego realizowania przez gminę jej obowiązkowych zadań własnych (orzeczenie GKO z 14 listopada 2013r., sygn. akt BDF1/4900/86/91/13/RWPD-88736). Obecnie natomiast kwestionuje charakter zawartej w dniu 1 lipca 2014r. umowy. Jednakże kwestionując zawartą umowę i wskazując, że nie stanowi ona umowy, której realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z której wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, nie podaje żadnej argumentacji, tylko kwestionuje podaną przez skarżącego argumentację. Innymi słowy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skupia się na argumentacji skarżącego, nie uzasadniając dlaczego zadania związane z odbiorem nieczystości nie mogą zostać zaliczone do ww. umów. W ocenie sądu roczność budżetu nie może stać na przeszkodzie aby daną umowę zaliczyć do umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Organy orzekające bowiem nie wyjaśniły dlaczego w ramach tej kategorii umów umieszczają m.in. umowy związane z energią elektryczną, wodą (GKO stara się rozszerzyć ten katalog), a nie umieszczają umowy związanej z gospodarką komunalną, która to gospodarka także związane jest z mediami. Zdaniem sądu, słusznie w tym zakresie skarżący zwraca uwagę na objaśnienia zawarte do uchwały w sprawie WPF. To bowiem organ uchwałodawczy gminy zaliczył te zadania (wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) do zadań objętych umową, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Trudno bowiem oczekiwać aby umowy związane ze świadczeniem usług komunalnych, były zawierane na krótki odcinek czasu (do końca roku budżetowego). Zarówno jedna, jak i druga strona musi przygotować się do realizacji takiej umowy (pojemniki na śmieci, zagospodarowanie odpadów w tym ich selekcja), gdyż realizacja takiej umowy powoduje ogromne koszty finansowe, które w krótkim odcinku czasu nie mają prawa się zwrócić. Tym samym zawarcie umowy na czas do końca roku budżetowego, czy też na rok budżetowy jest zupełnie pozbawione racjonalności i mogłoby spowodować ogromną niegospodarność, co z kolei powodowałoby naruszenie art. 44 ust. 3 u.f.p.
Na zakończenie sąd także wskazuje, że powyższe stanowisko GKO jest odosobnione, gdyż Regionalne Izby Obrachunkowe zasadnie uznawały umowy związane z gospodarką komunalną zawierane po zmianie przepisów za umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Dla przykładu RIO w Ł. w wystąpieniu pokontrolnym zakwestionowała podpisanie przez wójta umowy na wykonanie zadania Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych na obszarze Gminy (...) z terminem realizacji umowy od dnia 1 lipca 2015 roku do dnia 30 czerwca 2017 r. Zakwestionowanie odbyło się tylko ze względu na brak upoważnienia do zawarcia takiej umowy, gdyż uchwała w sprawie WPF, nie upoważniła Wójta Gminy do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. RIO przywołała treść art. 228 ust. 1 u.f.p. i zasadnie jednoznacznie wskazała, że uchwała w sprawie WPF może zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć oraz zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. W ramach tego drugiego upoważnienia mieści się obecnie możliwość zawierania także tych umów wieloletnich, które do dnia 31 grudnia 2012 roku miały status przedsięwzięć (art. 226 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 roku) (patrz: http://www.bip.lodz.rio.gov.pl/bip_download.php?id=243). W podobny sposób orzekła także RIO w Warszawie (patrz: bip.warszawa.rio.gov.pl/?p=document&action=show&id=22678&bar_id=23646) w powołanym przez stronę orzeczeniu (uchwała z 12 stycznia 2016r., nr 1.4.2014). Wskazała bowiem, że umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy nie stanowią przedsięwzięć i brak jest potrzeby umieszczania tych umów w załączniku dotyczącym przedsięwzięć. Gmina natomiast co wynika z uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] grudnia 2015r. nr [...] jako jedną z umów wskazanych jako przedsięwzięcie WPF określiła umowę w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy W. (pkt 1.3.1.8 załącznika "Przedsięwzięcia WPF", patrz: http://wolomin.bip.net.pl/?p=document&action=show&id=10135&bar_id=11032).
Mając powyższe na względzie w ocenie sądu skoro zawarta umowa z 1 lipca 2014r. dotyczy mediów (odbiór i zagospodarowanie śmieci), to realizacja tej umowy będzie niezbędna dla ciągłego i nieprzerwanego realizowania przez gminę jej obowiązkowych zadań własnych. Dlatego też zdaniem sądu zasadnie skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 60 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pk1 u.s.g., art. 46 ust. 1, art. 228 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 226 ust. 4 oraz art. 261 u.f.p. polegające na uznaniu, że umowa o świadczenie usług publicznych na zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarta na okres od dnia 1 lipca 2014r. do dnia 30 czerwca 2015r. stanowi w świetle powołanych przepisów przedsięwzięcie, a nie umowę, której realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania miasta i z której terminy płatności wykraczają poza rok budżetowy i w konsekwencji uznanie, że zaciągnięcie powołanego zobowiązania nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z sumy, do której Prezydent Miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Naruszenie przepisów polegało na nieprawidłowej wykładni art. 228 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. Powyższe skutkowało także zasadnością zarzutu naruszenia art. 15 u.o.n.d.f.p., gdyż skarżący, jako Prezydent Miasta, posiadał upoważnienie do zaciągnięcia zobowiązań, które zamieszczone zostało w uchwale w sprawie WPF.
Rozpoznając ponownie sprawę Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu uwzględni powyższą ocenę prawną i wyda stosowne orzeczenie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie komisji orzekającej I instancji.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.). Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.